从政府危机管理到危机协同治理的路径选择

摘要：我国公共危机管理从20世纪90年代初至今，经历了从无到有，不断完善的过程。

本文围绕危机意识、机构设置、预警机制、信息沟通、法制建设和管理结构六方面，回顾了我国公共危机管理的主要历程和取得的成就，分析六个方面存在的问题，并提出相应的改革建议。

关键词：公共危机管理;回顾；问题;建议20世纪末，我国开始现代政治学研究，其中包括对政治危机的研究。

我国有关公共危机管理的研究是从20世纪90年代初起步，对该领域最初的研究也始于政治尤其是国际政治方面的研究，如台海问题、东突问题等。

2000年左右，我国公共危机管理研究的重心逐渐从国际危机转向国内危机，包括从SARS疫情到近年接连不断的特大自然灾害、食品卫生安全问题、群体性集体事件等。

尽管由于中国公共危机管理理论研究起步晚，在接连不断的突发性、复合型危机面前显得经验不足，一些理论上的困境与实践中的难题一时难以解决，但恩格斯曾经说过，“一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多”，这也是我们研究公共危机管理的意义所在。

我国的公共危机管理主要内容大致可以分为危机意识、机构设置、预警机制、信息沟通、法制建设和管理结构六方面，我将围绕这六个方面回顾改革开放以来我国公共危机管理的主要历程和取得的成就，分析上述六个方面存在的问题，并提出相应的改革建议。

一、危机意识危机意识是危机预防的起点。

过去由于种种原因，我们一直不能把“危机”与社会主义国家联到一起，甚至不敢直而现实生活中各种潜在的和显现的社会危机，常常用“假语言”谈论真实的危机问题，导致我国从政府到社会、从群体到个人，严重缺乏危机和危机管理意识。

改革开放以来，我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力。

2003年SARS疫情出现后，“公共危机”成为政府的重耍管理对象。

我国逐渐以责任政府为价值取向，并通过制度安排保证了政府某些责任的实现，且加强了对危机的重视。

领导科学Chinese Cadres Tribune862020.08基层干部在危机治理中要防止陷入路径依赖基层是危机治理的关键环节，也是薄弱环节。

全面提升基层干部危机治理能力，既需要建立和完善激励担当的选人用人机制、权责对等的体制机制、危机防控的常态化机制，也要增强基层干部防范化解危机的本领，彻底摆脱路径依赖。

一、基层干部在危机治理中陷入路径依赖的典型表现危机治理能力通常能反映干部的综合素质和治理水平。

在基层调研中发现，有些干部在应对公共危机时仍然存在生硬理解政策、机械执行政策的问题，存在落实僵化、创造退化、思路老化等倾向，路径依赖问题突出，危机治理能力存在短板。

危机决策过于依赖上级授权指挥。

目前自上而下的管控思维和唯上是从的错误观念在危机治理实践中依然存在。

有些干部面对危机的诸多不确定性和高危险性，习惯等着看上级如何处置和安排，却忽视已经建立起来的应急制度体系，久而久之，固化为“不推就不动”的依赖性思维。

在疫情防控、灾害救治等工作中，有些干部落实政策机械化，“上级咋说我们咋干”，甚至乱干瞎干。

貌似严格按照制度流程依法报备、等待层层授权，实质是以“不出事”为目的的权宜性避责策略，容易推高决策成本，造成权责脱节，错过危机治理的黄金时机。

危机处理习惯于形式主义操作。

面对危机，有些领导干部执行上级决策时难以摆脱层层开会、逐级发文、频繁检查的“固定套路”。

一些形式主义的操作，消耗了基层工作人员大量的时间和精力，不仅不能提高工作效率还人为增加了险情，引发群众不满。

有些基层干部开展工作依然靠开会发文、报表留痕、台账检查“老三样”，危机管控单纯依靠人海战术，习惯于形式主义操作。

依靠传统的封闭式管治应对危机。

在以往危机治理实践中，有些基层干部仍习惯将政府看作危机治理的唯一主体，对重大风险的预判、监测和控制单纯依靠政府的封闭式管理，按照自上而下的“命令—服从”逻辑行事，客观上造成政府要承担无限责任，消耗了政府的公信力。

基于决策理论的突发事件下领导者应急策略研究——以“瓮安事件”为例【摘要】新时期突发的公共事件显著增加,能否积极应对和有效处置公共安全危机成为考量领导者能力的重要因素。

本文通过对分析和指导公共决策行为的“三圈理论”进行分析，在此基础上对具体的公共事件进行研究，进而探讨如何加强领导干部应对突发事件的能力，从而维护公众利益,稳定社会秩序,保证公共安全，有效化解危机。

【关键词】三圈理论；领导决策；突发事件；路径选择在当今这样一个变革时期的社会里，任何一个组织的活动都会受到各方面因素的影响，影响社会环境变化的因素增加、变迁速度加快、社会管理过程中的不可预测和不可控因素也增大了。

因此，突发事件出现的可能性也在不断加大，可以说，进入新世纪以来, 我国突发事件时有发生, 给人民生命和财产造成了重大损失。

因而加强领导干部应对突发事件能力的建设和策略的准确掌握是当前我国经济和社会发展形势的客观要求, 也是构建和谐社会的重要方向。

一、理论基础：三圈决策理论领导决策是领导学的一个重要问题。

面对突发事件，领导者需要快速有效地作出决策。

首先我们以公共管理领域的“三圈理论”为工具，通过分析三圈决策理论来了解领导者面对突发事件所作出决策的理论基础。

“三圈理论”是公共管理领域的一个基本分析框架，用于分析和指导公共决策行为。

如图1，它用价值、能力和支持三个要素构建了公共决策的模型，其涵义是任何一项好的公共政策首先要具有公共价值，其次这项政策还需得到政策作用对象或民众的支持，最后政策的实施者要具备相应能力提供管理和服务。

