我国生态补偿法律制度的若干问题探讨
[摘要]目前,在环境保护方面存在着生态利益和经济利益分配不平衡的现象,这在一定程度上挫伤了环境保护者的积极性,因此,我国亟须建立完善的生态补偿法律制度。
本文提出设立生态补偿法律制度的必要性,界定了生态补偿的概念,概括了生态补偿在我国的立法现状,并且针对生态补偿法律制度在立法及实践中出现的问题提出了相对应的完善建议。
[关键词]生态补偿主体立法
一、引言
改革开放以来我国的经济建设持续高速增长,取得了巨大的成就。
但是,经济高速增长的代价却是我国相当部分地区的自然环境受到严重破坏,从而致使区域性的环境效益价值贬损。
在环境保护方面,由于长期在环境保护者、破坏者、受益者和受害者之间存在的生态利益及其他经济利益分配的不均衡性,致使环境保护者和受害者难以从中获得应有的报酬和补偿。
生态利益的不平衡状态不仅不利于我国环境保护各项措施的有力实施,而且不符合整个社会建立起的公平和谐的价值目标。
因此,构建公平、合理、有序的生态补偿法律制度既是调剂利益分配的有效手段,又是建立环境保护型社会的内在要求。
二、关于生态补偿的概念界定
不同学科由于各自的研究目的、研究方法不同,对于生态补偿的概念界定也各有侧重。
从生态学上看,《环境科学大词典》有“自然生态补偿”(natural ecological compensation)概念,且将其定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”。
[1]也有人将其定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用”[2],在生态经济学方面,经济学认为,生态补偿的理论基础是庇古的外部性理论和科斯定理相结合的产物,其制度设计在于减少环境损害行为的外部不经济性或者将外部成本内部化,以避免在环境资源利用中的“搭便车”现象。
有学者认为,“生态补偿是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),以达到保护资源环境的目的。
”[3]还有学者直接将其定义为“生态环境补偿费”,“即为控制生态破坏
而征收的费用,性质是行为的外部成本,征收的目的是使外部成本内部化”。
“总之,经济学将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济性手段,将生态补偿机制看成调动生态保护和建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制”。
[4]生态学和经济学上对生态补偿概念的界定为法学上生态补偿的定义提供了必要和有益的参考,但法学意义上的生态补偿应该更多地从公平,正义等法的价值方面,以及生态补偿法律关系主体的权利义务等方面进行界定。
对法学意义上生态补偿的界定,主要有以下几种观点。
有学者认为生态补偿是指国家与社会主体(包括受损主体和受益主体)之间的约定,“生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程”[5]。
还有学者认为生态补偿有广义和狭义之分,“狭义上的生态补偿是指对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。
广义的生态补偿包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”[6]。
更有学者从生态补偿的目的角度为其作出概念界定,“所谓生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力,针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为,从而起到维持、增进生态环境容量或者抑制、延缓自然资本的消耗和破坏的作用,以及对生态建设做出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等行为,其实质是通过补偿制度的设计,达到生态系统与人类社会的协调、良性互动,最终实现社会经济和人类自身的永续发展”[7]。
亦有学者采用列举式的方式界定生态补偿的概念,即生态补偿包含以下几个方面:“(1)从事对生态环境有影响的行为时对生态环境自身的补偿。
如修建大坝时,环境评价报告中要求必须修建的巡鱼通道,这体现了人与自然的关系;(2)开发利用环境资源时对受损的人们的补偿;(3)开发利用所带来的生态风险(包括对环境的风险和对人的风险) 的补偿。
这种补偿针对的是环境风险的不确定性。
如设立的生态风险基金。
这既体现了人与自然的关系又体现了人与人的关系;(4)对保护治理生态环境的补偿,包括因保护环境所带来的机会丧失的补偿,如退耕还林还草的补偿金,这体现了人与人之间的补偿。
”[8]以上的四种观点,前三种观点约定说,广义狭义说和目的说都各自从一个方面阐述了生态补偿的涵义,其共同的缺陷是涵义过于宽泛模糊,难以准确清楚地界定生态补偿的内涵和外延。
笔者认为,采用列举式界定生态补偿的概念更为合理准确,它囊括了生态补偿的范围,准确地界定了生态补偿的内涵外延,它既体现了人与人之间的关系,又体现了人与自然之间的关系,实现了人与自然、人与人之间关系的双重和谐。
[9]
三、我国生态补偿的立法现状
《中华人民共和国森林法》第8条第2款规定:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。
森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。
具体办法由国务院规定。
