国外经济理论述评国际公共产品供给问题研究评述李㊀新㊀席艳乐内容提要:虽然国际公共问题历来有之,但是关于国际公共产品问题的研究却由来未久.目前关于国际公共产品供给问题研究主要有两大分支,即国际政治经济学和财政学.本文从国际公共产品的定义与分类㊁国际公共产品供给难题的原因研究㊁霸权稳定论与国际公共产品供给㊁国际公共产品供给的资金来源四个方面进行了文献述评,文章最后探讨了国际公共产品供给后续研究所需要关注的一些方面.关键词:国际公共产品㊀集体行动㊀援助融资㊀㊀国际公共问题历来有之,对诸如战争与和平㊁发展与繁荣之类的公共问题的管理也一直是国际关系领域中的重要课题.然而,随着全球化的发展和信息革命的突飞猛进,人类社会生活的几乎所有方面都连接在一起.全球化把地球上相距遥远的家庭㊁社区和人们都编织进了一张复杂的㊁抽象的大网中(M c G r e w,１９９７).在全球化的世界里,没有纯粹的国内事务,也没有不受国内事务制约的纯粹的国际事务, 在高度连接和整合的地球里,我们的选择不仅会重塑我们自己的生活,而且还将直接影响远方他人的生活 (科恩和肯尼迪,２００２,p．４１).在全球化时代,一个地区面临的问题实际上也是整个全球面临的问题,比如生态危机㊁跨国犯罪㊁知识产权侵犯等,使得当今时代的几乎一切问题都必须从全球层面或者全球背景下进行考量,有学者将其称为全球主义的思维.虽然国际公共问题历来有之,但是关于国际公共产品问题的研究却由来未久.就目前笔者已搜集到的资料来看,关于国际公共产品问题的研究大致可以分为两大主线,一条主线是从国际政治㊁国际经济和国际关系的角度展开分析,研究的内容主要包括国际公共产品的定义与分类㊁国际公共产品供给难题的原因研究㊁霸权稳定论与国际公共产品提供.另一条主线是从财政学的角度,基于公共产品和服务的外溢性来研究国际公共产品融资问题.一㊁关于国际公共产品的定义与分类关于国际公共产品的含义,学术界一直未有一个统一的定义.早在２０世纪６０年代,学者们就国际层次上的公共产品问题进行了研究,但是他们并未就国际公共产品给出一个比较完整的定义.例如,O l s o n&R i c h a r d(１９６６)以北约为例研究了国家间共同维护安全的问题,R u s s e t t&S u l l i v a n(１９７１)从集体物品的角度分析了国际组织问题等.O l s o n (１９７１)最早使用了 国际公共产品 这个概念, K i n d l e b e r g e r(１９８６)也比较早地研究了国际公共产品问题,虽然他不是最早提出 国际公共产品 概念的学者,但他最早在文章标题中使用了这个概念. S a n d l e r在其主编的«国际政治经济学的理论与结构»(１９８０)中也使用了 国际公共产品 这个概念,并且主要从公共产品的角度讨论了相关的国际政治经济学问题,如国际环境㊁卫生等.直到K a u l,G r u n b e r g&S t e r n(１９９９)才给 国际公共产品 下了一个相对比较完整的定义.他们认为国际公共产品是这样一些公共产品,其受益范围,从国家看,不仅仅只包含一个国家团体;从成员组成看,扩展到几个,甚至全部人群;从世代看,既包括当代,又包括未来数代,或者至少在不妨碍未来数代发展选择的情况下满足目前几代.这包含三个方面的含义:(１)全球公共产品的受益者非常广泛,突破了国家㊁地区㊁集团等界限;(２)受益者包括所有人,任何国家的国民在从中得益时都是非竞争㊁非排他的;(３)考虑时间因素,全球公共产品不仅仅使当代人受益,而且还必须考虑到未来几代或数代人从中受益.K a u l e t a l．(２００３)又对这个概念进行了更精确的分析.他们认为,国际公共产品是其收益扩展到２３１所有国家㊁人民和世代的产品.他们还分别分析了公共(p u b l i c)㊁全球(g l o b a l)和产品(g o o d s)的含义,认为 公共 是指公众(广泛的人口群体㊁公民社会组织㊁公司),其中全球性公众也包括国家政府在内.相应地,公共产品被视为公众的产品 处于公共领域,关系到所有人.哪些产品应定为公共的,哪些应定为私人的 往往是一个选择的问题;一种产品的特征可以随着时间的改变而改变.公共产品可以但不一定由国家来生产. 全球 指超越所有界限 无论是边界㊁区域或是行为群体之间的界限. 产品 指 东西 (如一个法律框架)或 条件 (如环境稳定).许多产品都是由复杂的因素构成的,这些因素又是由多种构造成分组成的.理解它们的构造及生产途径对于确保它们的充足供应十分关键.