单位制与社区制对档案工作体制的影响

８４ 单位制与社区制对档案工作的影响

摘要: “单位制”与“社区制”是指国家所采用的特定的城市社会控制方式。由于城市在现代社会生活中居于“中心”与“主导”地位，城市控制方式的变化，对于记录国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的各种文字、图表、声像等不同形式的档案，以及国家档案管理模式都将产生重要而深远的影响。

关键词: 单位制、社区制、档案、档案管理模式

1 单位制是我国档案工作的基础。

“单位”一词在我国社会生活中是一个广泛被使用，但却是一个没有确切法律涵义的词。在过去，是一切国家机关、国有企事业、社会团体的代名词。而现在，是公司、企业、事业、机关、团体的统称。

“中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在20世纪下半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制回归。

1949年以后城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导地位回归。

单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。„„夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制，但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位制度的普及而得到进一步的发扬光大。„„离开就业场所党政当局的认可和证明，个人的许多社会活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。”⑴

我国现行的档案工作体制正是在“单位社会”形成的基础上发展起来的。“单位社会”下的各级机关、部队、人民团体、企业、事业单位档案室就成为“国家档案事业的基础和基层细胞。⑵

1954年12月，中国共产党的第一次全国档案工作会议讨论通过了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，1956年11月中共中央办公厅批准公布了党的第二次全国档案工作会议讨论通过了《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》，此后“全国县以上各级党委机关的档案室迅速建立和健全起来。”⑶1951年至1957年随着政务院通过的《公文处理暂行办法》和国务院批准施行的《国家机关文书立卷工作和档案室工作暂行通则》公布与实行，“县级以上国家机关普遍建立了档案室”⑷

以开封市为例：1957年开封市委与开封市人民政府建立机关文书档案室28个，有专、兼职档案干部28人；到1959年全市建立文书档案室达到167个，专、兼职档案干部196人；到1960年底全市档案室已经达到261个。

“1960年国务院批准《技术档案室工作暂行通则》，到1964年，全国在、中型企业事业单位的科技档案室已普遍地建立起来。”⑸仍以开封市为例：1959年开封市有技术档案室35个，专、兼职技术档案干部35人；1960年发展到48个，技术档案干部51人；到1962年全 ８５ 市技术档案室已经有61个。

就全国而言，“到1962年，全国各级党、军机关，人民团体和企业、事业单位及人民公社，普遍建立了统一管理党、政档案的档案室，或配备了统一管理党、政档案的工作人员。”⑹机关档案工作与企事业单位档案工作就像支撑档案事业的“两腿”与推动其前进的“两轮”。

必须指出，“单位制”对于在一个当时经济文化不发达的社会环境下，迅速构建起新中国全国性的档案管理体制发挥了至关重要作用。没有单位制就不会有今天这样一个令全世界档案界同行羡慕不已的庞大而完备档案管理网络。从中央到地方，几乎所有的单位都有档案和档案工作。单位档案工作成为我们档案事业发展的基础。机关、部队、企事业单位档案室作为是我们档案事业的“细胞”的同时，也是档案行政管理工作的主要对象。

在“单位制”的环境下，通过政府主管部门的档案管理部门，我们可以十分迅速和有效的对企业、事业单位的档案与档案工作进行管理与控制。“单位制”使我们几乎可以控制当时社会档案的全部，只要我们想这样做。

同时，正是由于个人对单位的“依附”性非常强，公民个人的一切社会活动都可以由单位的“证明”来证实，“证明”的依据记录及其真实性是由单位来决定的，公民个人是无法知晓与控制的。这在客观上使公民个人将对档案的认识与理解“锁定” 为“人事档案”，而对广义上的“档案”的关心，几乎成为多余。

2 单位制的演变对档案工作的影响。

凡事有一利必有一弊。正是由于现行档案管理体制与单位制的密切关系，单位制的演变自然对档案工作产生这样或那样的影响。

文化大革命结束后，“60年代初曾经中断的社区单位化趋向，在80年代获得了新的推动力。为了安置回城知识青年，几乎所有的街道办事处都办起了合作联社。街道再次创办了大批集体企业，街道经济成为街道工作正常运转和事业发展的重要财源。这样一来，在国家部委直属、省属、市属、区属企事业单位外，又出现了街（街道办事处）属和委（居民委员会）属企事业单位。”⑺

在单位社会巩固和扩展自身的同时，档案工作亦经过了一个恢复、整顿、提高和发展的过程。“1981年，中共中央及国务院直属的150个机关中。恢复建立档案机构的有141个，占94%，„„。1982年，河南省省、地、县级机关和企业事业单位恢复和建立档案室（处、科）的；占单位总数的80%，1984年江苏省建立9320个档案室，比1965年增加了四倍；内蒙古自治区乌兰察布盟旗（县）属以上机关恢复和建立档案室924个。”⑻1981年，开封市恢复机关档案室71个，1983年恢复技术档案室206个，1985年机关与技术档案室总数发展到724个。档案工作进入了全盛发展时期。

