从《救助管理办法》主体看我国行政救助制度转变

辽宁省人民政府办公厅关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知文章属性•【制定机关】辽宁省人民政府•【公布日期】2003.09.25•【字号】辽政办发[2003]78号•【施行日期】2003.09.25•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】扶贫、救灾、慈善正文辽宁省人民政府办公厅关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知（辽政办发[2003]78号）各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：根据国务院发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(国务院令第381号，以下简称《救助管理办法》)，为切实做好我省城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作，经省政府同意，现就有关事项通知如下：一、统一思想，提高对救助管理工作重要性的认识《救助管理办法》将强制性收容遣送改为关爱性的救助管理，是我国社会救助制度的重大改革，对保障城市生活无着的流浪乞讨人员的合法权益，维护社会稳定，全面建设小康社会具有十分重要的意义。

各级政府要高度重视救助管理工作，把贯彻《救助管理办法》作为实践“三个代表”重要思想、全面履行政府职能、依法行政和完善社会保障体系的重要措施，以高度的政治责任感和使命感，认真履行职责，努力做好城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作。

二、坚持依法救助、依法管理(一)救助原则。

1、坚持自愿受助、无偿救助的原则。

各级民政部门和救助管理站对受助人实行自愿、无偿救助，即流浪乞讨人员自愿向救助管理站求助，并且可以接受或自愿放弃救助，救助管理站不得限制；救助管理站不得向受助人及其家属和单位收取救助费用，也不得组织受助人从事生产劳动以自挣生活费及返家所需费用。

2、坚持政府、社会、家庭责任相结合的原则。

救助管理站所在地政府承担救助管理机构设施建设、经费保障及查找不到户籍所在地和亲属的未成年人、残疾人、老年人等受助人员的妥善安置等责任。

受助人员户籍所在地、住所地的乡(镇)、县(市、区)政府，承担帮助受助人员返家及解决其生产生活困难，避免其再次外出流浪乞讨对遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务，以及对无家可归的未成年人、残疾人、老年人安置等责任。

法治视野下我国弱势群体的行政救助严格来说，行政救助原本并非一个专业的法律术语，而只是国内行政法学者们在研究国外行政法相关理论的意译词。

目前，行政法学界对行政救助的概念尚未达成统一共识，但学者们的观点大体可被划归为广义的行政救助和狭义的行政救助两个层次。

广义的行政救助范围极其宽泛，包括行政主体对生活贫困者在医疗、卫生等方面的基本生活保障，行政主体对个人、组织、群体的经济上或非经济上的鼓励、扶持等，甚至还有学者将行政主体为公民提供的公共设施等公共服务也纳入行政救助的范畴。

狭义的行政救助指，依据法律法规的规定，行政主体对年老、疾病、丧失劳动能力等特定对象给予一定的物质救援和帮助。

随着社会的进步和经济的发展，上述广义和狭义两种观点都存在一定问题：广义的行政救助将行政主体提供公共服务等公共管理行为纳入行政救助的范畴显然与行政救助本身救援、帮助的特性无太多关联；狭义的行政救助仅将救助的形式限定在物质帮助范畴又过于狭窄，从与时俱进的角度出发，行政主体对特定主体非物质上的帮助乃至文化上、精神上的救助都可能成为行政救助的形式。

笔者认为，行政救助指依据法律、法规的规定，行政主体对年老、疾病、丧失劳动能力等特定对象或者特定情况下处于困境的公民给予物质利益、与物质相关等利益、人身权利、精神文化等方面救援、帮助的具体行政行为。

2002年3月朱镕基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议所作的报告中指出“对弱势群体要给予援助”，这是我国第一次以官方形式使用“弱势群体”一词。

从行政救助的性质看，行政救助是当某些社会成员的生存现状在社会生活水平之下且其生存权面临威胁时政府采取的一项保障制度。

行政救助的性质决定了行政救助的对象为弱势群体，这一群体大致分为两类：一类是常态下的特定对象，如老年人、残疾人、妇女、儿童、城市失业人口、下岗工人、农村贫困农民等；另一类是特定情况下非常态的救助对象，如遭受自然灾害、突发意外事件等的公民。

一、我国弱势群体行政救助之现状依据内容划分，我国对于弱势群体的行政救助可分为3大类：第一类是基本生活救助制度，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助3项内容；第二类是专项救助制度，包括医疗、教育、住房、就业4方面的救助；第三类是临时救助制度，临时救助是行政救助各项救助的兜底。