除了K a u l等人的定义之外,W o r l d B a n k (２００１)认为,国际公共产品是一种具有实际的跨国界外部性的物品㊁资源㊁服务㊁规则系统或政策体制,它对发展和减少贫困非常重要.只有通过发达国家和发展中国家合作和集体行动,国际公共产品才有可能被充分地供给.M o r r i s s e y㊁T e V e l d e&H eＧw i t t(２００２)则将国际公共产品定义为一种 可为全球人民获得的一种提供效用的益处.这种益处有三种类型:提供直接效用㊁减少风险和能力提升. 但就目前而言,以K a u l等人为代表的联合国学者对国际公共产品的定义是主流,本文亦采用他们对国际公共产品的定义.不同学者基于不同的分类标准就国际公共产品的类别进行了研究.K a u l,G r u n b e r g&S t e r n (１９９９)将国际公共产品分为全球自然共享品㊁全球人为共享品和全球条件这三大部分;M o r r i s s e y㊁T e V e l d e&H e w i t t(２００２)以及G a r d i n e r&L eG o u lＧv e n(２００２)按部门将国际公共产品分为环境性㊁社会性㊁经济性和制度或基础设置产品这四个大类;S a nＧd l e r(１９９８,２００１,２００２)㊁K a n b u r,S a n d l e r&M o r r iＧs o n(１９９９)㊁K a n b u r(２００２)和B a r r e t t(２００２,２００７)依据加总技术不同,将国际公共产品分为简单加总㊁加权加总㊁最优一枪(b e s t s h o t)和最弱一环公共产品;联合国秘书长关于«联合国千年宣言»执行情况的«路线图报告»中将国际社会关注的全球公共领域中的全球公共产品分为和平㊁公共健康等在内的十项内容.虽然这些分类不尽相同,但是关于一些实际中的具体问题,例如和平㊁健康等是否属于国际公共产品,学者们还是有比较一致的观点.需要指出的是,本文采用的是国际公共产品而不是全球公共产品这一提法.K a u l等人一直用的是全球公共产品的提法,本文认为全球公共产品与国际公共产品并无太大区别,因此为了保持前后一致,在引用其相关文献时,出于行文的需要将其改为国际公共产品.在许多学者看来,国际公共产品和全球公共产品所要解决的都是跨国界的公共产品提供问题,二者并没有太大差别.世界银行的经济学家们有的使用 国际公共产品 ,有的使用 全球公共产品 ,但他们讨论问题的方法和思路几乎相同.在全球化时代,国际公共产品的提供实际上所要解决的也是全球问题,全球公共产品的提供最终解决的还是国际问题,即超越民族国家边界㊁单个民族国家或其他团体不能够解决的问题.从地理意义上讲, 国际 扩展到所有国家,即成为 全球 ,毕竟全球由民族国家组成,全球公共产品也是跨越国界的㊁体现国家间关系的公共产品. 国际 包括两个或多个国家之间㊁区域和全球等几个层次.但是,不论 国际公共产品 ,还是 全球公共产品 ,民族国家之间的共同行动和协作一致都是其提供的最主要手段.二、关于国际公共产品供给难题的原因研究国际公共问题的兴起对传统的国家间合作问题提出了新的挑战.从逻辑上讲,国际公共问题的兴起只为国家之间的合作提供了必要性和迫切性,但它并不能保证,国家之间在这些问题上的合作具有可行性,并且进展顺利.国际公共问题的涌现不是国际合作出现的充分条件.谈到公共问题,就不得不追溯到经济学研究领域的 公共地悲剧 和 集体行动 问题上来.H a r d i n(１９６８)在美国«科学»杂志上发表的«公共地悲剧»这篇颇有影响力的文章,系统阐述了相关的观点:那些多个行为体均能获得并可以服务于私利的自然资源有被过度使用或错误使用的倾向,即理性地追求最大化利益的个体行为,将导致公共利益受损的恶果,为实现公共利益而采取合作性的集体行动比较困难.对 公共地悲剧 现象的关注引发了人们对 集体行动 问题的思考.实际上,对于集体行动问题,意大利著名经济学家帕累托(１９３５)就认为,如果所有的个人都克制不要去做某件事情,那么作为共同体中的每个个人都会从这种行为中得到好处;但是如果共同体所有的人都坚持不去做这件事,那么共同体的整个福利损失非常微小,但是那个违背常人行动去做这件事的人,所能获得的个人收益会远远３３１«经济学动态»２０１１年第３期大于他作为共同体成员所承担的成本.这就是集体行动的逻辑.