[1]实际上，决策已经成为领导者的核心工作内容，而其决策的质量也因此成为体现领导者领导力的关键因素。

从组织的角度来看，公共决策实质上是在社会这个大组织中的一种行为，社会成员是组织的成员，即民众，由立法者、政治家、行政官员和政党等担任决策的主体；而领导决策其实是在一个通常比社会要小的组织中的一种行为，组织的成员即为其下属。

我国公共危机管理案例分析—以2008年中国爆发冰雪灾害为例学校、院系：重庆文理学院公共管理学院年级、专业：2010级行政管理姓名：***学号：************2012年12月摘要：随着社会和经济的高度发展，公共安全的新问题不断涌现，这些问题将会对一个国家或社会乃至整个世界产生巨大的影响，也会给政府管理带来前所未有的挑战。

所以政府应更加重视公共危机事件的发生，并妥善进行公共危机管理。

什么是公共危机管理？政府进行危机管理的意义何在？如何处理好公共危机事件，并对危机事件妥善管理？这是政府值得深思的问题，并具有深远意义，因为进行公共危机管理直接关系到政府的形象，也直接影响着国家政治经济的稳定和发展，进而关系到国家政权的生死存亡。

关键词：公共安全；公共危机管理；危机事件引言：现阶段，我国目前处在突发公共事件的高发期，随着城镇化进程加快，社会进步，国民经济高度发展。

在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的背景下，我国公共危机事件不断发生，从2008年初中国大范围爆发的冰雪灾害到5月中旬震惊世界的“汶川大地震”，从苏丹红一号到三鹿毒奶粉，再到甲型H1N1流感在全球范围内的蔓延等。

这些危机事件的发生给我国政府带来严峻考验，并且这种形势还在加剧，在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。

因此，政府的公共危机管理具有深远意义，政府要不断发展完善公共危机管理的相关措施，积极预防应对危机事件的发生，妥善处理好危机事件发生后的相关事宜。

一、公共危机管理的含义公共危机管理是政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

公共危机管理的的主体是政府及其他公共机构，公共危机管理的重点在预防，其功能是防范危机、化解危机。

其主要工作是研究问题、发现问题、解决问题。

2015．4民主与法治多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路于江1，魏崇辉2（1．中共泰州市委党校，江苏泰州225300；2．南京信息工程大学，江苏南京210044）［摘要］中国能否实现“国家治理现代化”，需要首先厘清理国家现代化的逻辑理路。

从多元主体协同治理的视角来看，提倡多元主体协同治理的逻辑必然是为了回应传统公共管理范式与时代的不适、促使国家职能回归的必然要求、实现社会主义现代化的应有之义与集中体现社会主义制度的优越性。

多元主体协同治理要始终坚持当代中国国家治理现代化的核心要义是共产党领导下的多元主体协同治理，必须将多元主体协同治理作为中国特色社会主义民主政治发展的重要内容，充分认识到当代中国多元主体协同治理现代化面临的困境是治理主体共识的缺失、既得利益集团的危害、精英的共谋，应对困境的基本路径是要重构政府、社会、公民的关系。

［关键词］国家治理；多元主体；协同治理；治理现代化［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1007－8487（2015）04－0063－07［收稿日期］2014－12－01［基金项目］国家社会科学基金一般项目“马克思主义政治价值范畴研究”（12BKS012）。

［作者简介］于江（1985－），男，江苏泰州人，中共泰州市委党校助教、硕士，主要从事当代中国政治与公共管理研究；魏崇辉（1979－），男，江苏徐州人，南京信息工程大学公共管理学院副教授、博士，主要从事马克思主义与当代社会思潮研究。

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

”［1］有学者将“国家治理现代化”提升到了“第五个现代化”的高度，认为国家治理现代化将使中国走出人治阴影，使治理国家变得文明规范。

十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上已初显多元共治的理论雏形。

论坛公共危机治理中的社区应急动员机制构建　■　王 涛 翟慧杰社区是社会的基本单元，也是灾害事故的直接承受单位和第一响应单位，在社区中开展应急管理工作，具有直接而显著的效果。

应急动员能力是社区层面开展应急工作的基础性能力，如何构建以社区党组织为核心，有效动员多主体参与应急工作的机制，是当前基层应急的重要命题。

公共危机是长期伴随人类社会发展的衍生品，现代社会无疑加剧了其发生的突发性、破坏性、广泛性。

社会动员作为中国共产党治国理政的一项重要法宝，是党领导人民应对重大公共危机、实施应急管理工作的重要内容和关键环节，体现了显著的制度优势。

新冠肺炎疫情暴发以来，城乡社区成为疫情防控的关键防线和重要“战场”，基层组织和广大群众协同抗疫，在社区开展了联防联控、群防群控，行政主导推动防控资源和力量下沉，各类社会主体社区参与的公共意识空前高涨，特别是行政动员优势得以有效发挥。

然而，基层社区在共同应对突发性公共危机过程中也暴露出一些问题，比如动员行政化明显、群众“自动员”功能有限，社区公共资源过度使用，舆情回应不及时，社区组织协同性不强、技术手段单一等。

因此，在应急社会动员领域，正确认识社区动员的功能和边界，组织科学有效的社区动员，培育社区公共精神，构建人人参与、人人负责的危机治理共同体，对于社区应急工作十分关键。

危机治理的重要领域：应急社会动员新常态下的重大公共危机事件成为影响我国经济社会发展的重要因素。

应急管理是围绕突发公共事件展开的预防、处置、恢复、重建的管理行为，旨在有效减轻突发公共事件造成的损害。

自2003年以来，我国应急管理事业取得了长足发展。

2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布和实施，标志着应急管理工作走向法制化。

2018年，应急管理部挂牌成立，各地也相继组建应急管理部门。

社会动员是应急管理的一个重要环节，贯穿于应急管理全过程，是有效预防和应对突发事件，调动社会资源、融合社会力量参与应急管理建设的重要内容。

当前，作为第一信源和公众意见喷涌渠道的互联网，已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，现实民意的风向标和参照系。

近年来，在社会转型的背景下，各种社会矛盾频现，人们的价值观趋向多元，外部环境的调整变动带来的不确定性和复杂性显著增加，突发公共事件尤其是突发群体性事件时有发生，其中很多事件的发生、发展或指向均与政府部门或个人相关。

