对我国资源环境审计的战略思考

对我国资源环境审计的战略思考闫　蕾(郑州大学　河南　451191)

摘　要:本文立足我国资源环境审计现状,借鉴国外资源环境审计已有研究成果,深入分析了我国资源环境审计存在的主要问题及其成因,并就如何进一步做好我国的环境资源审计工作发表了自己的看法。关键词:资源环境审计;战略;思考中图分类号:F01 文献标识码:A 文章编号:1673—4513(2008)—06—054—07

收稿日期年月3日作者简介闫蕾(—)女,郑州大学升达经贸管理学院会计系讲师,研究方向会计与审计理论。

与传统审计不同,资源环境审计以可持续发展战略下的受托环保责任为理论前提,突出对基于资源环境问题的环境会计信息的真实性、合法性以及效益性的审查验证,是集资源环境状况信息披露和资源环境责任履行情况鉴证于一体的特殊目的审计。对传统审计进行“绿化”,将自然资源和环境保护纳入审计范围的资源环境审计,是审计界对世界可持续发展的重大贡献。目前西方各国审计理论界对资源环境审计的探索方兴未艾,美国等二十多个国家都在广泛推行资源环境会计的同时积极开展资源环境审计工作。在我国,资源环境审计工作有着深刻的社会经济背景和极强的现实意义。随着我国经济发展、人口膨胀以及生活水平的不断提高,资源供需矛盾日趋尖锐。但我国的资源人均占有量严重不足。据统计,我国人均矿产资源是世界平均水平的1/2,人均耕地、草地资源是世界平均水平的1/3,人均能源占有量是世界平均水平的1/7……与此同时,我国目前却是世界第一煤炭消费大国和第二石油、电力消费大国,水的循环利用率比发达国家低50%以上。土地闲置,违法违规占用耕地等资源浪费现象十分严重,主要污染物排放总量大大超过环境容量(比如,我国单位GDP的能源消耗分别是日本的1115倍、美国的413倍),突发环境污染事件接连发生,严重影响了人民群众的身体健康,造成了巨大的经济损失。资源危机和环境污染已经成为制约我国经济社会发展和人民生活水平提高的严重障碍。人民群众要求改善资源环境的呼声日益高涨。针对近年来资源环境约束加重的严峻形势,中央明确提出建设资源节约型、环境友好型社会的要求,并作为“十一五”经济社会发展的目标之一,同时也在“十一五”规划纲要中确定了节能减排的约束性指标。这充分体现了党中央对资源环境保护的高度重视,对于全面落实科学发展观,不断提高资源环境保障能力,实现国民经济又快又好发展具有重要意义。资源环境问题关乎国家利益和民族生存。节约资源保护环境,不仅是举国上下的共识,也是我国审计界关注的重要话题。因而,千方百计做好资源环境审计工作是落实科学发展观的应有之义。

一、我国资源环境审计的发展现状(一)在审计类型上,以财务审计和合规性审计为主

2008No16(TotalNo188)北京城市学院学报JOURNALOFBEIJINGCITYUNIVERSITY2008年第6期

(总第88期)

:2008102:1978:最高审计机关国际组织(INTOSAI)在《从环境视角进行审计活动的指南》中指出,政府审计的全部内容———财务审计、合规性审计和绩效审计也应用于环境审计领域。但在我国目前的资源环境审计实践中,仍以财务收支审计和合规性审计为主。主要基于以下原因:首先,从法律依据看,绩效审计的开展有相应的法律规定,但囿于资金效益方面局限,绩效审计所包含的许多其它内容(如对政府环境管理绩效的评价)并未在法律上得到体现。其次,从资源与环保形势看,我国投入的环保资金大多用于国家生态环境安全建设。但近年来,环保资金管理、拨付和使用等环节上的违法违规现象时有发生,加之环保资金中有相当部分的使用具有分散性,基层个体的环保成本就得不到有效补偿,直接影响了环保事业的健康发展。再次,从审计资源看,绩效审计的开展需要运用环境管理和环境经济评价领域的知识。在满足绩效审计开展所需审计资源方面,国外审计机关的做法主要是审计人员知识结构的多样化和外部专家的聘用。我国审计机关虽然做过这方面的努力,但因体制、经费等因素的制约,仍不能满足全面开展环境绩效审计的资源要求。(二)在审计对象上,以环保资金使用为主尽管政府资源环境审计的对象应当包括资源的使用与节约、环境保护资金、环境政策以及政府部门的有关资源环境管理活动等许多方面,但我国目前的资源环境审计仍然以环保资金审计为主。原因主要在于:(1)按照我国有关法律的规定,对资金进行审计是审计机关的主要职责。而我国环保资金的来源中,政府投资占相当大的比例。例如,在《国家环境保护“十五”规划》中,政府投资占投资总需求的56%,企业投资所占的44%当中也有相当部分来源于国有企业。也就是说,我国环保资金的大部分都在审计机关的审计范围之内。(2)对资源环境政策和政府部门资源环境管理活动进行审计监督,在我国宪法与法律中都没有明确规定。审计机关只能通过对环保资金的审计,借助发现的问题,促进政府资源节约和环境保护的深入开展。(3)由于政府部门职责划分的不同,西方国家审计机关开展资源环境审计时所拥有的一些职责,在我国还属于其他政府部门(如环境管理方面的职能在我国属于环保部门)。在目前尚未与其开展联合审计的情况下,审计机关的工作权限受到明显限制。(4)由于环保资金具有管理部门多、数额大、使用分散(育林基金、排污费等还存在资金来源分散)的

