非税收入管理中的权力寻租分析及防治 口赵才华 （邹平县财政局，山东邹平２５６２００１ 非税收入是政府收入体系的一个有 机组成部分，是政府参与国民收入初次分 配和再分配的一种形式 加强非税收入管 理是实践科学发展观的必然要求，是构建 公共财政框架的重要内容之一，同时也是 整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上 防止腐败的重要举措。自２００４年财政部 发布了《关于加强政府非税收入管理的通 知》，明确了非税收入的概念及范围以来， 各级财政部门不断加强非税收入管理，为 我国非税收入管理走向规范提供了新的 起点。但是由于部门、单位及个人利益等 诸多因素的影响，再加上相应的法制建设 滞后，我国的非税收入管理中还存在不少 漏洞，从而为有些当权者从中寻租提供可 乘之机。“寻租”这个概念最早有美国经济 学家安．克鲁格于ｌ９７４年提出，她在《寻 租社会的政治经济学》中指出：“政府对经 济活动的管制比比皆是，这些管制导致各 种形式的租金，人们会通过各种方式为这 些租金展开竞争如：贿赂、腐败走私和黑 市。”我们现在普遍认为“权力寻租”是指 政府各级官员或企业领导人利用手中的 权力和管理、监控、法规中的漏洞，寻求获 （三）使用者监督机制要逐步形成 财务报表中的利润表和现金流量表 中要单列公允价值变动损益的有关信息。 要及时披露公允价值的确定方法、确认政 策、估值计算影响、公允价值与交易价格 差异等信息。要尽快形成使用者在现实适 用过程当中的监督机制，提高信息的透明 化程度。此外，有必要进一步加强对公允 价值计量的信息披露。比如说，公允价值 与目前市场价格的差异与比较说明，非货 币类的金融性资产的公允价值的确定方 式和公允性的具体说明。单位在资产负债 表的附注中说明公允价值的属性应用和 损益影响，将起到很好的效果。 （四）实行公允价值的应用环境要完 善好 将来会有越来越多的业务与公允价 值相关，特别是企业中的不断涌现出新业 务。所以，首先，要加快速度制定出具体准 则，完善已有的法律法规，建立开放、自 由、公平、诚信的市场交易规则系统；其 次，通过良好的公司内部控制制度和公司 治理结构的建立，约束好企业的管理层； 再次，有关部门要定期进行检察，证监会、 国家审计部、注册会计师要发挥作用。证 券市场的监督机构可以借鉴国外的惩罚 性赔偿制度来严惩会计造假行为，并以此 对其他的会计通过公允价值操控利润的 行为进行威慑和警示；最后，注册会计师 的行业自律性要加强，为公允价值的实现 创造出一个优越的环境。◆ 参考文献： ［１】卓敏．从现行会计准则看公允价值计量 ［Ｊ】．数量经济技术经济研究，２００３（０１）． ［２］张志英．新会计准则体系下公允价值计量 的谨慎运用［Ｊ】．中国商界（下半月），２００９ （０２）． 【３】谢继跃．浅论公允价值在会计实务中的应 用［Ｊ】．经营管理者，２００９（１４）． ［４］孙景翠，林艳，曲娜．浅析公允价值应用的 现实合理性［Ｊ】．商业研究，２００５（１４）． １５３ 取自身利益的一种非生产性活动。权力寻 租常常表现为：政府权力部门化、部门权 力个人化、个人权力利益化，权物、权钱、 权色、权权交易都属于权力寻租的范畴。 一、非税收入管理中可能存在的权力 寻租行为 １、非税收入征收管理中可能存在的 “权力寻租”行为。 １９９９年财政部等五部委联合下发了 《关于行政事业性收费和罚没收入实行 “收支两条线”管理的若干规定》，提出对 行政事业性收费和罚没收入实行“单位开 票，银行代收，财政统管”的征管模式，即 “票款分离”。为落实‘票款分离”制度，像 山东省已经开发出了“非税收入征收管理 系统”，取消执收单位过渡户，财政和银行 联网，收取的非税收入通过银行直接缴入 财政专户，避免单位截流坐支非税收入， 从而使非税收入的征收管理逐步走上规 范化之路。但因其相关配套管理改革不完 善，征收管理中仍可能存在“权力寻租”行 为有：（１）由于非税收入自身刚性不足原 因，执收部门在征收时可利用自己手中的 权力随意减免应收收入来换取人情。古往 今来人与人之间的关系也是一笔财富，对 于执收者来说，亲戚、朋友或领导来请求 照顾，执收者给予了照顾，执收者获得的 就是亲戚、朋友或领导欠他的人情，“人 情”就是执收者利用手中的权力寻得的租 金，日后，执收者有求于这些人时也会利 用前面得到的“人情”相应的得到照顾。 （２１除了“人情”外，在实际征收过程中还 有可能出现缴款人和执收者合谋来损害 国家利益 们假设缴款人应缴金额为ａ， 执收者实际向其收取的金额为ｂ（ｂ远远 小于ａ），并将ｂ据为已有。经济学中认为 理性的人都是经济人，都是追求自己利益 最大化的。在此过程中，缴款人获得利益 为（ａ－ｂ），即缴款人寻得的租金，执收者获 得的利益为ｂ，即执收者寻得的租金，他们 合谋侵吞了国家利益ａ。而对于执收者的 违法行为，缴款者由于实际损失ｂ由于远 远小于ａ，他们一般也不会去追究。（３）现 在非税收入的征收项目审批比较严格，特 别是非税收入纳入征管系统后，都实行微 机化管理，乱收费现象基本得到控制。但 是有些职能单位为了部门利益或自身利 益利用自己的权力向企业强拉赞助，企业 为了讨好这些职能单位，为了能在以后的 工作中职能单位能给其开绿灯被逼就范。 职能单位将强拉的赞助以捐赠收入的形 式缴入财政专户，成为“合法”收入。这样 ｗｗｗ．ｇｕａｎｌｉｇｕａｎｃｈａ．ｃｏｍ
第２３卷第３期 ２００９年３月 教育与教学研究 Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｔｅａｃｈｉｎｇ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ＶｂＩ．２３ＮＯ．３ Ｍａｒ．２００９
关于高校非税收入的界定和管理的思考
马江燕
（成都大学计财处四Ｊｌ Ｉ成都６１０１０６）
【摘要】财政部颁布的《关于加强政府非税收入管理的通知》给高校的收入管理带来了新的收入界定概念，但文件
对非税收入概念的广义定义造成高校非税收入的范围界定尚不全面和不清晰，这样对高校各种收入的确认带来不确定
性，同时为高校收入的管理也带来困难。文章结合高校的实际情况，就非税收入的界定和管理进行探讨。 【关键词】 高校非税收入；行政事业性收费；票据
【中图分类号】ＦＳ１０．４３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００８—９１４４１２００９）０３—００００—０２
非税收入的概念首次出现在国家正式文件里是在财
综［２０ｏ３］２号文件中，２００４年财政部又颁布了《关于加强政
府非税收入管理的通知》（财综［２００４３５３号），该文件进一步 规定了非税收入的管理范围：政府非税收入是指除税收以
外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社
会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资 源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用
于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财
政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分 配的一种形式。…按照建立健全公共财政体制的要求，政
府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、
国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资
本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐
赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息 收入等。ｌｌ 该规定是一个较大范围的概念，没有具体详细
规定每个行政事业单位的非税收入范围，同时不同的行政
事业单位对非税收入的管理也有具体的情况。本文就高
校的非税收入界定和管理谈谈自己的一些看法。
政府会计实务丨事业单位资产处置业务会计核算讲解
我们力求以最简洁的方式，为大家讲解政府会计。
事业单位资产处置业务会计核算讲解
事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。
（行政单位可完全参照核算）
按照政府会计制度的要求，资产处置核算范围分为两大类：
一类是通过“待处理财产损溢”科目核算的业务。具体包括各种资产盘盈、盘亏和报废、毁损等经济业务，应当先通过“待处理财产损溢”科目进行核算，根据盘盈、盘亏或报废、毁损的具体类别分不同形式进行核算。