而一些政府部门或职能机构对此类事件网络舆情的应对不当、处置不力、引导无方，往往导致政府危机，严重影响了政府的形象和公信力，造成了负面社会效应，必须引起高度重视。

一、政府危机突发事件网络舆情特点分析（一）政府危机突发事件网络舆情具有突出特点《中华人民共和国突发事件应对法》中指出，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件①。

政府危机突发事件是指事件发生、发展与政府部门或个人有关，并造成或可能造成社会危害的突发事件。

相比一般事件而言，政府危机突发事件更具有突发性、不确定性、破坏性、牵连面广等基本特征。

所谓网络舆情是网民借助于论坛、博客等网络平台将对某事物的认知、态度、情感和行动倾向反映出来的集合体。

不仅具有自由性、互动性、即时性、多元性、隐匿性、偏差性等特点，而且具有跨界连接网络社会与现实社会的功能，是为一种不得小觑的社会动员力量。

（二）政府突发危机事件的高发范畴分析梳理近年来影响较大的社会舆情事件不难发现，很多事件的发生、发展或指向均与政府部门或个人相关。

以2012年为例，舆情主体所属部门为地方政府的舆情事件占比最高，为28.1%，较2010、2011年的26.2%有所增长，按事件内容可分为以下几类：①社会民生问题引发的政府危机事件，这类事件主要发生在衣食住行等日常生活领域的政府与公众之间的矛盾和摩擦，如2014年 4 月兰州自来水苯含量严重超标引发自来水危机政府危机突发事件网络舆情应对的问题及对策叶奕（湖南大众传媒职业技术学院，湖南长沙410005）摘要：与政府部门或个人有关的突发事件极易成为舆论中心，引发喷涌状的网络舆情。

协同治理的理论生成逻辑及动力机制协同治理的理论生成逻辑及动力机制柳红霞邓佳一【摘要腦着现代化和全球化的来临，人类知识的增长和科学技术的进步引起的不确定性带来了国家与社会关系的深刻变化，传统的政府行政模式和治理方式难以应对曰渐复杂的公共事务，协同治理曰益成为激变时代解决公共问题的途径之一。

从协同治理的理论发端来看，自然科学框架下的协同论与社会科学领域的治理理论不断交叉，最终使协同治理成为相对独立的理论体系。

协同治理的实现依托于组织系统，在领导力、激励措施、相互依存以及不确定性四要素驱动下，以原则参与、共享动机和联合行动的能力为运作动力，推动系统内各组织、各部□共享决策、管理、执行和其他活动，从而实现协同运转,提升公共治理效能。

【关键词】协同治理;社会治理;公共政策随着现代化和全球化时代的来临，在一系 列令人眼花缭乱的重大科技革命和技术进步实 践中，国家与社会的关系发生着深刻的变化，国家治理和社会治理面临的问题越来越复杂。

在 社会结构转型过程中，社会治理系统中的利益 相关主体数量繁多，类型多样，政府的治理角色 也在发生相应的变化。

虽已经过近百年的理论研讨和实践探索，但现实中各层面的治理问题 仍层出不穷，特别是在组织分离、关联分割的状 态下，复杂而多变的公众需求难以得到满足，建 设可提高治理效能的新组织、新机制和新方案 的迫切性凸显。

然而，考虑到社会格局的持续变动,如果完 全打破既有的行政架构，重新构建治理体系，工作者简介:柳红霞,中南财经政法大学马克思主义学院副教授。

研究方向：马克思主义中国化。

邓佳一,华中师 范大学政治与国际关系学院研究助理。

研究方向:基层治理。

基金项目：2019年度中宣部宣传思想文化青年英才自主选题项目“重大突发公共卫生事件社会治理研究”(20SGYP001);2020年度中央高校基本科研业务费专项资金项目“重大突发公共卫生事件中的社会治理体系建设”(CCNU20DC003)13私、本、2021年第2期程量巨大且可行性较低；但如果能合理利用现 有资源，使治理系统内部协同互通，显然是性价 比更高的治理变革方式。

韧性治理：新时代基层社区治理发展的新路径一、本文概述《韧性治理：新时代基层社区治理发展的新路径》一文旨在探讨新时代背景下，基层社区治理面临的新挑战与新机遇，以及如何通过韧性治理的理念与实践，推动基层社区治理的创新与发展。

文章首先界定了韧性治理的内涵与特征，分析了韧性治理在应对复杂多变的社会环境中的独特优势。

接着，文章结合新时代基层社区治理的实际需求，提出了韧性治理在基层社区治理中的具体应用策略与路径。

文章还通过案例分析，展示了韧性治理在基层社区治理中的实际效果，旨在为基层社区治理的实践者提供新的思路与方法，推动基层社区治理向更加科学化、精细化、人性化的方向发展。

本文的研究不仅有助于深化对韧性治理理论的理解，也为新时代基层社区治理的实践提供了有益的参考。

通过韧性治理的推广与实施，我们有望构建更加富有韧性、更具活力的基层社区，为实现社会的和谐稳定与可持续发展做出积极贡献。

二、韧性治理的内涵与特征韧性治理，作为一种新型的社区治理方式，强调在面对不确定性、风险与危机时，社区能够通过自我调整、自我修复、自我创新的方式，实现持续、稳定的发展。