我国社会救助制度现存的问题及解决对策作者：张马玲来源：《学理论·上》2014年第04期摘要：社会救助是现代社会保障体系的重要组成部分，关系着民生、社会稳定与和谐。

自中国进入全面转型以来以来，我国的社会救助制度取得了很大的成绩，覆盖城乡的社会救助体系基本建立，然而在实践过程中仍存在一些问题，而这些问题能否解决关系到我国的社会救助制度能否进一步发展、完善，也关系到广大人民能否分享经济社会改革发展的成果。

对我国社会救助制度中存在的问题进行了系统分析，指出存在的不足，并从我国的基本国情出发，提出完善我国社会救助制度建设的对策与建议。

关键词：社会救助制度；现状；问题；解决对策中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）10-0072-02引言社会救助是指对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民，国家和其他社会主体依照政策和法律的规定,给予其物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的一种社会保障制度。

社会救助是最基本的社会保障方式，它对于优化资源配置，维护社会公平，促进社会稳定有非常重要的作用。

我国的社会救助制度经过几十年的发展，已经形成了初步的社会救助体系。

我国现有的社会救助制度是在各救助项目综合的基础上逐渐发展并最终确立的，在保障困难群众基本生活、确保群众分享改革成果等方面发挥着重要作用。

然而由于我国社会救助制度起步较晚，一些配套的措施还不完善，中国现行的社会救助制度还存在许多需要改进的地方。

一、我国社会救助制度存在的问题（一）社会救助体系存在的缺陷1.救助体系不够完整农村五保供养制度和城市居民最低保障制度是我国实行的历史比较悠久的社会救助制度。

随后我国的社会救助体系有了很大发展，但同一些西方发达国家的救助制度相比较，中国的社会救助还存在很大缺陷，有待于进一步的发展和完善。

如美国的社会救助体系其内容覆盖面广，涵盖了自然灾害救助、孤寡残疾救助和反贫困。

我国社会救助体系发展四十年：回顾与前瞻林闽钢【摘要】回顾四十年来我国社会救助体系发展的历程,可以发现在政府主导下,经由从小变大、从弱变强、从点到面的发展过程,社会救助体系框架基本成型,成为我国社会保障制度改革和发展的一张名片.在我国社会救助体系建设中,体现了国家治理的底线思维,社会救助体系已呈现出了多层次、跨部门、强基层的特征.目前社会救助体系建设正在积极构建多元化的社会救助主体,使用复合式的救助手段.未来社会救助体系的主要发展趋势为:基于“弱有所扶”新目标,促进社会救助体系的转型;导入积极社会救助理念,建立以激活为导向的社会救助体系;通过加快社会救助法制化进程,全面促进社会救助体系的定型.【期刊名称】《北京行政学院学报》【年(卷),期】2018(000)005【总页数】6页(P1-6)【关键词】社会救助体系;社会救助主体;社会保障制度;弱有所扶【作者】林闽钢【作者单位】南京大学政府管理学院,江苏南京210023【正文语种】中文【中图分类】D63-3从现代社会救助发展历史来看，各国社会救助通常都是从基本生活救助单项出发，逐渐发展出多种救助专项，从而在社会救助体系基础上，通过法制化促进体系定型发展。

体系化的过程不仅时间长，而且还是一个复杂的过程。

一方面社会救助体系发展不仅要回应救助对象的需求，另一方面社会救助作为国家治理的工具，还要回应本国经济和社会发展的需要，通常会体现不同的发展理念、具有不同的特点和发展路径。

四十年来，我国社会救助建立和健全了8+1的体系架构，形成了新型救助的格局，并不断完善运行机制，走出了一条具有中国特色的社会救助体系发展之路。

一、四十年来我国社会救助体系的发展历程（一）1978—1992年，社会救助制度建设进入发展轨道此阶段主要标志是民政部社会救助相关部门成立，社会救助的自上而下建设有了主管部门。

1978年3月5日，第五届全国人大第一次会议批准恢复设立民政部。

这一时期，设置了农村社会救济司、城市社会福利司等7个司局级单位，农村社会救济司主管农村社会救济工作，城市社会福利司主管城市社会救济工作，全国社会救助建设和管理开始有了主管部门，同时各级民政部门也迅速建立了社会救助专门工作机构，社会救助制度建设走上发展的轨道。

