第26卷第6期凯里学院学报Vol26No6

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第26卷第6期凯里学院学报Vol.26No.6

2008年12月JournalofKailiUniversityDec.2008

网格化的城市危机管理研究杨宏波(同济大学经管学院,上海210106)摘 要:随着我国城镇化步伐的加快,城市危机管理变得日趋重要,城市网格化管理是近年来我国一些大中城市正在推广的一种新的城市管理模式.本文把城市网格化管理的一些方法应用到城市危机管理中,从协调处置机制、扩展危机监测预警机制、完善信息管理机制三方面提升我国的城市危机管理水平.

关键词:危机管理;城市管理;网格化管理中图分类号:TP399 文献标识码:A 文章编号:167329329(2008)0620062203

0 前言城市危机是指城市里发生的对人民生命、健康、财产、公共设施以及环境造成影响的导致社会不稳定的事件.城市危机管理是指政府组织社会各方面力量,对可能发生的城市危机制定应急和处理的方案、办法与措施,以及对危机的萌发、形成、爆发、扩散和恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程.加强城市公共安全和应急体系建设,提高政府的危机管理能力,是当前政府公共管理的一项重要任务.我国的城市危机管理研究起步较晚,经过2003年的SARS危机后,我国政府对危机管理越来越重视.2006年,国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,是全国应急预案体系的总纲,明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系,规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容,是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件.但我国的城市危机管理与发达国家相比总体上还有很大差距,主要存在以下一些问题:(1)城市危机管理过程中各个职能部门缺乏有效的协同,很多城市没有系统的危机管理体系.(2)危机管理的方法、观念比较落后.许多城市不重视危机的预防、发现工作,在减灾物质和人力资源上投入不足,危机的监测存在很多盲区.(3)危机管理的信息资源整合能力比较差.一是城市的信息资源呈分散状态,各灾种管理职能部门间的信息资源流动不顺畅.二是减灾的信息整合程度较低,各个专业部门数据标准不统一,各部门之间沟通困难.城市网格化管理为解决以上城市危机管理中出现问题提供了一条新的思路,城市网格化管理是近年在我国兴起的一种全新城市管理模式,已经在北京、上海、南京、成都等大城市实施,取得了一些成绩,获得了许多宝贵的经验.如果在城市危机管理中采用城市网格化管理中的一些运行机制,或者直接把城市网格化管理的资源整合到城市危机管理系统中,将能够很大的提高我国的城市危机管理水平.

1 城市网格化管理运行机制网格化管理是指借用空间网格及计算机网格管理的思想,将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元,利用现代信息技术和网格技术的协调机制,使各个网格单元之间能有效地进行信息交流,透明地共享系统的各种资源,以最终达到整合系统资源、提高管理效率的现代化管理思想.城市网格化管理是将城市管理区域按一定的标准划分为若干网格单元,利用现代信息技术和网格单元之间的协调机制,依据“各司其职、优势互补、依法管理、规范运作、快速反应”的原则,按照政府流程再造的要求,将各网格内的经济、巡警、城管、环卫、城管等人员之间的联系、协作、支持等内容以制度的形式固定下来,形成新的城市管理体系,

以提高城市的管理水平和管理效率[1].

与传统的城市管理机制相比,城市网格化管理运行机制独具特征:第一,增加城市管理中的协同、监控、反馈和督办功能;第二,可以避免城市管理中

3 收稿日期:2008209215

作者简介:杨宏波(19772),男,贵州天柱人,凯里学院讲师,同济大学经管理07级博士研究生.的死角和盲点,提高事前预警能力;第三,能有效地整合管理资源,规范信息标准.以上所述的这三点特征将能够在处置协同机制、预警机制、信息管理机制三方面上弥补我国城市危机管理运行机制上的不足,提升我国的城市危机管理水平.2 基于网格化的城市危机管理机制2.1 基于网格化的城市危机处置协同机制我国城市危机管理在协同方面出现问题的主要原因是各个危机管理部门缺乏一个更高层次的统一指挥调度的监督中心、指挥中心,导致各个专业部门横向沟通困难,按部门、行业或条块建设的危机应对系统彼此独立,各个部门各自为政,权责关系不明确,信息壁垒严重,部门之间难以协同合作.例如国内大城市的安监局、消防局、灾害办、公安110指挥中心等应急机构都建有自己的应急指挥中心和针对各自领域的应急救援体系,但是危机事件发生时,往往出现多头管理、职责不到位和应对资源不足等问题.城市网格化管理通过“城市管理双轴制”处理协同方面的问题.“城市管理双轴制”,就是将原有城市管理的监督评价职能和综合管理、综合整治职能分离,通过对各部门城市管理职能的整合,建立了城市管理监督评价轴心,即监督轴;指挥、调度、协调轴心,即指挥轴.城市网格化管理监督中心是监督轴的主体,它的主要功能是:对全区域城市管理实施全时段监控和问题的实时采集;对城市管理问题的处置情况进行实时监督;评价责任部门工作状况和水平;沟通市民参与并监督城市管理的渠道.城市网格化管理指挥中心是指挥轴的主体,它的主要功能是:指挥、调度、协调各专业管理部门处理城市管理中的问题;负责辖区内城市管理的统一决策、规划和部署.“城市管理双轴制”的工作流程是:监督中心下设监督大队的每个监督员负责巡查一定的网格单元,监督中心接受监督员上报信息,综合判断后进行立案,将问题送达指挥中心处理,并监督处理的结果.指挥中心通过协同工作平台将任务转发至有关责任部门处理.两个中心通过信息系统,实现无缝连接,协调一致地工作.城市危机管理的协同机制可以采用城市网格化双轴制管理方式,建立起危机监督中心和危机处置指挥中心,使得不同的危机管理部门在同一个危机管理系统下工作.这样的危机管理协同机制,能够消除各个部门信息沟通上存在的障碍、传达上的出现的时滞;改变危机处理指挥协调上的混乱、应对危机资源不足的局面;实现从被动滞后到主动快速、多头管理到统一管理、单兵出击到协同作战的转变.在这样的协同机制下,城市一旦爆发比较重大的危机,或者是多种危机事件同时发生时,政府能根据危机的轻重有效地调动、分配现有的资源,

提高危机处理效率,不会错过应对危机的最佳时机.