也就是说，单位在资产清查中查明的资产盘亏、毁损以及资产报废等，应当先通过“待处理财产损溢”科目进行核算，再将处理资产价值和处理净支出计入“资产处置费用”科目。
另一类类是不通过通过“待处理财产损溢”科目核算的业务。具体包括出售、出让、转让、置换、无偿调拨、对外捐赠等，出售、出让、转让、置换、对外捐赠直接通过“资产处置费用”科目核算。无偿调出的固定资产直接通过“无偿调拨净资产”科目核算，归属于调出方的相关费用，通过“资产处置费用”科目核算。
一、通过“待处理财产损溢”科目核算的资产处置业务 各种资产盘盈、盘亏和报废、毁损等经济业务是大多数单位都涉及到的经济业务，需要单位重点掌握。
第一、要明确资产的处置的相关法律要求与处置流程
第二、要明确科目的核算科目与核算时间
第三、要明确具体的经济事项。
（一）法律相关要求与处置流程
1、根据《事业单位国有资产管理暂行办法》的有关规定，相关资产处置要履行有关手续方可处置。
第二十五条 除本办法第五十六条另有规定外，事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。（审批手续）
第二十六条 事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。法律、行政法规和本办法第五十六条另有规定的，依照其规定。（审批权限与部门）
内 容 提 要 非税收入虽然始于中央，但在非税收入问题日益严重的过程中，其表现出的问题更多的集中在地方政府，成为解决地方财政困境的主要方式，大量非规范的非税收入成为地方财政收入的重要来源。其演变发展的轨迹是:预算内资金紧张—地方政府自行收费—非税收入规模扩大—侵蚀税基—税收收入占财政收入比重下降。虽然国家曾经多次对地方非税收入进行清理整顿，但每次整顿在经历短暂下滑后，又很快恢复了逐年上涨的趋势，非税收入规模迅速反弹，且增长速度超过预算内资金的增长。可见规范地方非税收入必须从深层原因入手。本文的内容分为四部分。 第一章界定了非税收入的概念,对比分析非税收入与预算外资金的区别与联系。第二章介绍了非税收入的管理现状，目前我国非税收入从预算管理方式可以分为预算内管理和预算外管理两种方式,另外还有部分收入在制度外管理。分析了存在的问题，如：非税收入预算外部分管理松散，基金预算有待规范，预算内的非税收入管理，难以实现完全收支脱钩。第三章介绍了美国、加拿大和澳大利亚的非税收入管理方式，总结了市场经济国家政府的非税收入三个显著特点:一是公共部门出台任何政府非税收人项目都要求有严格的法律依据和程序，若要变动收费项目也须经过严格的法律或行政审议程序；二是民主设置非税收入项目，科学设置非税收入收费标准；三是政策制定的民主化。第四章是提出政府非税收入管理法治化的对策建议，用依法行政的理论对我国非税收入管理存在的提问进行分析，提出建立非税收入管理法的基本框架，以及应做好的几项准备工作，如：理顺现有非税收入项目，推进事业单位改革将非税收入全部纳入财政预算，改进预算执行披露机制。 目 录 引 言......................................................1 一、非税收入的概念............................................3 二、非税收入管理现状及问题....................................6 （一）政府非税收入管理现状................................6 （二）非税收入管理存在的主要问题..........................9 （三）问题产生的原因分析.................................13 三、国外的非税收入管理借鉴...................................15 四、地方政府非税收入管理法治化的对策建议.....................17 （一）依法行政是指导和加强地方政府非税收入管理的重要原则.17 （二）依法行政与非税收入管理.............................19 （三）非税收入管理法治化的对策建议.......................22 结 论.....................................................27 参考文献.....................................................28 论文摘要（中文）..............................................1 论文摘要（英文）..............................................1 1 引 言 政府非税收入是地方政府可用财力的重要组成部分。