其内涵与特征可以概括为以下几个方面：适应性：韧性治理强调社区在面对环境变化、社会挑战时，应具备强大的适应能力。

这种适应性不仅体现在对外部冲击的快速反应上，更体现在对长期、复杂社会问题的深度应对上。

社区需要建立灵活多变的治理机制，以便在面对各种挑战时能够迅速调整策略，保持社区的稳定与发展。

创新性：韧性治理鼓励社区在治理过程中发挥创新思维，通过探索新的治理模式、技术手段和管理方法，提升社区治理的效能。

这种创新性不仅体现在对新技术的运用上，也体现在对社区内部资源的优化配置、对社区成员参与度的提升等方面。

协同性：韧性治理强调社区内部各利益相关者的协同合作。

政府、企业、社会组织、居民等各方应共同参与社区治理，形成多元共治的局面。

这种协同性不仅有助于提升社区治理的整体效能，也有助于增强社区内部的凝聚力，形成共同应对挑战的强大合力。

整体性治理理论研究历程、现状及发展趋势一、本文概述整体性治理理论，作为公共管理领域的新兴理论，旨在解决复杂社会问题和提高政府治理效能。

本文将对整体性治理理论的研究历程、现状进行梳理，并探讨其未来的发展趋势。

通过对该理论的深入研究，我们可以更好地理解政府如何在日益复杂的社会环境中实现高效、协调的治理，为提升我国政府治理能力和水平提供理论支撑和实践指导。

在研究历程方面，本文将回顾整体性治理理论的起源、发展和演变过程，分析该理论在不同历史阶段的主要观点和理论贡献。

在现状方面，本文将重点介绍整体性治理理论在国内外的研究现状，包括理论应用、实践案例以及存在的问题和挑战。

在发展趋势方面，本文将探讨整体性治理理论未来的研究方向和可能的创新点，包括数字化、智能化等新技术对整体性治理的影响，以及整体性治理理论在全球治理、区域合作等领域的应用前景。

通过本文的阐述，我们期望能够为整体性治理理论的研究和实践提供有益的参考和启示，为推动政府治理体系和治理能力现代化贡献力量。

二、整体性治理理论的起源与发展整体性治理理论起源于20世纪90年代的英国，其背景是公共管理体系面临着一系列复杂的社会问题和政策挑战。

传统的官僚制治理模式已经无法满足这些需求，因此，学者们和政策制定者开始寻找新的理论框架来指导公共管理实践。

在这个背景下，整体性治理理论应运而生。

该理论的核心思想是通过协调与整合政府部门间的功能和资源，打破碎片化的治理局面，以实现政策目标的协同和公共服务的无缝隙提供。

整体性治理理论强调政府在治理过程中的主导作用，并提倡通过跨部门合作、信息共享、流程优化等手段来提高政府效能和回应性。

自整体性治理理论提出以来，其经历了不断的发展和完善。

早期的整体性治理理论主要关注政府内部的协调与整合，而随着研究的深入和实践的拓展，该理论逐渐扩展到了政府与社会、政府与市场等多个领域。

整体性治理理论开始强调政府与社会的互动合作，以及政府在市场监管和社会治理中的角色定位。

社会科学研究2012.3.公共危机管理多元主体协同研究述评———以近10年来国内期刊论文研究为例刘智勇刘文杰〔摘要〕公共危机管理多元主体协同研究，是公共危机管理研究深入化的表现。

近年来，有关公共危机管理多元主体协同的研究呈现出日益增多的趋势，取得了一批有价值的研究成果，但总体上看研究不全面，深度不够。

具体说来，研究政府、媒体、企业三类主体文章较多，而对人大、政协、工会、妇联等危机管理主体研究较少；在多元主体协同上存在三重三轻现象，重微观轻宏观主体协同研究，重横向轻纵向主体协同研究，重静态轻动态主体协同研究；对多元主体协同研究机制薄弱。

因此，对该论题的研究状况进行梳理、总结，对进一步深入开展该论题的研究具有一定的参考价值。

〔关键词〕公共危机管理；多元主体；协同研究；述评〔中图分类号〕D630.43〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000－4769（2012）03－0059－06〔基金项目〕国家社会科学基金项目“社会风险防范与治理机制研究”（08BZZ029）〔作者简介〕刘智勇，电子科技大学政治与公共管理学院教授，四川成都610059；刘文杰，中共成都市委党校（成都行政学院）成都战略研究所编审，四川成都610100。

自2003年“非典”危机事件发生以来，在我国包括公共卫生事件在内的各种公共危机事件及其管理的研究迅速增多，成为学术界研究的热点之一。

相关研究成果集中于期刊论文、著作以及各级各类基金项目。

为进一步了解我国学术界对公共危机管理多元主体协同这一论题的研究状况，本文以2002年1月至2011年12月以来10年间我国期刊发表的相关论文为例做一研究述评。

一、公共危机管理多元主体协同研究概况本文以中国期刊全文数据库（CNKI ）为检索源，以“篇名”为检索项，以“公共危机”或与之相关的使用频率较高的同类概念为检索词进行检索，查得的文章数量是：篇名中含“公共危机”一词的文章为2110篇，含“应急”一词的文章为10700篇，含“突发事件”一词的文章为5748篇，合计18558篇。