美国学者M a n c u rO l s o n所著的«集体行动的逻辑»(１９６５)一书成为这一研究领域的奠基之作.在这本书中,奥尔森认为即使一个大型集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的,而且作为一个集团,他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益,他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益.大集团合作困难的根本原因在于行为体的多样性和复杂性,由此不可避免地陷入 搭便车 的困境,每个人都希望别人付出全部成本,而不管他自己是否分担了成本.奥尔森提出,在许多情况下小型集团比大型集团在增进集体利益方面更有效率,而为了促使集团成员采取有利于集团的行为,必须引入有别于集体物品的 选择性激励 (s e l e c t i v e i n c e n t i v e s)制度.之后,O y e(１９８６)和S a n d l e r(１９９２)从国际关系视角分析了行为体数目与国际合作的关系,证实参加博弈的行为体数目与合作具有一定相关性.这是因为,行为体数目越多,信息交流就越复杂,交易成本就越高.其次,行为体数目越大,预期的多样性和复杂性亦相应增加,影响决策质量的外部变量就越突出,信息的甄选更加困难.最后,在行为体数目增加时,信息不完备和环境不确定会导致更严重的机会主义倾向, 搭便车 行为更普遍.由于国际公共问题的解决在绝大多数情况下都与国际制度的设计密不可分,因此这一领域的研究者不约而同地把重点放在了国际制度上(K a u l,G r u n b e r g&S t e r n,１９９９;S a n d l e r,２００４;B a r r e t t,２００２;A n a n d,２００４).关于集体行动及其解决的制度建议,形成了如表１所示的集体行动的拇指规则.表１㊀集体行动的一般拇指规则规模建议大的集体行动群体很难形成;组的规模越大,与个人不协调行为相联系的无效率性程度越高.组构成建议较大的成员(那些具有较高禀赋的国家)承担了集体提供负担的较大比例.这也是所谓的剥削假设.制度建议集体行动失灵可以通过扩大个人收益的选择性激励来克服;集体行动失灵可以通过制度设计来克服,例如,一个联邦结构.资料来源:S a n d l e r(２００４),p．３２.公共地悲剧 和 集体行动的逻辑 为人们分析国际公共产品供给问题提供了重要的启示.它们部分地解释了国际市场失灵的现象,之所以说是部分解释主要原因是,并非所有集体行动的结果都必然是不合作,事实上合理的国际制度设计显得非常重要.三、霸权稳定论与国际公共产品供给根据霸权稳定论的观点,国际体系稳定有赖于霸权国家提供稀缺的国际公共产品,即稳定的货币体系㊁自由的贸易体系㊁国际安全和对外援助等.由于国际体系的无政府性,多数国家不愿意为国际公共产品支付成本,因此, 搭便车 现象比较普遍.只有霸权国家有能力和有意愿为国际社会提供公共产品,因此霸权是国际体系的稳定者.以二战结束以后的美国为例,二战以后的美国从战争中崛起并成为世界上最强大的国家,同时也领导着世界.二战后多边主义的出现与发展正是源于 美国 和 霸权 这两个因素的结合(R u g g i e,１９９２).美国在冷战时期牵头在世界政治㊁经济和安全领域构筑了一整套国际制度体系.在政治领域内,美国主导了以联合国组织规范为主的国际治理体系,旨在通过国际合作与大国协调的方式,构建起维持国际和平与安全的国家间体系;在经济领域,美国按照贸易与投资自由化等原则与规范成功地建立起了国际贸易与货币体系,国际货币基金组织㊁世界银行㊁关税和贸易总协定所确立的国际经济制度成为美国控制和管理世界经济的重要手段;在安全领域,美国积极组织和建立地区防御体系和国际安全机制,如«部分禁止核试验条约»和«防止核武器扩散条约»等.不可否认,霸权国在国际公共产品的供给问题上起到了一定的积极作用,但是霸权国供给模式也存在着一定的问题.一是国际公共产品被霸权国家 私物化 ,意指霸权国家为了自己的一国之私,把原本应该服务于整个国际社会的国际公共产品变为本国从国际社会牟取私利的工具的危险.例如,二战后的美国在如上所述的国际公共产品供给中,事实上加上了 最终解释权归美国 的字样,从而将国际公共产品变成美国攫取自身国际战略利益的工具.二是霸权国家的地位并非总能保持不变.在国际社会中, 搭便车 的现象比较普遍.