地方议会制度在清末实验的反思

地方议会制度在清末实验的反思

□刁振娇，华东政法大学法律学院

博士

清末，面对严重的民族危机，

一切不甘亡国的中国人开始对本国

传统的专制制度进行反思，并对其

价值产生了怀疑，把希望的目光投

向了与那些强国联系在一起的民主

制度。身处王朝更迭期的清廷统治

者，面临着风云变幻的国内外形势，也在寻求自救的途

径。地方议会制度就在这样的背景下粉墨登场了，开始

了其在中国的第一次实验。用西方议会制度的标准来衡

量，谘议局不能算是一个现代的地方议会，但在中国，

它毕竟是一个史无前例的新鲜事物———一个民选的代议

机关。它的出现标志着近代中国已经朝着民主的方向发

展了，中国民众藉此机会初尝了参政的滋味，并且为民

国初年议会制度的构建与实施，以及今天的民主政治建

设留下了诸多的反思。对议会制度在清末传播的反思

从议会制度在西方的土壤上产生、发展和成熟的漫

长过程中，我们不难发现，西方的议会制度并不是一项

孤立的制度，而是西方资本主义历史发展情境下的产物，

并逐渐成为资产阶级民主制度的核心内容。议会是“民

意”的代议机关，行使立法权，维护人民利益，在与其

他国家机关之间相互制约的同时又相互合作，追求着共

同服务于人民与国家的最终目的。议会制度功效的发挥

是以政治、经济、文化等其他条件的存在为基础的，并不是随时随地可以移植或嫁接的。但在这一制度传入中

国时，却丢失了其最初的“委任”与“被委任”的社会

契约性质，直接与官派的进行议事、备皇帝顾问的官署

制度和乡、里依靠宗法的自治制度相对应了。而且，近

代中国对西方议会制度的发现，更多的是对其效能的发

现，把其作为一个救国富强的工具，并据此决定仿效这

种制度，而不是由于自身民主制度发展的需要。于是，

西方在民主化过程中缓慢成长起来的议会制度，就这样

结合着中国传统的文化特色，在中国沿着一条特殊的逻

辑，开始了其东方之旅。议会思想在中国的理解与传播

已经如此扭曲，那么议会制度在中国进行实验的过程和

结果就可想而知了，即使不谬以千里，也是弊病百出。

最后可以发现，我们“在放弃昔日的体制所能提供的良

好东西的同时，并没有获得现实的体制可能给予的有益

东西”。对议会制度在清末实验过程的反思

在各种力量的推动下，光绪三十四年（1908）六月，

清政府颁布《资政院章程》、《谘议局章程》与《谘议局

议员选举章程》，随后在全国范围内展开了谘议局议员的

选举。1908年开始的谘议局议员选举，标志着议会制度

在清末实验的开始。谘议局议员的选举虽然是地方性的选

举，但却是中国有史以来的第一次全国范围内的民选活

动。宣统元年（1909）九月，全国除新疆由于偏远暂缓

外，21个省谘议局同时开议，至辛亥革命爆发，谘议局

运行不到3年。1.对谘议局议员选举的反思

考察《谘议局章程》关于选举权与被选举权的积极条

件的规定即可发现，这些规定有着非常明显的缺点，选民

享有选举权和被选举权受到了诸多的限制，诸如：年龄要中国百年代议制的历史变迁

1909年9月，全国除新疆外21个省谘议局同时开议，拉开了中国代议制发展和近代民主化

的序幕，迄今已百余年。在中国百年代议制的发展过程中，有对西方议会制度的曲解，也有中

国地方民主政治实践的典范；有革命情境下对新型国家政体制度的探索与实践，也有后革命时

期新中国人大制度的曲折与完善。考察中国代议制的百年发展历程，对于我们正确认识和积极

完善人民代表大会制度，具有重要的借鉴意义。鉴于此，本刊编辑部近日与上海市政治学会、

复旦大学选举与人大制度研究中心联合召开了“百年中国议会：历史变迁与现实启迪”学术研

讨会。本期刊发部分专家的发言，以飨读者。

———主持人杜运泉秦维宪圆桌会议

2010·12

件；性别要件；必须具有本省籍贯；财产、教育程度、资

望、名位要件；居住期限要件，等等。那么，清廷想通过

选举章程赋予哪些人选举权与被选举权呢？如亨廷顿所

言，“选举制度和议会制度的发展，为中等阶层的政治参

与提供了途径，同样也促进了至少是短期的政治稳定。”

面对内忧外患的重大危机，清政府在不得已的情况下所进

行的政治改革，正是为了追求政治的稳定，通过对选举权

和被选举权积极条件的规定，其所照顾的正是中等阶层

的参政要求。清廷想“重建与传统士绅联系的纽带，同

时也将新的商人阶层、新知识分子吸纳到政治体系中

来”，企图创造一个多元的、均衡的选民团体，兼顾新旧

社会成员的参政要求，以免政治参与为某一特定身份者

所把持，最终达到维持其政治统治稳定的目的。由于谘

议局章程的种种限制，谘议局议员的选举有民主政治的

外观，但缺乏民主政治的实质。章程对财产、教育资格

等条件的限制剥夺了广大群众的选举权，使谘议局的选

举没有了群众的参与和支持。即使在享有选举权的有产

阶层中，政治参与仍是有限的，只有极少数士绅的参与，

大多数选民即使有参与也是被动员参与。“人民在这次

空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数”

