郑功成第八章

第八章 社会救助

第一节

一、 社会救助：是指国家与社会面向由贫困人员与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物救济和扶助的一种生活保障政策。

目的：帮助社会弱势群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。

① 社会救助是一种政府或社会的行为

② 社会救助的对象是容易遭遇生活困境的社会弱势群体

③ 社会救助的目标是满足社会成员的最低生活需要

二、 社会救助的基本特征

① 最低保障性

② 按需分配

③ 权利义务单向性

④ 社会救助还具有全民性特征

三、 社会救助的功能

① 缓解贫困问题是社会救助最基本和最直接的功能

② 社会救助推动着社会公平和社会文明进步

③ 社会救助是国家宏观调控的重要工具

第二节

一、社会救助体系:是指一个国家或地区对于低收入人群及不幸者所进行各种救助项目所形成的一整套制度框架体系。

(一) 依据救助的实际内容分类

① 生活救助：是指对家庭人均收入低于贫困线或当地最低生活保障标准的贫困人口实行差额补助的一种社会救助。

② 灾害救助：是指当社会成员遭受自然灾害袭击而造成生活困难时，由国家和社会紧急提供救助的一种社会救助。目的在于帮助社会成员度过灾害发生带来的生活困境。灾害救助包括现金救助、实物救助以及以工代赈等。

③ 失业救助：是与失业保险制度相配套的制度安排，其救助对象是因失业救济金低下无法维持基本生活或失业保险期满仍未找到工作，生活陷入困境者。其特点是不受时间限制，在失业者重新找到工作之前可以长期享受。

④ 住房救助：是指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供住房租金补贴或以低廉租金配租住房的一种社会救助。

⑤ 医疗救助：是指对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的一种社会救助。特点是在政府主导下，社会广泛参与，通过医疗机构实施，旨在恢复受助对象的健康。

⑥ 教育救助：是国家和社会为保障适龄人口获得接受教育的公平机会而对贫困地区和贫困家庭子女提供物质援助的一种社会救助。其特点是通过减免学杂费用、资助学杂费等方式帮助贫困人口完成相关阶段的学业，以提高其文化技能。

⑦ 法律援助：是指国家在司法制度运行中对因贫困及其他原因导致的难以通过一般意义上的法律手段保障自身基本社会权利的社会成员，通过减免收费、提供法律帮助等实现其司法权益的一项社会救助。 法律援助是以司法救济的形式出现的，其直接目的是为了实现司法公平与正义。 法律援助的主要内容包括诉讼费减免、免费提供律公证和法律咨询服务等。

⑧ 扶贫开发：是指国家和社会通过包括政策、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等方

面的外部投入，对贫困地区的经济运行状态进行调整、优化，在此基础上实现贫困地区经济的良性增长，进而缓解贫困地区的贫困，促使贫困人口逐渐摆脱贫困的政策体系。

（二）依据救助的手段来划分

①现金救助

②实物救助

③服务救助

④ 以工代赈：是指通过提供相应的工作或就业机会并发放劳动报酬的方式实现对救助对象的救助。

（三）依据救助时间的久暂分类：定期救助和临时救助

在中国，现行的社会救助体系主要由最低生活保障、乡村贫困救济农村五保制度、灾害救助以及对特殊队形的救助。对孤寡病残老年人与儿童的救助是重点。

二、社会救助的对象

在中国，社会救助的对象主要包括三部分人员

（一） 三无人员：无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的社会成员

（二） 灾民：遭受灾祸严重侵袭而使生活一时陷入困境的社会成员（有劳动能力也有生活来源）

（三） 贫困人口：生活水平低于国家规定最低标准的社会成员

其中，一、二类救助的对象，将会随着经济和社会的发展或者其他保障机制的确立而越来越少，第三类救助对象在很长一段时间内会依然存在，它将构成社会救助对象的主体。

三、救助标准及其确定方法

①一般来说，社会成员的贫困状态有绝对贫困与相对贫困之分。

②最低生活标准就是绝对贫困：是指不能维持生命所需的最低限度的饮食和居住条件的生活状态，或者称为赤贫状态。

相对贫困：是指社会成员只能享有相对于当时、当地生活水平而言，数量最少的消费和服务，它并非缺衣少食、受冻挨饿，而只是相对于其他居民群体拥有的消费品和服务数量少才有的贫困。

③发展中国家的贫困大多是绝对贫困，发达国家的贫困基本上属于相对贫困。

现代社会举办的社会救助，其目标主要是针对相对贫困，即经过社会救助力求使属于这一群体的社会成员能够享有更加公平的生活保障。

⑤ 影响最低生活标准的因素

⑴一定时期的社会生产力水平，它决定着社会的富裕程度，也决定者一定时期政府实施社会救助计划的财政实力，它与社会救助的标准成正相关关系。

⑵一定时期的社会平均收入水平，社会救助标准应该略低于社会平均收入水平，但必须以社会平均收入水平作为标准制定的重要参考因素，在平均收入水平的基础上根据实际情况向下调整一定幅度。

