论社会保障中的政府责任

2005.2新视野35“社会保障”（ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ）一词最早出现于１９３５年美国颁布的《社会保障法》中，此后，社会保障一词就成为以政府和社会为责任主体的福利保障制度的统称。虽然，不同国家对社会保障概念有不同的界定，但是，社会保障是以国家立法的形式确定的、国家和社会的一种责任和制度，对此，所有国家已达成共识。在我国，社会保障一般理解为，国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。它包括：由政府或社会对贫弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活的社会救助制度；由政府或社会在劳动者及其亲属遭遇年老、病症、伤残、失业等风险时，帮助其防止收入的中断、减少或丧失，保证其基本生活的社会保险制度；对全体公民普遍实施福利措施，以保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的社会福利制度；由政府对法定的优抚对象如退伍军人、立过战功的伤残军人等提供一定的资金帮助或服务的社会优抚制度。在我国，“社会保障”已被约定俗成为一个包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚以及社会互助在内的总概念。由社会保障的概念可以看出，社会保障是政府的一种制度行为，其基本目标是保障社会成员的基本生活需求，以确保其不因意外事件的发生而陷入生存困境，并体现出社会的公平性；社会保障实施的条件是相应的社会立法，其责任主体有政府、企业、个人，但最终责任主体是政府。一个国家的社会保障制度是否发挥了应有的作用，是否得到了国民的全力拥护，关键看政府在这一制度行为中是否负起了应有的责任。一、政府是社会保障的首要责任主体德裔美籍学者汉斯·尤纳斯（ＨａｎｓＪｏｎａｓ）在《责任原理》一书中说过，技术时代，人类借助技术的中介，其力量空前增长，其行为的效果在空间上波及整个地球，在时间上可以影响到遥远的未来。所以，行为者、行为以及行为后果已与以往近距离范围内的所作所为有了本质上的区别，从而“责任”被推到了伦理理论的中心，它成了当代伦理学中的一个关键性范畴。而将责任与权利引入社会保障，明确政府和个人之间应有的关系，则是社会保障制度现代化的开始。自古以来，社会中总有一部分人必须依靠政府的、社会的或他人的援助才能避免生存危机，早期对这部分人的救助，往往靠慈善事业或亲戚、朋友间的互相帮助。只有到了近代，政府才对这部分人的生存问题负起了一定的责任。现代社会保障与早期社会保障的最大区别，就是强调政府或国家的责任。政府作为社会保障的首要责任主体，其理论依据如下：（一）由政府的性质决定的历史上很长一段时期里，政府作为统治人民的工具，和人民是对立的关系。但是，从国家或政府产生的终极根源上看，人们创设政府是为了过上更好的生活。“人是有理性的，人创造政府的宗旨是为个人能够过上理性的正义的社会生活。因此，政府的根本目的是创造和保护公民或社会的‘公正幸福’（公共利益），这是一个政治体系正义与否的根本标准。”［１］可见，政府及其公共权力产生于人民直接或间接的授权。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，如在实行总统制的美国，行政权力源于公民的直接授权；在内阁制的英国，政府权力源于人民通过代议机关的间接授权；在中国则是由人民代表大会产生对它负责的政府。人民授权方式的不同，并不影响政府产生于人民直接或间接授权的本质，这就从根本上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现人民的意愿，为人民负责。资产阶级国家起源学说也表明，国家由人民组成，国家权力由人民赋予，当人民利益受到损害时，国家有责任来保护，有责任给予救助。在这种现代政治观的基础上，边沁对政府在社会福利方面的作用进一步研究后提出，政府惟一应该追求的目标是社会最大可能的幸福——个人的享受基本上应由他自己去考虑，政府行动的原则是保护个人免受痛苦。