的士绅，而士绅们的“造型是半传统半现代性的，他们

有求变的观念，但自身的利益优先”。正如帕特南

（RobertD.Putnam）所言，“制度构建政治，通过构建

政治行为，构成制度的规则和标准操作程序在政治运行

中打上了自己的烙印。”

当然，全面而理性地反思谘议局的选举，我们也不能

不承认，尽管这次选举有着种种不尽如人意之处，但毕竟

它是数千年来的一次创举，是中国历史上民众参与政治的

第一次。2.对谘议局运行的反思

从性质上来说，清廷并未将谘议局界定为权力机关，

而是“采取舆论之所”，“官治之辅助机关”，但是不管怎

样，谘议局是按照民主程序选举产生的，其内部组织、任

期、补缺、改选、辞职、会议程序、表决办法等，均基本

符合一个地方议会的精神。虽然并不具有独立的立法机关

的地位，也不享有完全的立法权，但谘议局有权议决本省

应兴应革事件，议决本省预算、决算、公债、税法和义务

增加事项，议决本省单行章程规则增删修改事项和权利存

废，还有权质问行政事件，呈请资政院核办督抚侵权违

法，呈请督抚查办官绅纳贿违法等权力。毫无疑问，谘议

局已经拥有了一定的立法权和监督权。它的成立，为清末

立宪人士提供了一个短暂、合法的舞台。1908~1910年，各省谘议局基本上运行了两年多，大

多数省份都召开了4次会议。以江苏、浙江、湖南等省为

例，谘议局开议前议员们热情极高，积极准备议案，对谘议局的运作充满了期望。第一年度会议之后，议员们的提议热情有所减退，但议会的经验则有所累积，比第一年更

加成熟。所审查的议案，不论是对行政官员的纠举、财政

预算的调整、教育及地方自治议案的审议，还是对行政机

关的各种监督都有愈加严厉的趋势，而以宣统三年各省的

预算案达到了最高潮。以江苏省为例，江苏谘议局为维护

其代表民意审查预算的地位，不惜以辞职相向，显示了议

员们不但了解身为议员所享有法定职权的内涵，更明白选

民对其行为的期望。而江苏省的民间团体，尤其是预算维

持会对谘议局的坚强支持，也证实了民间的这种期望。同

时，我们也发现谘议局虽然依照章程享有法定职权，但其

职权的行使受到了督抚的种种钳制。谘议局具有立法的职

能，可以制定并通过地方性法规，但督抚有权对该法规是

否执行进行裁夺，实际上就使谘议局立法职能的发挥受到

限制。谘议局享有预算权、决算权，应该有权对政府的年

度收入和支出进行事先控制，并对政府的账目审核进行事

后控制。但要真正发挥这一功能，谘议局就必须是一个真

正独立的立法机关。在独裁的政治制度下，谘议局显然不

具有与行政官厅相抗衡的独立地位，这就限制了谘议局职

能的发挥。谘议局运行两年以来，所议不少，但真正能够

发挥作用的议案实际不多。

但是，我们不能用理想目标的达成和终极成果的实

现，来苛求一个历史过程的发轫。时贤有论指出，“中国

积弱之最大原因，在于牢守二千年来相沿之专制政体。而

不变专制政体之最大坏处，在于官吏有无上之权威，人民

不获些微参政之权利。地方一切公事，任令官吏把持颠

倒、混淆黑白。而地方人民屈伏于官吏积威之下，虽至骚

扰已极，而犹忍气吞声，曾不敢与之稍抗”。从谘议局开

始，民众有了介入政府决策的机会。尽管谘议局的运作难

以与今天之地方议会相提并论，但正如汤因比（ArnoldJ.

Toynbee）在《文明经受着考验》中所说：“在一种文化

冲突中，一旦在被冲击的社会防卫中打开了最小的缺口，

一个事件就会不屈不挠地继续引发另一事件。”民国初年

的省议会便是对谘议局的继承与发展。

从历史的眼光来看，谘议局的真正意义在于其对民主

制度的传播。谘议局议员们以“民意之代表”自居，以谘

议局这一合法机构为平台，讨论省政国事，攻击清廷在制

度、人事、政策方面的缺失，提出自己的改革建议，唤起

民众的政治意识与不满情绪，进而鼓励人们投入不同的政

治活动之中，并亲自领导和参与了全国范围的国会请愿运

动，其对于政治动员在不同程度上发挥了促进作用，对全

国的立宪运动也起到了推波助澜的作用。议员们同清王朝

的斗争，牵制了清政府在地方上的权力运作，愈发争取到

更多的社会舆论的同情和支持，从而扩大了自身的政治影

响，并进一步集结了一大批反清力量，在最大程度上孤立

了清政府。部分议员以其刚正不阿、清正廉洁和为民请命

的形象，令中国政坛耳目一新。圆桌会议

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