文章资料：我国生态补偿法律制度的完善2010-8-31 9:33 来源：法律教育网【大中小】【我要纠错】【摘要】我国环境污染与资源短缺问题影响了经济的发展，要实现经济的可持续发展，生态补偿是其中的一个重要方面。
本文以我国生态补偿法律保障不足的困局为分析进路，重新梳理生态补偿的指导思想和基本原则以实现对困局的突围，并对生态补偿法律制度的完善进行了建构。
【英文摘要】The problems of resource and environmental pollution in our country have become increasingly serious. It has influenced the economy development of our country. It is an important aspect to set up ecological compensation system for the sustainable development of economy. aiming at predicament of legal system for ecological compensation，reconsiderring direction and principia of ecological compensation was advocated to perfect ecologicalcompensation.【关键词】环境；生态补偿；完善法律制度【英文关键词】environment ；ecological compensation；legal system perfection 我国资源短缺、环境污染问题日益突出，影响了经济的发展。
经济的可持续发展有赖于资源的充足供应和环境的有效保护，生态补偿是其中的一个重要方面。
由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性，总揽国内外尚未形成统一的定义。
但通观各说，都将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济性手段，将生态补偿机制看成调动生态保护和建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。
[1] 笔者比较赞成吕忠梅教授的观点。
吕忠梅认为生态补偿可以分为广义和狭义两种。
“生态补偿从狭义的角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。
广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。
”[2] 本文以我国生态补偿法律保障不足的困局为分析进路，重新梳理生态补偿的指导思想和基本原则以实现对困局的突围，并对生态补偿法律制度的完善进行了建构。
一、困局：我国生态补偿的法律保障不足我国已经建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境资源法律体系，确立了土地利用规划、环境影响评价、“三同时”、许可证、征收排污费、经济刺激、限期治理、排污申报登记等具体的法律制度。
尽管这些法律法规促进了环境资源的保护与利用，但是目前我国的生态补偿法律法规体系中还存在如下的主要问题：（一）《环境保护法》对生态环境保护明显忽视目前，作为环境资源领域的综合性基本法《环境保护法》存在着结构性缺陷，其实际上是防治污染的法律，并没有明确规定保护自然资源的基本原则、基本制度和监督管理机制。
由于当时的立法背景，《环境保护法》偏重于污染防治，只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费，而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。
（二）自然资源单行法对生态环境保护的力度不够主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值，对开发利用自然资源的主体应承担的保护生态环境的义务未作规定；有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。
[3] 例如：除《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》明确提出“保护和改善生态环境”、“维持生态平衡”外，《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》等偏重于经济利益，对生态环境保护具有关键意义的“可持续发展”的思想没能规定。
例如《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》没能明确规定将维护生态平衡作为该法的立法目的，因而为实现立法目的而采取的经济手段，不会着眼于生态环境保护。
而生态环境保护问题，是实施可持续发展战略的基本前提，而现行的立法对脆弱的生态环境难以有效保护。
如《草原法》在规定建设用地征用时，重征用土地的经济补偿，轻生态环境的补偿。
有的法律立法措施过于抽象化，法规之间缺乏协调性。
如《森林法》仅规定对林木和林地的保护，未涉及依存森林的各种野生动植物资源的保护。
如《野生动物保护法》仅以珍稀濒危动物为保护对象，未从生态平衡的角度对所有需要保护的其它野生动物提供保护。
[4] 而且目前的《环境保护法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等法律在草地沙化治理、重要湿地、生物多样性保护、野生植物等方面没有相应地规定。
这些都在一定程度上影响了生态补偿的充分实施。