ＮＧＯ参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素与实现策略王瑞妮（渭南师范学院经济与管理学院，陕西渭南７１４０９９）摘㊀要：面对日益频发㊁多元㊁复杂的公共危机，以政府为唯一管理主体的公共危机应急管理机制显得捉襟见肘，构建多元协作式公共危机治理机制，成为解决政府应对公共危机弊病的妙药㊂非政府组织凭借自身优势，成为多元协作式公共危机治理的重要主体㊂因此，应该以多元协作式公共危机治理机制为目标，结合我国社会实际情况，从内部与外部两个方面来研究非政府组织参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素，从法律建设㊁治理机制构建㊁激励与监督机制建设三个方面来促进非政府组织对公共危机治理的参与㊂关键词：多元协作；公共危机治理；ＮＧＯ；阻滞因素；实现策略中图分类号：Ｃ９１３㊀㊀㊀文献标志码：Ａ㊀㊀㊀文章编号：１００９－５１２８（２０１４）２２－００８４－０６收稿日期：２０１４－０７－０８基金项目：渭南师范学院特色学科（工商管理）建设项目（渭师院科［２０１１］１０３号）作者简介：王瑞妮（１９８２ ），女，陕西礼泉人，渭南师范学院经济与管理学院讲师，公共管理硕士，主要从事非政府组织㊁公共危机治理研究㊂㊀㊀随着世界各地政治㊁经济㊁社会㊁自然生态的高度差异性㊁不确定性㊁动态性和复杂性的增加，人类社会到处都存在风险与危机㊂人类文明的发展和进步，在带来高科技与辉煌成果的同时，也带来了多元事件频发，多重危机四伏的风险㊂［１］传统的公共危机应对已不适应新型公共危机管理的需要，必须创新公共危机管理机制，多元协作式公共危机治理机制成为该领域研究的共识㊂多元协作式公共危机治理是指危机治理各主体 政府㊁企业㊁非政府组织和公民等借助一定的制度和信息平台，有效整合，协调联动，以期有效预防㊁应对和消弭危机㊂［２］其中，危机治理多元主体如何有效整合，协调联动，以提高危机治理绩效成为该机制构建的关键㊂非政府组织（Ｎｏｎ⁃ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，简称ＮＧＯ）也被称为非营利组织㊁民间组织㊁第三部门等，指的是处于政府组织和私营企业之间的旨在提供某种形式的公共产品和服务，以维护公共利益为目标的独立社会组织㊂现代社会中，非政府组织正悄然兴起，在社会㊁经济㊁政治各个领域发挥作用，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特㊃萨拉蒙所言，我们正置身于一场全球性的 结社革命 之中㊂［３］我国实施改革开放以来，由于民主㊁契约㊁权利等概念深入人心，非政府组织也蓬勃发展，截至２００５年，民政部门注册登记的非政府组织已有３１．５万个㊂当政府在应对公共危机中表现出乏力时， 以志愿谋公益 的非政府组织及时填补了政府的不足，其快速的行动能力和较强的专业素养在２００８年 汶川地震 的救灾过程中得到了充分体现㊂［４］非政府组织凭借自身的优势成为多元协作式危机治理的重要主体之一，不仅是社会发展的迫切需要，而且有着坚实的理论基础㊂㊀㊀一㊁非政府组织参与多元协作式公共危机治理的理论依据㊀㊀（一）公民社会理论公民社会也称市民社会㊁民间社会，指由自由的公民和社会组织自愿组成的社会㊂２０世纪６０年代，公民社会作为一股重要的社会政治思潮经历了从国家与社会的二分法向国家㊁市场经济和公民社会三分法的历史演变㊂在二分法中，它是与政治国家相对应的一个范畴，代表的是 私域 ，即除国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程㊂进入９０年代以来，在社会实践中同时出现了 政府失２０１４年１１月第２９卷第２２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀渭南师范学院学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆＷｅｉｎａｎＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｎｏｖ．２０１４Ｖｏｌ．２９㊀Ｎｏ．２２灵 和 市场失灵 ，学术界及西方国家开始寻求解决此困境的有效途径，此时公民社会作为国家和市场之外的另一种力量成了理论关注的焦点㊂非政府组织以其所具有的志愿性㊁非营利性㊁灵活性㊁低成本性等赢得了重视，并且成为社会生活的重要力量㊂在协作式公共危机治理过程中，非政府组织同样可以利用其在信息㊁社会感知力㊁社会号召力及灵活性等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量㊂（二）协同治理理论治理（Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制㊁引导和操纵㊂２０世纪８０年代以来，以英国为代表的西方国家面临着财政压力过大㊁组织效率过低㊁对公众诉求回应过慢等问题，同时由于经济全球化㊁信息化带来的挑战，治理理论成为西方国家用以解决这一系列问题的共同思潮㊂联合国全球治理委员会在‘我们的全球伙伴关系“中，将治理概括为 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和 ［５］㊂协同治理指在公共生活过程中，政府㊁非政府组织㊁企业㊁公民个人共同参与到公共管理的实践中，以发挥各自的独特作用，组成和谐㊁有序㊁高效的公共治理网络㊂协同治理主要包括四个方面，即治理主体的多元化㊁自组织的协同性㊁治理范围的有限性和治理模式的互动性㊂［６］协同治理理论能够现实国家与市民社会在维护公共利益的方式上由一元㊁强制㊁垄断向多元㊁民主㊁合作转变㊂从协同治理理论的核心观点来看，它为非政府组织参与公共管理㊁协助政府解决社会问题作出了合理性论证㊂由此，非政府组织在多元协作式公共危机治理中也可以扮演重要角色㊂（三）社会资本理论２０世纪７０年代以来，经济学㊁社会学㊁组织行为学以及政治学等多个学科都不约而同地开始关注一个概念，社会资本（ｓｏｃｉａｌｃａｐｉｔａｌ）㊂社会资本一般是指个人在一种组织结构中，利用自己的特殊位置而获取利益的能力㊂从２０世纪９０年代以来，社会资本理论逐渐成为学术界关注的前沿和焦点，社会学㊁政治学等许多学科都从各自学科的角度对社会资本进行研究，西方国家的决策圈甚至将社会资本看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的 第三条道路 ㊂皮埃尔㊃布尔迪厄是最早在社会学领域提出社会资本的学者㊂他认为社会资本是 实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的 ［７］㊂罗伯特㊃Ｄ㊃帕特南则认为社会资本即社会组织的特征，例如信任㊁规范和网络等，它们能够通过推动协调行动来提高社会效率㊂［８］社会资本理论对于公共危机治理的启示在于：增强信任有助于公共危机治理中一致行为的达成；强化社会规范有助于增强内部激励和监督；全面参与的网络有助于提高危机应对的效率㊂㊀㊀三㊁非政府组织参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素㊀㊀非政府组织作为协作式公共危机治理的主体之一，本该在公共危机治理中发挥重要作用，但由于自身及外部诸多阻滞因素的存在，妨碍了非政府组织与政府组织形成协调联动机制，导致其在危机治理中的作用不能充分发挥㊂本文就从外部环境及非政府组织自身两个方面来分析这些因素㊂（一）非政府组织面临的外部阻滞因素１．