加强地方政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。从目前学术界研究的成果看，如何加强非税收入管理引起重点关注，提出了很多切实可行的解决办法，就如何正确处理中央与地方财权与事权的关系，规范非税收入的收费项目和收费标准，规范非税收入的收缴行为，建立国库集中收付制度，规范非税收入的收缴程序，完善征收方法，加强收费票据管理等方面进行了系统深入地研究。 湖南省财政厅长李友志的《政府非税收入管理》是较早探讨研究政府非税收入的理著之一。在内容上突破了只就政府非税收入管理作一般性阐述就某一具体问题进行探讨的狭小范围，从政府非税收入的实践到理论分析再到度创制新，循序渐进逐步深入，尤其是对政府非税收入的管理创新。不仅从理论与实践层面，全面系统地对政府非税收入管理问题进行了深入的研究，对加强和规范政府非税收入管理提供了可供借鉴的理论指导，更重要的是它对繁荣我国在政府非税收入理理论领域的研究、推动我国政府非税收入管理改革进程做出了重要贡献。 财政部综合司2004年组织了全国各地非税收入管理一线的同志，编著了《政府非税收入管理探索与实务》，在充分借鉴和吸收西方发达国家经验和我国各地政府非税收入管理改革探索成果的基础上，提出了许多创新政府非税收入管理机制的独特见解，对于政府非税收入理论研究和指导工 2作都具有十分重要的意义。 贾康、刘军民在2005年《税务研究》第四期上发表的《非税收入规范化管理研究》，针对我国非税收入数额大、征收主体多元化、管理规范性差等突出问题，在分析问题形成原因的基础上，提出改革和规范我国非税收入管理的思路，即对非税收入不同种类区别对待，分流归位，依法立项，建立和完善规范化征管体系，并以治本为目的，实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革。 近年来，地方政府逐步加强了非税收入管理，进行了有益探索，如吉林省已经出台了《吉林省非税收入管理办法》，政府非税收入管理不到位、运行效率偏低问题已经得到逐步改善，但从目前情况来看,我国政府非税收入管理仍然处于相对薄弱状态,尚未实现法制化管理。从国外非税收入管理的经验看，非税收入管理离不开法制化。 在非税收入管理中体现“依法理财，为民理财”是公共财政体制与依法行政相结合的要求，因此，进行地方政府非税收入管理法制化研究有着重要的现实意义。本文阐述了非税收入的含义，介绍了非税收入管理的现状，并借鉴国外经验，结合我国实际情况进行了非税收入管理法制化探索，希望对我国政府非税收入管理有所助益。 3 一、非税收入的概念 1、非税收入的概念 非税收入，是相对税收收入而言的，在政府非税收入管理办法中的概念是指除税收以外，由国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入等，不包括社会保障基金、住房公积金。① 2、非税收入与预算外资金 非税收入的概念是近几年才提出的，在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》中。其后，在《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》中提出要“切实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税 ① 吉林省非税收入管理办法 4收入。”这一定义对规范政府非税收入，无论在理论上还是实践中都具有重要的指导意义。① 预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入预算管理的各种财政性资金②。