（三）一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位《中华人民共和国矿产资源法》规定了“矿产资源开发必须按国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”，并明确要求矿产资源开发应该保护环境、帮助当地人民改善生产生活方式，对废弃矿区进行复垦和恢复，但在财政部和国土资源部联合发布的《矿产资源补偿费使用管理办法》（财建[2001]809号）中却没有将矿区复垦和矿区人们生产生活补偿列入矿产资源费的使用项目。
《中华人民共和国水法》规定了水资源的有偿使用制度和水资源费的征收制度，各地也制定了相应的水资源费管理条例，但大多没有将水资源保护补偿、水土保持纳入水资源费的使用项目。
（四）生态补偿有关规定中对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准规定不明确，环境资源产权制度缺失补偿是多个利益主体（利益相关者）之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿要明确各利益主体之间的身份和角色，并明确其相应的权利、义务和责任内容。
目前涉及生态保护和生态建设的法律法规，都没有对利益主体做出明确的界定和规定，对其在生态环境方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定，强制性补偿要求少而自愿补偿要求多，导致各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，致使生态环境保护陷入“公地悲剧”的陷阱之中。
[5] 确立环境资源产权制度势在必行。
（五）新《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑如果法律中对破坏环境的处罚规定没有达到一定的威摄力，就难以预防破坏环境和生态的行为。
例如现行刑法对破坏自然资源的犯罪行为处罚偏轻。
盗伐林木罪的最高处罚为7年以上有期徒刑，而盗窃罪法定最高刑为死刑。
其背后的含义是盗伐林木罪的社会危害性小于盗窃罪，体现出刑法欠缺对森林资源生态效益的考虑。
而生态资源的效益在人类社会发展中起着举足轻重的作用。
尤其是在环境问题日益成为全球问题的今天，其作用不容质疑。
二、突围：生态补偿的指导思想和基本原则的重新梳理生态补偿机制是促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则与激励和协调的制度安排。
法律对于制度的安排至关重要，面对我国生态补偿的法律保障不足的困局，重新梳理生态补偿的指导思想和基本原则是建构我国生态补偿制度的分析进路。
（一）生态补偿的指导思想遵循公平的指导思想建立生态补偿机制，必须正确处理局部与全局、当前与长远的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。
公平是法律的基本价值选择，公平价值应该涵盖平等和正义这两种法的基本价值。
美国法理学家博登海默认为，“平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。
它所指的对象可以是政治参与的权利、收入分配的制度，也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位。
它的范围涉及法律待遇的平等、机会的平等和人类基本需要的平等。
”关于正义，博登海默认为，“正是正义观念，把我们的注意力转到作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性与合理性之上。
”[6] 公平理念在环境法中已经日渐得以深化和扩展，具体来讲公平包括包括代内公平（同一代人之间在利用环境资源方面的公平性）和代际公平（即当代人与后代人在利用环境资源方面的公平性），甚至还包括物种之间的公平。
（二）生态补偿的基本原则生态补偿机制旨在通过经济、法律、政策和市场等手段，解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题，逐步达到和体现区域内的平衡和协调发展，从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，使生态资本增殖、资源环境永续利用。
建立生态环境补偿机制，应当遵循的原则包括：1、公平原则。
2、生态环境建设与经济发展相结合原则。
3、确保大局、兼顾小局原则。
4政府补偿与市场补偿相结合原则。
5受益者补偿原则。
6谁保护，谁受益原则。
7区别补偿分层次补偿原则。
三、建构：生态补偿法律制度的完善生态补偿制度是建立在环境资源价值理论、环境经济学与循环经济理论、生态学理论等基础上的一种合理模式。
1992年以来，国际社会已经广泛地开展相关的制度研究。
我国生态补偿制度经历了一个从政策调整到国家立法调整以及地方立法试点的渐进过程。
生态补偿涉及不同的投资保护主体的利益关系及责任关系，单靠过渡性的政策措施和行政手段来推进生态建设很难形成长效机制。
我们必须立足中国的实际情况，依靠具体可行的法律制度来调节各主体的责权利关系。
生态补偿法律制度的完善是生态补偿机制稳定高效运行的保障。
（一）环境资源产权制度投入与利益保障机制的合理设计，是关系到能否全面推进生态补偿机制的关键。
环境资源产权制度是组织投入与利益保障机制的重点。
产权可以理解为人与稀缺资源的一组权利关系，主要是帮助人们在交易时形成一种预期，以规范人们的经济行为，降低交易成本，减少交易摩擦，实现资源的合理配置和有效利用。
产权明晰是实施生态效益补偿制度的先决条件。
环境资源产权制度的建立可尝试通过以下途径进行：1、强化社会经济主体的环境产权意识在社会上树立起环境资源是环境资源资产的理念，逐步将其划入资产领域进行有效管理，将环境产权界定和资产的管理逐步纳入法制化轨道。
2、环境资源产权的界定所谓环境资源产权的界定，不仅指所有权能的界定，更有收益、使用、占有权能的分配。
私有产权的关键在于对所有权行使的决策完全是由私人做出的。
[7] 环境资源产权的界定必须先对环境资源的产权进行初始分配和界定。
在中国现行制度下，土地的所有权归国家和集体的前提之上，环境资源的占有权、使用权、收益权等权能划归确定的主体私有。