特点。各单位在环保资金的管理和使用欠缺严格全面的监督,侵吞挪用环保资金的情况时有发生。近年来,国家审计署先后对46个重点城市的排污费,17个省的退耕还林和三峡库区、淮河、海河、辽河、太湖的水污染防治资金进行了审计。审计总金额达1400多亿元,发现违法违规资金100亿元左右。所以,保证环保资金管理使用的真实合法成为资源环境审计的首要任务。(三)在审计实施方式上,以强制审计为主

根据审计实施方式不同,可将资源环境审计划分为强制审计和自主审计。在我国现阶段,面对经济社会发展的不平衡和生态环境的日趋恶化,国家需对资源环境实施宏观管理。但地方保护主义的存在和对资源环境问题认识的滞后,使资源环境政策在执行中常常遭到抵制而走形变样。因而,完全依赖自主审计是不现实的,只有实施强制审计,才能确保资源环境管理的良性运转。(四)在审计项目确定上,以重大环境问题

为主政府审计机构充分关注在资源环境方面暴露的突出问题(如严重污染和自然资源浪费等),以此为线索确定审计项目。自1998年以来,我国审计机关主要围绕当前国家环保重点项目,先后完成了林业生态建设资金审计调查、天然林资源保护工程资金审计、退耕还林试点工程资金审计等项目,取得良好成效。

二、我国资源环境审计发展过程中存在的主要问题及成因

(一)环保投入较少,技术力量薄弱西方发达国家的资源环境审计一般都建立在雄厚的经济实力和充实的技术力量之上。他们开展资源环境审计的经验证明,若拿出国民生产总值的15%作为环保投入,大体上可控制55对我国资源环境审计的战略思考1住经济增长造成的环境污染,环境质量能够得到改善。相比之下,我国在环保方面的投入一直偏低,历史欠账较多,仅三河(淮河、运河、海河)和三湖(太湖、滇池、河湖)的污染欠账就高达1185亿元。同时,我国城市基础设施尤其是城市环保基础设施严重不足。这些不利因素已成为我国开展资源环境审计的严重障碍。(二)对资源环境审计认识不足,审计环境亟待优化我国正处在经济转型的重要时期。但当前,不少地方“重GDP增长、轻资源环境保护”的思想观念依然根深蒂固,科学发展的观念还远未真正树立。为片面追求经济发展指标,不少地方置环境污染和资源浪费于不顾,不把环境保护的目标、任务、措施纳入本地区经济和社会发展规划,责任不到位、措施不到位、投资不到位、监管不到位。这些现象的存在自然与以往的干部政绩考核机制不无关系,但部分领导干部环保意识淡薄、对资源综合利用重要性认识不足、督促企业实施清洁生产和达标排放的积极性不高也是重要的原因。片面追求GDP的粗放型经济增长方式恰恰反衬出对资源环境重要性的极端漠视,同时也反映出人们对资源环境审计的认识还十分肤浅,审计部门对被审计单位资源环境方面的违法违规行为依然缺乏有效的惩治。资源环境审计的环境建设依然任重道远。(三)资源环境审计内容单一目前,我国进行的资源环境审计主要是合规性审计,即鉴证经济活动是否遵循了现行法律法规的规定(如污染物的排放是否超过规定标准),并未涉及对政府资源环境政策进行审查监督等深层次方面的内容,资源环境审计仍局限于消极防范,远未起到应有的制约和促进作用。(四)相关法律法规体系不够健全1.资源环境法律体系不健全资源环境法规可以规范企业的经济行为。没有来自资源环境方面法规的压力,环境成本会计就不可能在企业内部自然生成。绿色(环境保护)形象与企业长远利益往往紧密相联。到目前为止,全国人大已颁布一系列有关资源环境的法律法规,国务院和地方政府也制定了不少资源管理和环境保护方面的行政法规与地方性法规。然而,这些法律法规的覆盖面仍显不足,其中不少实施细则有待明确完善,与实务操作的要求存在不小的差距。2.资源环境审计制度不健全我国资源环境审计目前尚处于理论探讨的初步阶段。随着我国逐步融入世界经济,越来越多的企业进军国际市场参与国际竞争。如何注重生态环境保护,建立有效的绿色经营系统,实施环境成本核算与控制制度;如何防止国际贸易“绿色壁垒”;如何防止发达国家将“不绿色”的产业商品转移或销售到我国来;如何对上市公司和大型制造企业的资源环境报告的真实性与合法性进行再监督等。所有这些亟待解决的问题在我国目前的审计监督体系中都难觅踪迹。我国资源环境审计理论研究与业务实践远落后于国外的现状,急需引起国家有关部门的高度重视。3.与资源环境审计相关的税收制度不健全促进资源节约和环境保护是税收政策支持建设节约型社会和发展循环经济的主要着力点。目前,我国现行税制体系中专门针对资源与环境的税种有资源税、土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税等。但各税种的征收目的主要是调节级差收入或增加收益,未能与保护资源环境很好地结合起来。比如,我国现行资源税的课税对象仅为矿藏资源,未将急需保护的水资源、草原资源、森林资源和土地资源纳入资源税的征税范围,课税范围过窄,与我国多种资源短缺的情况极不相称。同时,资源税税额偏低,不足以补偿资源损耗,对稀缺资源、非再生资源没有课以重税。导致资源过度开采和浪费,加剧了资源的供需矛盾。另外,现行的税制并不是一个对环境十分“友好”的税制,在促进“资源节约”方面也“力不从心”。它没有单独设立环境税,没有把环境成本纳入到有关的税目和税率当中去。对工业企业超标排放的废水、废气和废渣一直采取了征收排污费的方法,存在着征收范围偏窄、征收标准偏低、管理和运用不规范等弊端,加之拖欠拒缴现象严重,征收效果欠佳,调控力度十分有限,远远达不到污染治理的目的。(五)缺乏资源环境审计的具体实施办法和