有关协作式危机治理的法律基础缺乏目前我国有多个关于不同状况下危机处置的法律，如‘戒严法“‘消防法“‘减灾法“‘突发公共卫生事件应急条例“等，这些法律分别对不同种类危机应对作出指导性规定，对我国公共危机治理起到了重要作用，但他们之间缺乏综合应对危机的理念与措施，未能形成综合联动机制来治理危机，使危机治理绩效较差㊂综合分析我国有关危机治理的相关法律，要形成多元协作式危机治理机制，让非政府组织有效参与公共危机治理，其存在的主要问题是法律法规对非政府组织参与危机治理的法律地位㊁权利㊁责任㊁途径㊁范围等没有作出明确规定，致使非政府组织在危机治理过程中责㊁权㊁利不明，这造成了四个方面的后果：第一，造成非政府组织参与危机治理的无序；第二，导致非政府组织因未经政府授权而使行动受限；第三，导致非政府组织缺乏有效参与的途径，致使参与危机治理绩效较差；第四，难以形成对非政府组织参与危机治理行为的有效监督与制约㊂２．协作治理危机的机制尚未形成非政府组织与政府组织协作治理危机，需要构建协调有序的协作治理机制，该机制应该以充分的信任为基础，良好的沟通为手段，充分的信息共享为平台，以实现两者的协调联动㊂目前我国危机治㊃５８㊃２０１４年第２２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀王瑞妮：ＮＧＯ参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素与实现策略㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀理的协作机制还存在以下问题：首先，政府尚未建立协作治理危机的理念㊂其次，协作治理危机的决策领导体制尚不健全㊂再次，协作治理危机的心理基础缺乏㊂公共危机协作治理的心理基础是信任关系㊂［９］信任作为社会资本的要素之一，有助于降低各种组织协作的成本，为协作机构奠定心理支持㊂最后，尚未建立协作治理危机的信息共享平台㊂信息是协作治理危机的各主体相互沟通㊁有效合作的纽带㊂在公共危机治理中缺乏信息共享平台使偏离事实的各种信息传播，这严重影响了公众的心理与行为，甚至可能造成混乱与恐慌㊂３．非政府组织参与危机治理的激励与监督机制缺乏根据公共选择理论的基本观点，政府组织㊁非政府组织都符合 经济人 假设，政府组织有追求权力最大化的倾向，非政府组织也有追求获取部门利益㊁增加社会影响力或获得更多资源的可能㊂因此，要使非政府组织积极参与公共危机治理，就要正视其利益追求，通过合适的制度安排和激励机制的提供，以及完善的监督机制的制约，让其在实现公共利益的同时能够实现自身利益㊂目前，在我国的公共危机治理机制中，由于政府对其他组织参与公共危机治理的激励与监督机制重视不够，使参与危机治理的激励与监督机制尚处于严重缺失状态㊂［１０］（二）非政府组织自身的困境１．非政府组织对所扮演的角色认知模糊非政府组织的特征之一是自治性，这一特征要求非政府组织能在法律框架范围内独立开展活动而不受政府限制㊂而我国的非政府组织要么直接由原来的政府组织转变而来，要么挂靠在某政府部门下，受其领导㊂这种非政府组织的产生方式及运作形式，导致非政府组织的自治性缺失㊂长期以来受政府组织的领导与干预，非政府组织已习惯按照政府的安排采取行动㊂在多元协作式公共危机治理中，政府无暇顾及对非政府组织的领导与协调，非政府组织就不清楚自己在危机治理中的角色及应采取的有效行动，使对自身角色认知模糊㊂２．非政府组织参与公共危机治理的资源匮乏非政府组织理论研究表明，志愿性是非政府组织重要特征之一，当非政府组织无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业时，就出现了 志愿失灵 ㊂萨拉蒙认为志愿失灵表现在四个方面［１１］：第一是慈善筹款不足㊂第二是慈善组织的特殊主义㊂所谓慈善组织的特殊主义是指由于非政府组织服务的狭隘性，使得公益只是其所服务的特定对象的共同利益，而不是全体社会的公益，甚至出现为了本组织的共同利益而去损害其他社会成员利益的情况㊂［１２］第三是慈善组织的家长式作风㊂由于慈善捐款是非政府组织获取资源的重要途径，那些控制慈善资源的人对资源的使用具有很大的发言权，非政府组织资源的分配往往受到他们的影响，而忽略了组织的宗旨和社会的需求，由此导致真正需要帮助的穷人的需求得不到回应㊂第四是慈善组织的业余性㊂萨拉蒙认为非政府组织强调志愿服务，因此无法提供具有竞争力的薪酬以吸引更多受过专业训练的人士加入，进而影响了公共服务的质量㊂危机治理的基础是物质资源和财政资源，正是由于志愿失灵使非政府组织在公共危机治理中难以筹集充足有效的资源去应对公共危机㊂３．非政府组织内部管理的不规范我国对非政府组织实施双重管理体制，即由登记部门和主管部门对非政府组织实施管理和监督，这种双重管理体制使管理主体之间管理范围不明，责任不清，反而造成了对非政府管理和监督的空白地带，加之我国关于非政府组织管理的相关法规对非政府组织内部管理规定的模糊性和缺乏可操作性，以及过分注重成立的资格审查而忽略成立之后的过程管理与监督，这种管理体制和法律上的缺陷使非政府组织内部管理混乱㊁无章可循，这就容易造成各种非政府组织共同参与危机治理时，由于内部管理不规范使违规行为层出不穷，特别是在危机应对中对捐赠资源的使用混乱，甚至出现挪用㊁贪污等现象，极大地影响了公众对非政府组织的信任，也阻碍了各类非政府组织之间以及与政府之间的合作㊂㊀㊀四㊁非政府组织参与多元协作式公共危机治理的实现策略㊀㊀（一）建立和完善公共危机治理的法律体系与责任机制制度化的协作式公共危机治理模式的基础就在于为政府和非政府组织在公共危机治理领域的合作提供法律依据与保障㊂［１３］一套良好的公共危机治理法律制度可以有效指引和整合各参与主体的治理行为，提高危机治理的效率㊂［１４］我国公共危㊃６８㊃㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀渭南师范学院学报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀第２９卷机治理中由于法律相对不够健全，使得多元主体治理的科学性与规范性难以保证，因此需要完善公共危机治理的相关法律体系和责任机制，具体做法如下：１．建立统一的公共危机治理法律体系很多发达国家都建立了比较完备的公共危机治理法律体系，如美国建立了以‘国家紧急状态法“‘斯坦福法案“等法律为核心各项分类应急法案为支撑的公共危机治理法律体系㊂尽管我国也有针对各种单一危机的法律法规，但缺乏相互配合综合应对危机的法律体系，因此，我国应加快公共危机应对的法律体系建设，重点在以下两个方面：（１）制定最高级别的公共危机应急管理法律㊂此法律应能够实现对各分类危机管理法律法规的整合，主要作用表现在三个方面：一是依法组建各级公共危机应急管理统一指挥㊁领导㊁协调机构㊂该机构应作为一种常设机构在社会运行的正常状态也应存在，以便形成对公共危机的预防㊁监控与应对并重㊂二是对各级别公共危机发生时资源的筹集㊁分配和使用做出安排，为公共危机的应对提供物质基础㊂三是在重大公共危机发生时，以此法律来引导社会公众行为，将各类组织和社会成员的行为协调一致，避免普遍性的恐慌和混乱发生㊂（２）完善各分类公共危机管理法律法规，使其内容广泛而具体，并具有可操作性㊂针对不同类别公共危机，制定和完善相应的应急管理法律法规，明确各类别公共危机应对的主要责任主体及程序㊁方法㊁信息发布㊁物质保障㊁权责㊁监督制约与惩罚等方面㊂在整个法律体系中权责利界定清楚，使各类组织与社会公众在不同危机发生时，依法就能明确知道自己应该采取的行为㊂２．