孙中山先生在《民生主义》中说：衣食住行是人的基本需求，一定要国家来担负这种责任。如果国家做不到这一点，任何人都可以向国家要求。现代社会，“人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽责任”。［２］可见，从古至今，满足人民基本生活的需要，是政府不可推卸的责任。论社会保障中的政府责任文／张利平摘要：社会保障是为了保障全体社会成员的基本生活需要，确保一定的生活水平并尽可能提高其生活质量、促进社会公平的一种政府的制度行为。其责任主体有政府、企业、个人，但最终责任主体是政府。一个国家的社会保障制度是否发挥了应有的作用，是否得到了国民的全力拥护，关键看政府在这一制度行为中是否负起了应有的责任。本文就政府在社会保障中负有重要责任的原因及内容做出论证。关键词：社会保障；政府；责任　中图分类号：Ｄ６３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－０１３８（２００５）０２－００３５－０３公共管理科学2005.2新视野36我国是社会主义国家，政府是人民的政府，是代表人民行使权利并为人民谋福利的机关，因而更应该保障人民生活的各种权利。“国家为人民聚集而成，政府乃由人民组成，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦则应加以救济，人民有所需要，自当俾与协助，此乃贤明政府所应负之责任。”［３］邓小平同志说过，社会主义国家要消除两极分化、走向共同富裕。因而，保障所有人的基本需要，是社会主义国家努力追求的目标，也是社会主义优越性、先进性的表现。社会保障制度，是为社会成员的基本生活需求提供安全保障的制度，是政府保障所有社会成员基本需要的重要手段，因而，政府在社会保障中必然负有首要的责任。（二）由现代政府的公共职能所决定的社会保障的主要对象是社会中的弱势群体。弱势群体的形成，固然有其不可控制的自然和自身的原因，如人为不可控制的生老病死、天灾人祸，将人们现有的一切财富毁于一旦，使人的生活立刻从富裕变为食居无保障；艰苦的自然环境和个人先天资智的低下，使个人难以改变贫困的现实，等等。但是，现代社会，随着市场经济的深入发展，自然因素和个人因素对人们生活的影响越来越弱，而政府的政策和制度行为对其生活的影响越来越强。市场经济是一种鼓励竞争的经济体制，有竞争就必然会出现优胜劣汰、贫富分化的现象。社会主义市场经济与资本主义市场经济的最大不同在于，政府可以利用各种制度和政策防止和纠正贫富分化的扩大。但是，政府的一些政策和制度行为有时会在客观上加重贫富分化和社会的不平等。对此，政府有责任通过社会保障制度给利益受损者以补偿。我国在计划经济时代，收入分配上的平均主义，导致大家处于普遍贫穷的状态，并没有形成明显的弱势群体。市场经济必然造成一部分有竞争力的人越来越富，而没有竞争力的人则越来越贫穷。改革开放后，我国率先在基础较好且具有开放优势的东南沿海地区实行了特殊的优惠政策，从而加速东南沿海地区的经济发展，同时也不可避免地扩大了地区之间，特别是东西部地区之间的收入差距。当前，　“按生产要素分配”的原则在分配体制中占有重要地位。一些个体或群体凭借在计划经济时代占据的有利优势或特权，在市场经济放开搞活的条件下捷足先登，在很短的时间内完成了原始资本的积累，在按生产要素分配体制中处于优势。由于人们实际拥有生产要素数量的多少及其价格高低的不同，决定了人们收入分配状况的高低悬殊，而且差距越来越大。行业的垄断性经营也造成了收入差距的拉大。我国直到现在，有些行业如电力、电信、烟草、金融保险、民航、铁路仍未市场准入。处于垄断经营的行业，在极力维护垄断经营地位的同时，把其垄断所获的一部分以各种形式分配给自己的职工，这既不利于行业服务质量和经营效率的提高，也促使了不同行业之间人们收入差距的拉大。社会主义市场经济在发展生产力的同时，反对以强凌弱、你死我活的竞争，追求共同富裕、物质文明和精神文明的共同发展。但是，如果没有社会保障制度对收入分配加以调节，弱势群体与强势群体的贫富差距将会日益扩大，社会矛盾和社会冲突将不可避免，最终将影响到社会的稳定和经济的持续发展。