1986年,国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》(国发[1986] 44号),正式出现了预算外资金的概念,将预算外资金界定为由各地区、各部门和各单位依据国家有关规定,自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金,其性质则是国家为了刺激各个地方政府和部门发展经济、举办实业的积极性,而留给地方和部门的机动财力和财权。由此开始,我国政府明文将完整的财政资金切割为预算内、预算外两大块,并明确规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位,形成了事实上的国家预算双轨制。 在非税收入提出之前一直使用预算外资金的概念，现在非税收入与预算外资金概念相比，既有区别又有联系。两者的划分依据不同，非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类;预算外资金则是按照资金管理方式对政府收入进行的划分。非税收入的范围比预算外资金广，非税收入从统计口径上可分为预算内的非税收入、预算外的非税收入和制度外收入。制度外收入是没有按照严格的法定程序经得政府批准设立的，从性质上说不属于政府合法非税收入的范畴，需要进行清理整顿。目前非税收入的主 ① 李红霞《关于构建非税收入管理机制的理性思考》，《教育财会研究》新华出版社 2007年第5期 ② 参见张弘力，夏青城等合编《最新财政预算管理使用全书》第四篇第四章第2节，371页， 北京财经电子音像出版社 2004年 5体仍是预算外收入，随着政府预算制度改革的深化，这部分预算外收入将最终纳入预算内管理。① ① 贾康 刘军民 《非税收入管理规范化研究》，《税务研究》税务研究杂志社2005年第4期 6 二、非税收入管理现状及问题 （一）政府非税收入管理现状 目前我国非税收入从预算管理方式可以分为预算内管理和预算外管理两种方式,另外还有部分收入在制度外管理。其中纳入预算管理的又分为二种情况,一般预算收入、基金收入。 1、预算外管理方式。政府非税收入实行预算外管理应该说是我国一个特殊的预算管理方式,我国预算外管理的概念在不同时期也有着不同的含义。1996年之前,预算外资金的概念实际上是不需要财政管理的资金。1996年以后,预算外资金成为由财政管理,但不纳入国家金库,实行在财政专户管理预算管理方式。 2、制度外管理方式。制度外政府非税收入,也被称为“第三预算”,主要是将预算内管理作为“第一预算”,预算外管理作为“第二预算”而言的。制度外非税收入多是行政事业单位凭借手中的权力,利用其掌握的公共资源，通过自行设立收入名目、扩大征收范围、提高收缴标准等收取的,形式繁多,渠道混乱,大多属于隐蔽的政府部门行为,其具体规模也很难统计,属于一种非常不规范的资金管理形式。 3、预算内管理方式。纳入财政预算管理的政府非税收入,具体来看,也存在多种预算管理方式。 （1）一般预算收入 7一般预算是国家正常的预算收支,它分为预算收入和预算支出两部分。我国1994年颁布的《预算法》管理的就是一般预算。一般预算的主要特征是收入全部缴入国家金库存储,支出由财政从国家金库中拨付使用,一般预算收支报经同级人民代表大会批准,即具有法律效力,非经法定程序,不得擅自改变。一般预算收支情况向社会公开,相关数据可以查询。我国政府非税收入中实行一般预算管理的,主要包括纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入和专项收入等。政府非税收入纳入一般预算管理后,其收入与执收部门的支出通常不再挂钩,支出根据执收部门的需要通过预算进行核定，但实际情况中，收支完全脱钩难以执行。 需要特殊说明的是专项收入。专项收入是一般预算管理下的一个部分,但专项收入是一种特殊的一般预算收入管理方式。专项收入虽然名义上是一般预算收入,但其支出是与收入相挂钩的,专项收入只用于专项支出,不能用于其它一般性的预算支出。我国目前一般预算收入中的专项收入主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、内河航道养护费收入、公路运输管理费收入、水路运输管理费收入、三峡库区移民专项收入等,这些收入都规定了专门的用途,分别用于排污费支出、水资源费支出、教育费附加支出、矿产资源补偿费支出、探矿权采矿权使用费及价款支出、内河航道养护费支出、公路运输管理费收入、水路运输管理费支出、三峡库区移民专项支出。可以看出,这些项目的收入和支出项目基本上都是直接以项目本身命名的,此类政府非税收入的使用被限定在专门的用途范围内。