⑶消费品价格指数，是将收入转化为实际消费能力的重要制约因素

⑷贫困人口的数量，成反比例关系。

⑥ 决定最低生活标准的具体方法

⑴市场菜篮子法: 是指根据一个人的生存和发展需要确定必不可少的基本需要并按照市场价格来计算这种需求标准的方法（由群众和专家共同做出决定）

⑵恩格尔系数法: 是指根据一个家庭用于食物的支出在全部支出中所占的比列来衡量贫困

程度的一种方法。59％以上的，属于绝对贫困；40﹪—59﹪，进入小康水平；20﹪—40﹪，家庭生活遍上升到富裕行列；20﹪以下，极富裕阶层。

⑶国际贫困标准法：是指根据一个国家或地区社会的平均收入水平来确定最低标准。一般情况下，最低社会标准相当于社会平均收入的50﹪-60﹪

⑷生活形态法：从人们的生活方式、消费行为等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”并据此及被调查者的实际生活状况来确定哪些人属于贫困者，再分析他们被剥夺的需求以及消费和收入来求出最低生活标准。

⑦ 一般来说，发达国家或地区的救助标准多采用收入比例法，保障水平相对较高；发展中国家和不发达地区多根据基本需求，采用绝对贫困标准，保障水平较低。

四、社会救助管理

① 中央政府集中管理型②地方政府分散管理型③中央和地方政府分层管理型

第三节 最低生活保障

一、最低生活保障及其基本原则

最低生活保障：是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。

保障目标：运用国家财力帮助那些低于当地最低生活保障线的贫困人口摆脱生活困境，使其达到最基本的生活水平。

基本原则：①生存保障原则②普遍性原则③与当地实际生活水平想联系的原则④维护受助者尊严原则⑤遵循法制化、规范化原则

二、城市居民最低生活保障制度：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

三、农村居民最低生活保障制度的保障对象①家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无老户②家庭劳动力严重残疾生活确有困难者③家庭劳动力因常年疾病确有困难者④家庭成员因病、灾死亡而子女均不到劳动年龄生活特别困难者

实施保障的方式有：现金和实物救助相结合，经济条件比较好的地方全部发放现金。

四、最低生活保障制度由城市居民扩展到城乡全体居民，代表着最低生活保障制度的发展方向。

五、最低生活保障的资金来源

城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。同时，中央财政给予拨款，以及社会捐献捐赠。

六、最低生活保障的保障标准：由各地按照当地维持居民基本生活所需的衣食住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用。

中国的最低生活保障标准主要是为贫困人口提供食物保障及其他生活必要条件。

七 最低生活保障待遇的申领程序

申请、调查、审核与批准、发放保障金

在中国，接受申请并批准救助的机构是政府的民政部门及其办事机构。

第四节 农村五保制度

一、五保制度:是指针对农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老弱病孤寡残疾人员，由乡、村两级组织负责想其提供保吃、保住、保穿、保医、保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度。

二、五保制度的基本内容

① 五保供养的含义：是指对符合规定的农村居民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予的生活照顾和物质帮助。

② 五保供养的性质：是国家面向农村孤老、孤幼的一项兼具救助与福利性的事业，它由负责管理社会救助与社会福利事务的民政主管部门主管，由政府负责提供所需的经费和实物，乡、民族乡、镇人民政府负责组织五保供养工作的实施。

③ 五保供养的对象：农村居民中无法定抚养义务人或者虽有法定抚养义务人但抚养义务人无抚养能力的、无劳动能力的、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人。

④ 五保供养的内容:供给粮油和燃料；供给服装、被褥等用品和零用钱；住房；及时治理疗疾病，对生活不能自理者安排人员照料；妥善办理丧葬事宜。五保对象是未成年的，保障他们依法接受义务教育。

⑤ 五保供养的实际标准：不应低于当地村民的平均生活水平，具体标准由县级人民政府规定。

⑥ 所需经费和实物来源：列入地方政府财政预算。

⑦ 五保供养的形式:集中供养或分散供养。

⑧

第五节 灾害救助

一、灾害救助的基本特征

① 灾害救助的急切性

② 灾害救助内容与方式的多样性

③ 灾害救助的非经常性

④ 灾害救助的不确定性：灾害发生的不确定性；灾害的损害后果是事先无法确定的，所需要的救灾财力也是不确定的；救助的形式也是无法确定的

二、灾害救助方针和内容

防灾、抗灾、救灾三结合，同时发动人民群众开展生产自救。

内容:①救助灾民生命②为灾民提供基本生活保障③安抚灾民情绪，实施精神救灾④帮助灾民确立自行生存的能力。