”除了森林生态效益补偿基金外,《森林法》第18条还规定了森林植被恢复费,并规定”森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。
上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况”。
这是我国法律首次对生态补偿作出原则性的规定,而后各个环境单行法以规定缴纳和使用资源费的形式体现了生态补偿原则性的应用。
另外,随着环境保护各项措施的有力实施,环境各部门法的法律法规的完善,有关生态补偿的法律法规和原则性的规定在各个环境部门法中都有所体现,这些都为我国的生态补偿实践工作提供了法律保障和现实依据,但在其中也出现了较多的立法问题,主要体现以下两个方面:
(一)现行的立法结构不平衡,生态补偿的法律法规难成体系。
《环境保护法》作为环境保护的基本法律,综合规定了有关环境问题的保护措施,但对于生态补偿尚未作出规定。
虽然环境各部门法所规定的环境资源保护的内容和范围各有不同,但是鉴于生态补偿在各环境领域的特殊性和相似性,我国缺乏一部专门规范生态补偿的法律法规。
(二)立法原则性强,具体规则亟须细化。
虽然环境各部门法规定了资源的使用费和补偿费,但是对于生态补偿应该补偿给谁,补偿多少,如何补偿,遵循怎样的程序等一系列问题没有作出规定,这使得生态补偿实践仅有原则性的指导,没有规则可依。
四、我国生态补偿法律制度的完善
我国有关生态补偿的法律体系结构上缺乏协调性和合理性,内容也不完善,主要表现为现行法律法规的规定有一些瑕疵,专项法律法规欠缺,因此,应当从修改现行立法和制定专门法律法规这两个方面进行完善。
首先,修改《环境保护法》,在《环境保护法》中增设生态补偿法律制度;其次,在森林生态效益补偿补助资金试点工作的基础上,建议由国务院颁布《生态效益补偿条例》,对补偿的目的、范围、原则、对象、标准、保障措施和法律责任等方面加以规定,使这一法律制度以国家行政法规的方式确定下来。
(一)明确生态补偿的主体。
实施生态补偿,首先应当明确“谁补偿谁”的问题,即各利益相关者之间的权利、义务和责任该如何分配,基于生态补偿中受益主体的广泛性和模糊性,以及补偿受益主体与接受主体的不完全一致性,因此,补偿对象难以特定化。
无论是“抑损性”补偿还是“增益性”补偿,生态补偿法律关系均涉及两个法律主体,一个是生态补偿的实施主体,一个是生态补偿的接受主体,前者是义务主体,后者是权利主体,而国家在生态补偿的特殊地位决定了在不同类型的生
态补偿中扮演了不同的角色。
在“抑损性”生态补偿中,国家作为补偿的接受主体有权要求因经济发展的需要而开发自然资源和破坏生态环境的主体支付相应的费用,在“增益性”生态补偿中,基于全体国民公共利益的需要,造成部分人权益受损,国家应当承担补偿义务,即使这些行为的损害应当由受益人来承担,然而受益人承担的仅是资金来源,国家仍是补偿法律关系的主体。
(二)确立生态补偿的标准。
生态补偿的数量和计算标准是决定生态补偿是否公平合理的关键,如若生态补偿的数量和标准过低,使得生态补偿的权利主体没有得到充分补偿,则会在一定程度上挫伤受补偿者的积极性,达不到生态补偿应有的社会效果。
从本质上讲,生态补偿是一种利益平衡机制,其补偿标准在一定程度上决定于受损方所受损失的大小和受益方所获利益的多少,补偿标准应当以受损方所受损失的大小为基准,以受益方所受利益多少为参考。
从实践来看,生态补偿标准普遍存在着低于、等于和高于的情况。
生态补偿与一般行政补偿相比,较为难以衡量,一方面,受损方的损失包括直接经济损失和由于生态补偿丧失的发展机会成本,另一方面,受益人所受利益为非物质性利益,包括后代人所受的可持续性发展利益,这些都难以进行经济上的量化,另外,实践中生态补偿采取什么样的标准还取决于国家财政的支付能力、地方经济发展条件等因素的限制。
笔者认为,生态补偿制度确立的本质是在生态利益方面存在激励机制,具有利益导向的功能,其目的实现的程度取决于补偿标准的高低,较低或适当等同的补偿标准都难以发挥激励受补偿方的功能,只有高于补偿标准才能发挥生态补偿应有的作用。
(三)广泛拓宽生态补偿的资金来源。
目前我国生态补偿的资金主要来源于国家的财政拨付,其资金来源的渠道较为单一,仅仅依靠国家的财政拨付不但加重了中央和地方政府的财政负担,而且也难以达到充分补偿的标准。
因此,拓展和尝试新形式的补偿资金来源能够使得受损者得到有效、及时、充分的补偿。
国内外的理论研究和补偿实践表明,除各级政府的财政拨款的补偿方式外,还有以下几种方式筹集生态补偿资金。
其一,政府可以向在我国境内受益于生态效益的单位和个人征收生态效益税和生态补偿费,例如向以风景名胜区征收森林生态效益税,向大型自来水公司和发电厂征收生态补偿税,根据权益与义务相对等的原则,将这部分生态补偿税纳入生态补偿基金的范围,在一定程度上能够解决生态补偿资金不足,补偿不到位的问题。
其二,在法律规范的框架内,发展生态资本募集市场,例如发行绿色生态彩票,专项筹集的生态补偿基金,用于生态补偿和改善生态环境,这在实践中是完全必要的,也是可行的。
另外,我国需要专门制定相关的法律法规,监督生态补偿资金的使用渠道和方式,以保障补偿资金的合理有效使用。
[参考文献]
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[7]杨娟.生态补偿法律制度研究.武汉大学硕士学位论文[D]2005
[8]王清军,蔡守秋.生态补偿机制的法律研究.[J]法学研究.2006(7):73-74.
[9]王清军,蔡守秋.生态补偿机制的法律研究.[J]法学研究.2006(7):74.
[基金项目]本文得到北京林业大学科技创新计划项目基金资助,项目编号:BLRW200938。
