我国区域发展政策的回顾与展望王荣科(安徽大学管理学院,安徽合肥 230039)摘 要:改革开放之前我国的区域发展政策与计划经济体制相适应,并主要受到计划经济体制和地缘政治环境因素的制约与影响,从属于国防安全目标,因而未能充分发挥其政策功能。
改革开放以来,我国区域政策不断进行调整和完善,在实践与理论探讨中不断丰富与发展。
当前,我国区域政策正步入一个新的发展阶段。
:区域发展政策;公共政策;中国中图分类号:F121 文献标识码:A 文章编号:1001-5019(2002)03-0064-06 区域发展政策作为政府的公共政策,是为了解决国家面临的区域经济问题、特别是区域差距问题而采取的干预行为。
在我国,区域发展政策已成为党和国家决策的核心问题之一。
回顾和总结我国区域发展政策的发展演变历程及其经验教训,对于全面深入认识区域发展政策,有力地贯彻和实施区域发展政策,都将是十分有意义的。
一、改革开放之前的区域发展政策改革开放前中国的区域发展政策的制订实施,除了受自然地理环境基础差异的制约和影响外,另外则主要受计划经济体制与地缘政治环境因素的制约与影响。
新中国建立后,在统一全国财经工作的基础上,很快建立起中央权力高度集中的经济管理体制。
在社会主义改造完成之后,计划经济管理基本覆盖了社会经济生活的各个方面,计划经济运行机制得到进一步完善与加强。
此后,这个体制曾多次进行调整与变革,以克服这种体制存在的弊端,但这些变革都是在计划经济的框架内进行的,不可能获得实破性进展。
区域政策的指导思想,是由苏联学者提出的平衡/协调的生产力布局理论,这个理论根据马克思对当时资本主义生产分布不平衡规律的理论分析,强调社会主义计划经济必须通过国家的计划安排,依靠国家掌握的财力物力援助落后地区,去解决区域发展不平衡问题。
从地缘政治环境来看,新中国成立以后,首先面对的是世界两大阵营的严重对立与冲突。
建国不久就爆发了朝鲜战争,紧接着美国宣布要用武力阻止我国解放台湾,并对我国实行经济封锁和禁运。
从50年代末起,中国面临的国际局势更加严峻。
一方面,美国继续奉行反华政策,不断在台湾海峡制造紧张局势,唆使台湾当局对大陆进行骚扰活动。
1964年8月,美国制造北部湾事件,扩大侵越战争,从南面威胁中国。
另一方面,中苏关系破裂后,苏联不断对中国进行武装挑衅,大量增兵中苏、中蒙边境。
印度政府在中印边境挑起事端,制造边境冲突。
美苏两国军备竞赛愈演愈烈,战争的因素在增长,中国受到严重的军事威胁。
这种严峻的地缘政治环境,对中国的区域政策不能不产生巨大的影响。
从新中国成立到改革开放前的30年时间内,我国的区域政策虽然以平衡/协调发展理论为指导思想,但在实践中则更多地是从国家安全和原有的工业基础等方面因素考虑,制定和实施的是从属于国防安全目标的区域发展政策。
这种以国防安全目标为主导的局面到1973年后开始转变,而在1949———1972年期间,又可以划分为两个发展阶段。
第一阶段(1949—1964年),国家的区域政策是收稿日期:2002-03-06作者简介:王荣科(1951-),男,重庆市人,安徽大学管理学院副教授.2002年5月第26卷第3期安徽大学学报(哲学社会科学版)Journal of Anhui University (Philos ophy and S ocial Sciences )May 2002V ol.26N o.3平衡生产力分布,加强内地建设。
在三年经济恢复时期(1949—1952年),国家就提出“改变旧中国遗留下来的生产力分布不平衡状况”,把一些工厂迁移到接近原料的地区。
在第一个五年计划中规定:“为了改变原来地区分布不合理状况,必须建立新的工业基地,而首先利用改造和扩建原来工业基地是创造新的工业基地的一种必要条件。
”“一五”计划进行了以156项重点工程为中心的工业基本建设(实际150项),国内自行设计建设的694项限额以上的重点工程,初步奠定了中国工业化基础。
这些基本建设的重点是在内地,150项重点工程中有4/5布局在中西部,布局在东部的仅1/5,494个限额以上工程,内地占68%,东部地区仅32%。
1952—1957年期间,工业增长速度内地为17.8%,沿海为14.4%。
在第二个五年计划中,明确提出了我国工业布局的原则,“即在全国各个地区适当分布工业的生产力,使工业接近原料,燃料的产区和消费地区,适合于巩固国防的条件,并逐步地改变这种不合理的状态,提高落后地区的水平。
”从当时执行情况看,实际上更为重视的还是国防原则。
根据当时兼任财政部长的副总理薄一波的回忆:“审查厂址时,要把厂址标在地图上,并用直线标出它与台湾、南朝鲜、日本等美军基地的距离,说明美国的什么型号的飞机可以攻击到它。
”对国防安全的考虑,成为当时选定厂址的主要因素之一。
第二阶段(1965—1972年),国家区域政策是突击进行“三线”建设,向“大三线”实施“战略转移”。
重点投资的是作为战略大后方的“大三线”地区,包括四川、贵州两省,陕西、甘肃、云南的大部分地区,以及中部的豫西、湘西、鄂西等地区。
出于对50年代末起国际环境的恶化和备战的考虑,中共中央、国务院决定全国按一、二、三线布局工业,集中力量建设“三线”战略后方,向“大三线”实施战略转移,并强调在各地区建立相对独立的工业体系。