从伦理学的角度说，一个社会出现严重的贫富分化，一边是陷入生活困境得不到救助的弱者，一边是日益强大对弱者却无动于衷的强者，这样的社会缺乏基本的公平、正义与人道精神，说明该政府没有尽到应尽的责任。社会保障作为调节公民收入差距、增进社会公平的政府行为，必须得到政府的重视和加强。这不仅是社会主义的本质要求，也是以德治国的具体体现。二、社会保障的基本作用（一）　满足人们的生存需要满足人们的生存需要是社会保障的基本目标。生命权是人的最基本的自然权利，没有了生命权，其他各种权利将无所依附。人的生命是平等的，任何人都有生存下去的权利（重大犯罪分子除外）。社会保障的首要责任就是不使任何人陷入无法生存的困境。最初，社会保障是对由于种种原因遇到风险和困难而失去生活来源的人，由社会提供物质帮助以保障其基本生活的制度。随着社会的发展和进步，社会保障的内涵扩大到包括社会福利和社会服务等更广义的范畴，由风险防范与救助拓展到生活质量的总体改善和提高。但是，保障人类生存的基本需要仍是社会保障的最基本的动因。美国人本主义心理学家马斯洛提出人类五大需要层次理论，生存需要是最基本的需要，亦是最低层次的需要。因此，在社会保障体系建设中，政府应该把满足人们基本生存的保障（社会救助）作为社会保障制度的基本内容。如果没有这一保障层次，一部分社会成员的基本生存将受到威胁，最基本的生命权利得不到保证。我国社会主义市场经济发展过程中出现的弱势群体及其生活的贫困化是市场竞争的必然结果和普遍现象。而解决弱势群体问题必须依靠政府对市场的适度干预和对市场缺陷的弥补，通过社会保障制度的再分配功能满足弱势群体的生存需要。（二）满足人们发展的需要社会保障的宗旨是为了消除贫困，增强社会公正，并最终使社会和谐发展。对陷入生活困境的人，实行物质的救助，可以保障他们生存的需要，但从长远看，为避免其再度沦陷困境，政府有责任对其进行再教育，为其安排再就业，保障其发展权。当代社会，就业是多数社会成员生活的重要保障，而教育则是就业的前提。市场经济条件下，竞争成为一切社会经济活动的普遍现象，社会成员要想在竞争中取胜并获得发展，就必须具备较高的文化素质与技能素质。无论是发达国家还是发展中国家，市场经济条件下的竞争失败者多数是受教育程度低、素质较低的的劳动者。“在当今世界上，没有任何一国受过良好教育的人民是贫穷的，也没有任何一国愚昧无知的人民是不贫穷的。在民智开启的地方，经济发展自然水到渠成。”［４］因此提高社会成员的文化教育素质和劳动者的职业技能素质，是关系到社会成员个人发展和国家、地区发展的大事。当今世界发展的趋势表明，往往愈是受教育程度高、劳动者素质高的国家或地区经济愈是发达。为了提高社会成员的整体素质，许公共管理科学2005.2新视野37多国家将社会成员的基础教育和职业教育，纳入社会保障的范围，带有很强的福利色彩。我国实行九年义务教育，并注重解决贫困地区的失学儿童的义务教育问题，对大、中专学校中的贫困学生给予社会救助，以确保国民基本素质教育得到保证与提高。对于失业的工人，政府有组织地开展各种职业技能培训，以提高劳动者的技能素质。可见，增强国民的基本素质和技能素质，保障其发展权，应该也已经被政府纳入社会保障的范围。三、政府在社会保障中的责任社会保障以保障人们基本的生存权、发展权、促进社会协调发展为宗旨。政府作为社会保障制度的制定者和执行者，为确保社会保障发挥应有的作用，政府必须承担起相应的责任。（一）政府有责任建立起完善的社会保障制度随着社会生产力的发展和社会生活的变化，社会保障制度也处于不断发展、完善之中。政府必须根据现实的需要，制定、修改、完善社会保障制度。政府在制定、修改、完善社会保障制度时必须坚持如下原则：第一，社会主义人道主义原则。坚持社会主义人道主义原则，就是要关注弱势群体，不能抛弃任何老、弱、病、残及生活贫困者。人由于本身的“类”属性，使人类社会必须整体共同发展。人道主义是“人类对自身社会性认识之后的更高层次的理性与情感，是人类文明发展的标志，也是人类在现代社会条件下驾驭自身的表现”。［５］第二，坚持公平原则。公平原则就是坚持社会保障的全民性，任何种族、民族、职业阶层的劳动者都具有享有社会保障的权利。社会主义国家，劳动者作为国家的主人，享有的权利是平等的，不应因所有制、职业或职务的不同而存在高低贵贱之别。