一旦霸权国家实力开始逐步衰弱,而其他国家仍然不采取国际合作的态度,将会导致霸权国家无法提供充足的国际公共产品.而且诸多的跨国性问题,如金融稳定㊁艾滋病的传播或全球气候变暖 只有在许多国家的共同合作下才能够加以解决.因此,除了霸权国供给以外,由于国际公共问题４３１的外溢性特征需要国际合作,而且其他单个主权国家出于自利的理性,当意识到在某一领域国际公共产品供给不足时,有时候也会采取单边行动自我提供物品,而这也是现实中自１９６７年以来美国进入所谓霸权衰落期后,国际公共产品领域供给的一种常态.四㊁国际公共产品供给的资金来源(一)官方发展援助与国际公共产品供给关于国际公共产品供给的国际融资在很多情况下都是在官方发展援助(O D A)的背景下进行.这主要基于三个方面的考虑:(１)一些国际公共产品的供给对于实现发展目标至关重要,因此对于这些国际公共产品的融资应该成为官方发展援助的一个合法组成部分(K a n b u r,S a n d l e r&M o r r i s o n,１９９９; W o r l dB a n k,２００１).(２)在很多情况下国际公共产品供给与官方发展援助并没有特别清晰的界限,而且对国际公共产品的定义越广泛,两者之间就越难进行区别.国际公共产品供给与官方发展援助之间是相互影响的:一方面,相互之间可以互为补充或者相互挤出;另一方面,提供国际公共产品能够强化援助效率,反之亦然.如果国际公共产品的主要受益者不是发展中国家,则强化国际公共产品的提供可能挤出对发展中国家的官方援助.而且,对不同国际公共产品的关注也可能导致官方发展援助在不同发展中国家之间再分配问题的出现.(３)基于规模经济的考虑,已有的多边机构同样也能够提供国际公共产品(A n a n d,２００４).但是也有学者指出混淆援助和对国际公共产品的融资将会给发展中国家和工业国家,以及全世界带来严重的问题.因为对于发展中国家而言,其首要任务是实现本国经济发展,要求其承担与发达国家相同的国际公共产品供给职责并不现实,也不尽合理.所以从这个角度看,如果国际公共产品的主要受益者不是发展中国家,则在官方发展援助中强化国际公共产品将导致对传统发展援助的 挤出效应 .因此,必须将二者区分开来(M u s g r a v e& M u s g r a v e,１９８９).目前,关于现实世界中官方发展援助与国际公共产品供给二者间关系的研究较少.由于现有的援助统计并未指出其有多大程度是分配到了国际公共产品提供上,因此不同的学者基于不同的定义和分类得到了不同的估计结果.已有的关于国际公共产品的援助融资程度的研究主要有R a f f e r(１９９９), W o r l dB a n k(２００１),T e V e l d e,M o r r i s s e y&H eＧw i t t(２００２)和A n a n d(２００４).R a f f e r(１９９９)通过两种方式来定义国际公共产品:国际公共产品１,由具备国际公共产品特征的一系列活动组成;国际公共产品２,上述所有再加上结构调整(C R S编码５１０.C R S即C r e d i t o rR e p o r t i n g S y s t e m,为O E C D的信用报告数据库,主要是对官方发展援助委员会成员国的官方发展援助信息进行统计)㊁与债务减免相关的活动(６００)以及紧急援助(始于C R S编码７之后的所有活动).根据R a f f e r (１９９９)的估计,花费在国际公共产品上的官方发展援助资金在３０亿美元至１４０亿美元之间,而且国际公共产品的援助份额在２０世纪９０年代以后显著增加;W o r l dB a n k(２００１)的估计显示,为生产核心国际公共产品的发展援助约为每年５０亿美元,为生产辅助国际公共产品的发展援助约为每年１１０亿美元.总的官方发展援助投向核心国际公共产品的比例由２０世纪７０年代的１％上升到１９９９年的８％(世界银行,２００１,p．１１７),并且从部门分布来看,大部分资源投向了健康和知识部门.T eV e l d e,M o rＧr i s s e y&H e w i t t(２００２)就１９８０－１９９８年间的国际公共产品援助融资程度进行了研究,结果表明,在２０世纪８０年代初期,国际公共产品援助融资份额为５％,到２０世纪９０年代初期上升到７％,２０世纪９０年代末期时达到９％,并且环境国际公共产品占据了国际公共产品援助融资份额的７０％;A n a n d (２００４)基于O E C D的C R S数据就使用官方发展援助为国际公共产品融资是否导致官方发展援助流向某些国家进行了研究,结果表明,中国㊁印度尼西亚㊁印度㊁菲律宾和孟加拉国是排名前五的国际公共产品援助融资接受国,每年大约收到１亿美元,但是相比于接受国的G D P而言,这个数量仍然较低.