1965年8月召开的全国计划会议,确定了“把国防建设放在第一位,加快三线建设,逐步改变工业布局”的方针,确定国家投资重点是处于内地的“大三线”地区,而每个省区建设重点又都要放在各自的小三线地区。
“三线”建设成为中国经济建设在地域上的一次空前规模的西移,是极端向内地倾斜的态势。
“三五”期间,内地的基本建设投资已占到全国的66.8 %,其中用于“三线”地区的占52.7%。
国家在西南、西北投资所占比例,由“一五”计划时期占全国的16.9%上升到”三五”时期的35.1%。
在1969—1972年期间,大项目较多的四川省占全国投资比重达12.09%,湖北省占7.38%,而同时期上海仅占2. 38%,广东占3.44%。
这一时期内地投资额为沿海地区的2.4倍。
在集中向三线地区投资的同时,国家还将一批工厂和研究机构从沿海搬迁到“大三线”地区,主要的迁出地是北京、上海、江苏、辽宁等省市。
根据国家计委、建委1971年联合提出的关于搬迁问题报告的统计,从1964年起共实施了380个搬迁项目,共有14.5万职工、3.8万台设备从沿海搬迁到了内地。
国家对三线建设先后投入2000多亿元资金,其中工业投资占70%以上。
这是国家对中西部地区援助力度最强时期,使中西部地区经济得到较快发展,基本上建成了以国防工业为重点,交通、电子、化工为先导,交通、电力、钢铁、有色金属等为基础,门类齐全的工业体系,使得西部地区工业落后的状况有了较大的改观。
1973—1978年期间,中国的区域发展政策进行了第一次调整,开始克服在区域政策上存在的偏差。
引起这次政策调整的历史背景,首先是中国当时所处的国际环境发生了较大变化。
1971年10月,中国恢复了在联合国的席位,1972年尼克松访华,中美关系开始走向正常化,中国对外关系进一步改善,国际形势开始趋于缓和,在工业布局与区域投资分配上以国防安全为第一原则的依据不再充分。
其次,三线建设中的失误与困难也充分显露出来。
由于对战争爆发的可能性与紧迫性作了过分估计,对三线建设的要求过急,投入了过多的力量,对整个国家经济发展产生了极不利的影响。
而多年的“文化大革命”使整个国民经济处在崩溃的边缘。
国家的建设必须考虑经济效益,工业布局必须尊重经济原则,促进经济发展,改善民生,才能促进社会稳定和发展。
正是基于上述背景,1973年1月,国家有关部门制定了“关于增加进口,扩大经济交流”的计划,展开了以引进项目为中心的经济建设。
从1973年起分两批引进的47个主要成套项目中,位于东部沿海地区的24个,中部地区12个,西部地区11个。
在东部地区又集中在辽宁中部、京津唐地区和长江三角洲及长江中下游沿岸,在西部地区又主要集中在四川盆地的南部。
由于项目相对集中,前后配套协作条件好,企业的投资效率和运营状况都较好。
这表明国家的产业布局开始由内地向东部特别是向沿海经济发达区域逐渐转移,这是中国国土开发与产业布局在总结经验教训的基础上所取得的重大进步。
不过,这一时期的政策调整还只是局部的。
尽管“四五”计划期间,内地基本建设投资总额比“三五”计划期间下降13.3个百分点,东部沿海地区投资比重上升8.5个百分点,但内地的投资总额仍远远超过沿海地区。
在继续进行大西南建设的同时,“三线”建设的中心转向中南的湘西、鄂西、豫西地区。
1976年起,“三线”建设进入收尾配套阶段,“五五”计划安排了相当的后续投入,以保证“三线”地区建成的生产能力充分发挥作用。
纵观改革前近30年的国家区域发展政策,在实现全国生产力的均衡配置方面取得了很大成效。
国家把投资重点放在社会经济落后的内地,表现了国家对中西部地区社会经济发展的“强援助”。
大批重点项目的西移,大批老企业和科研机构的内迁,使中西部地区在较短时间内奠定了工业化基础,内陆地区在国民经济中的比重逐步上升,初步改善了中国的工业布局,增强了中国经济实力和国防力量。
但在内地与沿海地区的关系问题上,一度过分偏重内地,忽视了东部地区的发展,对内地建设要求过急,投入了过多的力量,其结果是沿海地区原有的较好经济基础未能充分利用,而在内地的投入也没有得到预期的回报,内地与沿海的区域经济差距并未缩小。
二、改革开放中的区域政策70年代末,在党的十一届三中全会精神指引下,中国进入改革开放的新时期,中国的经济发展经历了转轨和发展战略的转变。
尽管我国的改革是以“摸着石头过河”的方式逐步推进,采取的是渐进的改革方式,对外开放也是逐步推开的,但改革的取向从一开始就始终是市场取向的,并最终确立了社会主义市场经济的改革目标。
随着体制的转轨和经济增长方式的根本转变,随着对外开放的不断扩大,国家区域发展政策也发生重大变化,它主要表现在以下几方面。
第一,政策的指导思想上,突破了计划经济体制下要求平衡协调发展的理论束缚。
在总结我国区域发展经验教训和学习借鉴西方发达国家区域发展理论的基础上,我国学者先后提出了区域经济非均衡发展战略和地区协调发展战略思想,为区域发展政策的制定调整提供了理论基础。
改革开放以来,人们反思了在均衡发展战略基础上的区域政策实践,认识到过去的区域发展政策不考虑经济原则和投资效率,客观上迟滞了国民经济的发展,人们开始强调投资效率的地区差别。
由于资源的稀缺性,要想实现均衡发展是难以奏效的,应合理利用现有的有限资源,发展重点地区和重点部门,优先发展那些具有较强增长势头的地区,以取得较好的投资效率和较快的增长速度,并通过这些地区的发展及其“扩散效应”来推动其他区域的发展。