以立法形式明确界定危机治理参与主体的权责要把危机治理纳入法治化轨道，既要明确危机治理中多元主体的权力和责任，又要规范和制约权力的运行㊂因此我们应该制定‘危机管理法“，规范危机治理的程序，规定多元主体的权力与职责㊁行为规则㊁领导关系㊁协调与监督机制等，使政府㊁非政府组织㊁公众㊁媒体的参与权落到实处，及时化解不同主体之间的矛盾㊂（二）构建公共危机的多元协作式治理机制公共危机的多元协作式治理机制是非政府组织参与公共危机治理的制度基础和实现路径㊂可以从如下方面来构建多元协作式公共危机治理机制：１．政府应树立多元协作的治理理念在多元协作式危机治理中，各治理主体应该是合作伙伴关系㊂但长期以来，政府作为公共危机应对的唯一主体，缺乏与其他组织合作应对公共危机的意识，加之政府凭借公共权力，在对社会事务的管理中习惯采用命令和领导方式，难以与其他组织形成平等协商的伙伴关系㊂理念引导行为，所以在多元协作式治理机制中要求政府首先要转变理念，充分认识自己与非政府组织在公共危机治理中的合作伙伴关系，接纳㊁鼓励㊁引导非政府组织参与公共危机治理，在治理过程中与其平等协商，优势互补㊂２．完善多元协作式公共危机治理的领导决策体制危机发生后，应该有一个机构能够实现对危机应对工作的统一领导与协调㊂公共危机领导决策机制是否完善就影响到统一领导与协调的实现㊂在多元协作式公共危机治理中，要求领导决策体制以充分保障人民生命财产安全为最高原则，以快速㊁有效应对公共危机，恢复社会秩序为目标来设计，能够充分保障在危机应对中决策反应迅速有效，人员与资源调配及时，社会力量动员有序，信息发布及时㊂３．建立多元协作式公共危机治理的信息发布与共享平台公共危机治理信息发布与共享是各参与主体相互协调的基础，是减缓公众恐慌心理和消除谣言的有效途径㊂在信息发布与共享平台的建设中应注意以下方面：一是增加政府对真实信息发布重要性的认识㊂在公共危机发生时，大量的信息掌握在政府手中，主要的信息发布平台广播㊁电视㊁网络掌控在政府手里，只有政府充分认识到信息发布的重要性，做到及时㊁准确发布有关危机信息㊂这一点在汶川大地震中，我国各级政府的做法就值得赞赏㊂二是充分尊重公众的知情权㊂公共危机的发生关系到社会公众的生命财产安全，公众有获得危机相关信息的权利，而我们的政府有准确㊁及时提供相关信息的责任㊂三是有效利用各种大众传媒手段，广泛发布危机信息，引导社会公众的行为与社会舆论，使其向有利于危机应对的方向发展㊂四是注重现代信息技术的应用㊂各种现代信息技术㊃７８㊃２０１４年第２２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀王瑞妮：ＮＧＯ参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素与实现策略㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀为信息的获取㊁处理㊁传播带来了方便，在公共危机治理中，政府应该充分利用这些技术，及时㊁全面搜集有关信息并做好信息的保存㊁处理㊁分析工作，利用这些信息对公共危机进行预防与预警㊂传统危机管理重在处置而忽视预防，现代公共危机治理应重在预警和预防㊂（三）建立非政府组织参与公共危机治理的激励与监督机制１．构建非政府组织参与公共危机治理的激励机制激励机制的建立为非政府组织参与公共危机治理提供动力㊂非政府组织参与公共危机治理的激励机制建设重点在三个方面：首先，通过法律赋予非政府组织实质性的自治权㊂非政府组织自治权的行使是通过参与社会公共事务来实现的，因此非政府组织参与公共危机治理也是它实现自治权的表现㊂其次，借助公共媒体，充分宣传非政府组织在公共危机治理中的作用，必要时通过树立典型以起到榜样作用，这样一方面可以让非政府组织获得社会公众的支持与认可，另一方面可以让其他非政府组织对自身在公共危机应对中的作用有充分认识和合理定位，逐渐提高他们参与公共危机的热情与效率㊂再次，政府应扶持非政府组织的发展㊂政府对非政府组织的扶持不应是平均化的，可以从非政府组织参与社会公共事务管理的程度㊁提供公共服务的水平㊁资源利用的效率等方面给予表现好的非政府组织一定的扶持与奖励㊂最后，政府应基于合作伙伴关系来选择自己对待非政府组织的行为，要让非政府组织感受到平等㊁自由，以及政府对他们的尊重与重视㊂２．完善非政府组织参与公共危机治理的监督制约机制监督机制的构建主要包括外部监督和内部监督，非政府组织主要借助社会公共资源来向公众提供公共产品与服务，所以在监督机制的构建中外部监督应是重点，内部监督为辅助㊂外部监督机制的建设应该围绕四个方面：一是监督主体及其权责；二是监督的过程㊁途径与手段；三是监督内容；四是监督责任的追究机制㊂这四个方面中，明确界定各监督主体责㊁权㊁利是关键；监督过程㊁途径与手段是实现监督的基础；对监督失职责任的追究是监督效果的有力保障㊂在外部监督中应该重点发挥社会公众与媒体对非政府组织的监督作用，监督的重点应放在非政府组织对资源的筹集与使用上㊂内部监督制约机制作为整体监督机制的辅助，其主要作用在于规范非政府组织内部管理活动㊂内部监督机制主要从非政府组织的财务管理制度建设㊁人事制度建设㊁薪酬与激励制度建设等方面入手，共同形成对非政府组织内部管理活动的规范与制约㊂五㊁结语非政府组织参与多元协作式公共危机治理的阻滞因素有外部和内部两个方面，通过完善公共危机管理的相关法律，建立公共危机协作治理机制，构建非政府组织参与公共危机治理的激励与监督机制，不但能消除非政府组织参与公共危机治理的外部阻滞因素，还能有助于缓解部分内部阻滞因素，如角色认识的模糊㊁内部管理的不规范，但对于由志愿失灵而导致的能力和资源不足，这是非政府组织本身所具有的缺陷，只有通过与政府组织的合作才能弥补这方面的不足㊂参考文献：［１］刘霞．公共危机治理：理论建构与战略重点［Ｊ］．中国行政管理，２０１２，（３）：１１６－１２０．［２］夏美武，赵军锋．危机管理中多元协作的动力与阻力分析［Ｊ］．江海学刊，２０１１，（６）：１３４－１３８．［３］何增科．公民社会与第三部门［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２０００．［４］马海韵．非政府组织参与公共危机治理的理论基础和现实优势［Ｊ］．行政论坛，２０１１，（６）：７８－８１．［５］全球治理委员会．我们的全球伙伴关系［Ｍ］．香港：牛津大学出版社，１９９５．［６］郑恒峰．协同治理视野下我国政府公共服务供给机制创新研究［Ｊ］．理论研究，２００９，（４）：２５－２８．［７］［法］皮埃尔㊃布尔迪厄．文化资本与社会炼金术［Ｍ］．包亚明，译．上海：上海人民出版社．［８］［美］罗伯特㊃Ｄ㊃帕特南．使民主运转起来［Ｍ］．王列，赖海榕，译．南昌：江西人民出版社，２００１．［９］欧黎明，朱秦．社会协同治理：信任关系与平台建设［Ｊ］．中国行政管理，２００９，（５）：１１９．［１０］徐双敏，罗重谱．公共危机治理主体多元化的阻滞因素与实现策略［Ｊ］北京航空航天大学学报（社会科学版），２０１０，２３（５）：１８－２２．［１１］ＳａｌａｍｏｎＬｅｓｔｅｒＭ．ＰａｒｔｎｅｒｓｉｎＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅ：ｔｈｅＳｃｏｐｅａｎｄＴｈｅｏｒｙｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＮｏｎｐｒｏｆｉｔＲｅｌａｔｉｏｎｓ［Ｍ］／／Ｐｏｗｅｌｗ．ｗ．ＴｈｅＮｏｎｐｒｏｆｉｔＳｅｃｔｏｒ：ＡＲｅｓｅａｒｃｈＨａｎｄｂｏｏｋ．㊃８８㊃㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀渭南师范学院学报㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀第２９卷。