第三，坚持法制原则。社会保障作为政府的一项制度性行为，必须通过一定的社会立法手段去实现。因为，立法形式可以明文规定社会成员和政府的基本权利和义务，使社会保障的具体执行更加制度化、规范化，克服了封建时代的恩赐形式，避免了人治的主观随意性。（二）政府有责任承担必要的财政支出社会保障资金的来源主要有个人、用人单位和政府，但三者承担的资金比例是不同的。从世界所有实行社会保障的国家来看，尽管政府承担的比例有很大的差别，但国家在社会保障中总会承担或大或小的财政支出。按政府承担财政支出的比例高低，大致可以分为３类：一类是政府承担大部分费用，如丹麦、新西兰、加拿大、澳大利亚，政府负担比例在６０％以上；第二种是政府承担一部分费用，如美国、意大利、阿根廷，政府承担５％～３０％；第三种是政府只承担少部分费用，一般在１０％以下。当然，这种比例也并非固定不变，一旦出现了特殊的需要，政府应相应提高财政支出，如当社会保障基金出现危机时，政府应支出大量的资金给予救助，这是政府义不容辞的责任。另外，在不同的保障形式中，政府承担资金的比例也是不同的。社会救助通常被视为政府的当然责任和义务，在资金提供方面，政府负有完全责任，而且这种救助还是无偿性的；在社会保险（养老、医疗、工伤、失业保险）中，由个人和用人单位提供大部分的资金，政府仅承担小部分费用；在社会福利中，对于各种福利设施建设，如福利院、福利工厂等，政府承担着相应的拨款补贴责任。（三）　维护受助者的人格和尊严社会保障权是全体公民应有的权利，政府应该维护受保障者的人格尊严不受侵犯。目前，世界上大多数国家，无论是福利型国家，还是市场取向的国家，都把社会救助看成是政府的一项义不容辞的社会责任，同时，接受救助是每个公民的基本权利，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助。在我国权利体系中，“接受社会救助是最基本也是最低层次的权利和人权，穷人均有从国家和社会获得物质救助的权利，而提供这种救助是国家和社会不可推卸的义务”。［７］早期的社会救济带有严重的歧视穷人的色彩，英国的新《济贫法》就采取了一系列对穷人带有侮辱性的政策，如进行严格的品行调查、强制进习艺所学习技艺，引起了穷人的强烈反对。为了强调人格的尊严和平等，英国社会保障开始采取普遍性原则，种种歧视便消失了。现在许多国家对申请者只做收入调查，以证明其收入在国家规定的贫困线以下，从而由国家给予救助，除此之外，不再对申请者做道德和法律的调查。近年来，一些国家甚至不再对申请援助者申报的家庭财产状况进行一一核实，而是根据要求和标准发放救济金，避免了对申请者人格和心理上的伤害。由此可见，现代社会救助已从初期的附带种种侮辱条件的施舍救济转变为人道和人权并重的责任救济，这是社会文明发展程度提高的重要标志。但是在我国，一些地方政府为了降低财政负担，出台的救助政策不但在程序上相当复杂，还对申请者的收入状况做相当严格的调查，甚至进行群众评议，张榜公布，这容易给申请者造成一定的心理伤害。一些贫困家庭宁愿节衣缩食，向亲朋借贷，或让子女退学，也不愿申请政府救助，出现了城市贫困户对最低生活保障制度的“不利用”现象。中国人民有着勤劳勇敢、自立自强、艰苦奋斗的优良传统，政府在制定政策时，应该充分考虑到中国人民的这种纯朴而高尚的道德情感，使其人格和尊严避免受到伤害。政府在对其收入情况进行调查、发放救济时，应为其保守秘密，避免其人格和尊严受到损害，真正将对弱势群体的救助当作政府应尽的责任。参考文献：［１］施雪华．政府权能理论［Ｍ］．杭州：浙江人民出版社，１９９８．１．［２］洪兰友．社会救济的立法精神［Ａ］．革命文献，第９９辑［Ｃ］．台北：中央文物供应社，１９８４．５８．［３］陈凌云．现代各国社会救济［Ｍ］．北京：商务印书馆，１９３６．序言１－２．［４］（美）约翰·肯尼斯·加尔布雷思．好社会：人道的记事本［Ｍ］．南京：译林出版社，１９９９．１１０．［５］陈良谨．社会保障教程［Ｍ］．北京：知识出版社，１９９０．１３．［６］杨立雄．社会保障：权利还是恩赐［Ｊ］．财经科学，２００３，（４）：５８．作者简介：张利平（１９７５－），女（汉族），山东济宁人，中国人民大学哲学系博士研究生，北京市，１００８７２。责任编辑 喻 匀公共管理科学