2.2 基于网格化的城市危机监测、预警机制目前我国很多城市对危机监测、预警重视不够,没有建立灵敏、准确、全面的危机监测系统.再加上受到管理经费限制,人员、设备等资源投入严重不足,城市危机监测的覆盖面非常有限,危机事件发现的时效性、准确性比较低.城市网格化管理能够弥补城市危机管理中这些方面资源的不足,用“万米单元网格管理法”提高城市危机监测、预警能力,使用“城管通”提高城市危机发现的准确性、时效性.

“万米单元网格管理法”是在城市管理中,运用网格地图的技术思想,以1万m为基本单位(也可以根据具体情况设定),将城市按照各级政府、街道、社区划分成边界清晰、无缝拼接的多边形实地区域(即网格状单元,又称“单元网格”),由城市管理监督员对所分管的单元网格实施全时段专业监控,同时明确各级地域责任人为辖区管理责任人,对管理空间实现分层、分级、全区域管理.例如北京东城区是由过去十几个人共同管理2~5

km2,缩小为每个城市管理监督员平均管理12个网格,18万m

2

.如果把万m单元网格管理法应用

到城市危机监测系统中,由于危机监测范围的相对缩小和固定,大大减少了危机监测的流动性和盲目性,因而从根本上改变了游击式、运动式危机管理,

实现了由粗放管理到精细管理的转变,增加了危机发现的主动性,扩展了危机监测的覆盖面,提高了城市危机预警能力.

“城管通”是为城市管理监督员对现场信息进行快速采集与传送而研发的专用工具,具有接打电话、图片采集、位置定位、地图浏览等多种功.城市管理监督员使用“城管通”在所服务的区域内巡查,

监督员可以通过“城管通”对城市部件、事件发生的问题进行拍照、录音,并将有关信息发往城市管理监督中心,也可以通过“城管通”接受监督中心的指令,对有关城市部件问题的处理情况进行核查.

在城市危机管理系统中,监督员可以使用信息采集工具在管理网格内,以移动方式实时采集城市事件的各种信息,在第一时间提供详细准确的现场资料,解决城市危机管理信息滞后和问题,提高城市危机管理的时效性,为城市危机管理部门的科学决策和快速响应奠定坚实的基础.

・36・第6期杨宏波:网格化的城市危机管理研究2.3 基于网格化的城市危机信息管理机制在城市网格化管理系统中,主要通过“城市部件管理法”和“城市事件管理法”完成对城市中管理目标的信息管理.这一管理方法运用到城市危机信息管理系统中,一方面能够很好的解决各个专业部门信息标准不统一的问题,另一方面能解决信息资源分散、滞后的问题.城市危机信息管理系统存在的主要问题是各个专业部门对城市设施、城市事件所用信息标准不统一,整个危机管理系统的信息资源比较分散、滞后.在城市网格化管理系统中,主要通过“城市部件管理法”和“城市事件管理法”完成对城市管理目标的信息管理.城市部件是以物质形态为特征的城市基础结构系统的基本组成部分,是城市可利用的各种设施,包括公共设施,绿化设施,房屋土地,交通设施等.“城市部件管理法”,就是把城市市政管理公共区域内各项设施,即物化的城市管理对象,作为城市部件进行管理.将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上,利用网格化城市管理信息化平台对其分类管理的办法[2].使得城市管理部门对于城市中什么类型的部件、数量多少、在什么位置、目前状况如何,周边公共设施、人口分布情况等都有详细的数据.而“城市事件管理法”,是把人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏,需要城市管理部门处理并使之恢复正常的事情和行为作为城市事件进行分类管理[3],也可以将城市事件按照地理坐标定位到万m单元网格地图上,对其进行快速的查询定位.可以把城市网格化管理系统中的管网、建筑、交通、公共设施等城市部件数据和城市事件数据纳入到城市危机管理数据库中,并与其它的城市服务信息资源进行整合,在国家安全允许的范围内,实现信息资源共享.当城市里发生危机事件时,能够以万米单元网格为载体,对城市危机对象进行快速、准确的定量、定性分析和定位查询,为城市危机管理决策部门提供详细、全面的信息.

3 总结通过以上分析,笔者认为在城市危机管理中运用网格化的管理思想,或者把城市网格化管理资源整合到城市危机管理中,能在很大程度上克服城市危机管理的制度缺陷和技术障碍:与现代危机管理机制思想适应的协同机制解决了职责交叉、推诿扯皮、多头管理等问题,提高了城市危机管理的效率;

基于网格化的城市危机监测预警机制,使得危机预防、发现由过去的粗放、被动、滞后向准确、主动、及时转变;网格化管理信息系统使危机管理部门对城市危机的快速查询、精确定位成为可能,能让危机管理部门在应对危机时有的放矢、有条不紊.总之,