社会与生态经济与社会发展研究关于以协同治理助推社会治理创新的思考研究向慧玲1，21.中共湖南省委党校；2.湖南行政学院摘要：当今社会问题的日益多样复杂，社会治理出现了政府、市场、社会、公众等多元主体相互协作的协同治理新模式。

这一模式从本质上强调了社会治理的公共性，而在实践中推动这种公共性实现的最重要的机制就是协同治理。

通过协同治理，一则以多元主体共同参与社会治理力推公共服务供给的社会化，推进社会主体有机会承接更多的公共事务；二则以多元主体共同参与社会治理力促社会主体的能力的提升，培育和扶持更多具备公共事务承接能力的社会主体；三则以多元主体共同参与社会治理倒逼政府深化行政管理体制改革，不断完善制度顶层设计，提高政府与社会的共治能力。

因此，协同治理既能助推共建共治共享的社会治理创新，也是政府全面深化改革的重要措施。

关键词：协同治理；社会治理；创新一、协同治理的内涵界定及其发展历程（一）内涵界定协同治理指的是各级政府之间，或政府与非政府部门之间，两个或两个以上行为主体为达成一个共同的目标，以互相信任为基础，通过建立管理制度来规范各主体的互动关系，以协同的方式执行政策和共同承担公共事务。

（二）协同治理的发展历程从协同治理发展脉络来看，1995年在我国首次提出“协同治理”概念之后，立即引起学术界的关注和重视，开始进行深入的理论研究和实践探索。

总体上，我国协同治理研究的发展历程分为三个阶段：萌芽期、发展期和进一步探索时期[1]。

首先，理论提出阶段(1995—2006)。

改革开放以来，我国由计划经济全面进入市场经济，企业主体的快速增长、社会组织的发展以及公民意识的崛起，公共空间随之不断拓展，公共事务复杂度日益增强，一方面是由政府实施传统的社会管理模式已经显得“力不从心”，另一方面是市场、社会、公民等多元主体参与社会管理的意愿越来越强烈。

其次，理论发展阶段(2007-2012)。

这一阶段以党的十七大召开为起点，以基础理论的发展和创新为契点，在制度建设层面上推动协同治理研究走向成熟。