进入90年代后，随着国家行政管理体制改革的不断深化，党政机关机构改革使机关档案工作得到了推进与发展。如下表：⑼

机关档案室 1983年度 1988年度 1993年度 1998年度

中央国家机关 档案处（科） 45 76 86 95

档案室 82 73 78 176

省级直属机关 档案处（科） 505 484 514

档案室 2995 2558 3195

开封市市直机关 档案室 71 86 96 96

开封市县直机关 档案室 270 456 617 ８６ 与此同时，作为我国档案工作重要基础之一的企事业档案工作，却因为国有和集体企业经营遇到困难；国营企事业的“非单位化”和成建制地撤销受到严重冲击。以单位制为基础的企事业档案室在档案工作体制中的基础性作用受到严重削弱。仅以开封市参加国家档案局档案统计年报的企事业单位的数量为例：从1989年的159个，逐年减少，到2000年的已经减少到19个，减少了88%。与此同时，“个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有、从小到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。”⑽

详细情况见下表：

年度 1989年 1991年 1993年 1995年 1997年 1999年 2001年

参加统计单位数量（个） 159 160 125 109 58 19 19

企事业单位数量（个） 38887 16708 16782 17805 30425 31728 42780

参加统计单位与总数的比例 4‟ 9.6‟ 7.4‟ 6.1‟ 1.9‟ 0.6‟ 0.4‟

工业企业数量（个） 36130 13958 14055 15054 27567 28869 39865

参加统计单位与工业企业的比例 4.4‟ 11.5‟ 8.9‟ 3.9‟ 2.1‟ 0.65‟ 0.4‟

国有工业企业数量（个） 243 242 273 277 225 173＊ 140＊

参加统计单位与国有工业企业的比例 654‟ 661‟ 458‟ 453‟ 257‟ 109‟ 135‟

说明 本表的数据来源为《古城开封五十年》和《开封统计年鉴定》＊规模以上企业数。

从上表中我们可以明显看到，参加档案统计的单位无论与企事业单位总数的比，与工业企业数的比，还是与国有工业企业数比，均呈明显下降趋势。这一情况虽然不能说明国有企事业单位档案工作的全部，但至少能从一个侧面反映出国有企事业单位档案工作目前所处的窘境。

为了应对这一情况，国家先后出台了一些相关的法规。如：《国营企业档案管理暂行办法》（1987）、《企业档案管理升级试行办法》（1988）、《乡镇企业档案管理暂行办法》（1990）、《科学技术事业单位档案管理升级办法》（1991）、《工业企业档案分类试行规则》（1991）、《外商投资企业档案管理暂行规定》（1994）、《乡镇企业档案管理办法》（1998）、《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（1998）等等。

这些法规的出台，为应对上述情况提供了政策上的指导，发挥了重要的作用，产生了积极的效果。但是，由于这些法规受多年来“单位制”管理模式与思维模式的影响，仍然是以“单位”的所有制形式来确定与划分，是否属于我们的管理对象。在“单位”的所有制形式多样化、国有企业、事业单位体制改革、党政机关机构改革的过程中，并没有达到我们预期的目的，没能改变档案行政管理范围缩小，国有企业、事业单位档案工作滑坡，非国有企业、事业单位档案管理失控的局面。

从以上这两个统计表中的数据可看到，在“单位制”条件下，支撑我们档案事业的“两条腿”，现在有一条“萎缩”了，推动我们档案事业前进的“两个轮子”，现在有一个“缩小”了。

3 社区制的发展与档案管理模式的转变。

“80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。1986年，北京市民政局制定了《北京市发展社区福利网络三年规划》。1987 ８７ 年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。这样，社区概念逐渐被政府部门、各级领导人和全社会广泛应用。”⑽“1991年5月31日，当时的民政部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时指出，基层组织建设应着重抓好社区建设。7月5日，他在中国社会工作者协会成立大会上致词，再次强调要“重视社区建设”。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。自此以后，“社区服务”的提法进一步延伸扩展为“社区建设”，社区建设基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。

1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、南京市鼓楼区、杭州市下城区等8城市的9个区为城市社区建设实验区。有关人士指出，这是对城市基层管理进行改革的重要举措。民政部基层政权建设司也已改名为基层政权和社区建设司。”⑾“单位体制逐渐解体后，原来“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区。据朱健刚调查，在企业改制过程中，从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项。与此同时，单位体制外的社会空间急剧膨胀，个体户、私营企业都需要社区来管理，外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。城市化进程的加深与市民生活水平的提高，也向增强社区功能提出了新的要求。大量的旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，需要社区组织对市民进行广泛社会动员。市民物质生活水平的提高，要求提高社区生活质量，满足市民对社区安全、社区服务以及社区环境的需求。市民的阶层分化和贫富差距拉大，要求社区关注都市贫困问题，发挥社区中各方面力量来救济穷人、伤残人和有特殊困难的人群。社区发展已经成为人们无法回避的挑战。”⑿