由上述已有研究可知,由于不同学者对国际公共产品的分类不同,导致他们的估计结果之间存在一定的差异.关于国际公共产品援助融资程度的实证研究都是基于C R S数据库进行的,这是因为只有O E C D对援助问题进行了较为详细的数据统计.但有一个需要强调的问题是,随着对国际公共问题关注度的提高,一些原本未统计的项目也加入了C R S 数据库的目的码中,例如环境可持续性以及性别平等问题.而且从１９９７年开始,数据收集方法开始修订,因此关于援助政策目标的分析应该从１９９７年开始,而所有的这些使得上述研究的政策指导意义大打折扣.因此,有必要利用C R S数据库最新的目的码对国际公共产品进行重新归类,对国际公共产品５３１«经济学动态»２０１１年第３期的援助融资程度进行重新度量,并就与国际公共产品相联系的官方发展援助与传统援助间的关系进行深入分析.表２㊀国际公共产品供给资金可能的新来源㊀㊀资料来源:根据C l u n i e s－R o s s(２００３)㊁B i n g e r(２００３)和R e i s e n(２００４)整理.(二)国际公共产品供给资金的新来源除了官方发展援助的资金投入外,近年来已有大量的文献探讨了国际公共产品融资新来源的问题,例如C l u n i e s－R o s s(２００３)㊁B i n g e r(２００３)和R eＧi s e n(２００４)等.总体而言,可以分为三类:第一类是一系列全球性税收,诸如货币交易税(托宾税)㊁环境税㊁人才流失税㊁国际航空税㊁海洋捕鱼税㊁军火交易税㊁对使用互联网征收的比特税,以及奢侈品税.第二类资金来源建议与私人部门相关,或者是指公共部门与私人部门的联盟,或者是单独的个人㊁企业实体和公民社会.这里是指用来实现千年发展目标的慈善基金,以及用来刺激私人融资的全球债券和全球彩票等.第三类可以被概括为国际金融创新,包括国际货币基金组织出于发展目的的特别提款权(S D R s)的增加㊁国际融资便利(I F F)以及用来刺激私人融资的公共担保的使用,表２对这些新的资金来源进行了简要说明.五㊁简评关于公共产品问题的研究由来已久,但是基于全球化背景下对国际公共产品问题的研究历史却并不长.国际公共产品的供给相对来说仍然是一个比较新的研究领域,但是它却对于解决世界的公平发展问题有着重大意义,对于联合国千年发展目标的实现至关重要.基于公共产品理论人们知道,公共产品具有非排他性和非竞争性,这两个特点决定了市场机制提供公共产品的低效,因而非市场机制(政府)提供公共产品就有了一个合理的理由.政府可以依据公共权力强制征税为公共产品融资.依此类推,国际公共产品的提供㊁跨国外部效应的纠正也应该是一个全球性机构的职责.但是迄今为止,还没有一个机构的权力超越国家权力,因而也不存在一个全球性政府,联合国也只不过是一个 俱乐部 式的机构,不具有超国家的强制权力,这就产生一个问题:在不存在世界政府的前提下由谁来负责供给国际公共产品?霸权稳定论有一定的逻辑合理性,但是如前所述也存在着一定问题.以非政府组织为主体的全球公民社会组织以及全球公私伙伴关系在国际公共产品供给中的重要性不断凸显,这使得国际公共产品供给的全球治理模式上升到一定的理论和现实高度.关于全球治理模式的实际可操作性,以及如何与制度治理更好结合以促进国际公共产品的供给,还有待今后的进一步研究.国际公共产品问题研究其实主要是国际公共产品的供给问题研究.目前关于国际公共产品供给的国际融资在很多情况下都是在官方发展援助的背景下进行的.虽然国际公共产品提供和对发展中国家的官方发展援助之间没有特别清晰的界限,但是国际公共产品和发展援助之间的最终结果并非完全重叠,实现了发展并不能确保提供了足够和有效的国际公共产品,国际公共产品也并不能代表各国所有多样化的发展目标.因此,应尽量在发展融资与国际公共产品之间厘清界限并建立联系.同时,就国际公共产品的融资而言,要在２０１５年实现新千年发展目标,仅仅依靠官方发展援助规模的扩大还远远不够.因此,有必要寻求新的资金来源.国外一些学者提出了诸如一系列的全球性税收和国际金融创新等新的资金来源途径,并对其可行性进行了对比性评估.无疑,传统的国际公共产品援助融资与这些新的融资来源相结合,将会更好地促进国际公共６３１。