中华人民共和国城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法中华人民共和国城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法第一条为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。

第二条第二条县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。

救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。

第三条县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。

国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。

第四条县级以上人民政府民>部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。

公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。

第五条公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。

第六条向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。

救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。

第七条救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：（一）提供符合食品卫生要求的食物；（二）提供符合基本条件的住处；（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

第八条救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。

第九条救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序。

第十条救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。

第十一条救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。

财政部、民政部关于修改《中央财政困难群众救助补助资金管理办法》的通知正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------关于修改《中央财政困难群众救助补助资金管理办法》的通知财社〔2022〕38号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、民政厅（局），新疆生产建设兵团财政局、民政局：为进一步加强中央财政困难群众救助补助资金管理，提升资金使用效益，现在《财政部民政部关于印发的通知》（财社〔2017〕58号）和《财政部民政部住房城乡建设部中国残联关于修改中央财政困难群众救助等补助资金管理办法的通知》（财社〔2019〕114号）的基础上，对相关内容作如下修改：一、将第二条第二款修改为：补助资金实施期限至2025年12月31日。

期满前财政部会同民政部根据法律、行政法规和国务院有关规定及工作需要，组织开展绩效评估，根据评估结果确定是否延续补助政策及延续期限。

二、将第五条修改为：补助资金按因素法分配，主要参考各地救助需求因素、财力因素和绩效因素等，重点向保障任务重、财政困难、工作绩效好的地区倾斜。

测算公式为：某地应拨付资金=资金总额×该地分配系数/∑分配系数其中：某地分配系数=该地需求因素×该地财力因素×该地绩效因素。

财政部、民政部在每年分配资金时，根据党中央、国务院的有关决策部署及管理改革要求，可对选取的具体分配因素及其权重等进行适当调整。

同时，为高质量推进社会救助工作开展，提高使用数据的科学性，在具体测算时可根据实际情况适当引入审核调整机制，对相关对象数量等基础数据的年度增减幅度设定上下限、对异常或离散数据进行适当调整等；为保持对各地困难群众救助工作支持的相对合理性，可适当对分配测算结果进行增减幅控制。

102区域治理THE WHOLE WORLD作者简介：蒋浩飞，生于1996年，硕士研究生，研究方向为社会保障理论与制度。

社会救助制度的国际经验及其对我国的启示南京大学政府管理学院 蒋浩飞摘要：社会救助制度是保障公民最低限度基本生活所需的最后一道防线，建立健全完善的社会救助制度在全面建成小康社会的决胜阶段具有重要意义。

但我国社会救助制度目前仍然存在一些问题，先进诸国的制度实践正好为完善我国社会救助制度提供了可供借鉴的经验。

本文首先对我国社会救助制度存在的问题进行了分析，随后介绍了美英德日四国的社会救助制度，对其基本特点进行了总结，并在最后一部分提出了政策建议。

关键词：社会救助；国际经验；最低生活保障；社会救助法中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2021）03-0102-0003中国社会救助制度的起源是1993年于中国部分地区引入的面向生活困难者的最低生活保障制度，正式形成于1999年颁布实行的《城市居民最低生活保障条例》。

随着改革开放政策的实施和社会主义市场经济的发展，社会救助制度也进一步丰富，2014年2月21日国务院发布了《社会救助暂行办法》（下称《办法》），并于2014年5月1日起正式实施。

《办法》正式实施后，我国建立起最低生活保障、农村五保供养发挥核心作用，医疗救助、住房救助、教育救助发挥辅助作用，临时救助发挥补充作用的新型社会救助体系。

虽然我国已建立起广覆盖的社会救助体系，但在实际运行过程中仍存在法制化水平欠佳、救助水平低、城乡分立、地区差异明显、管理责任划分不清等问题。

一、中国社会救助制度的显著问题（一）法制化水平亟待提高《社会救助暂行办法》的发布机关为国务院，效力级别属于行政法规，立法层次偏低。

这导致《办法》缺乏强制力和可操作性，对于一些现实中存在的问题也未能予以覆盖。

（二）社会救助制度不统一（1）城乡分立。

中国社会保障制度城乡分立由来已久，在制度创设之初便已显雏形。

１ 国外给付行政理论概况 ． 德国行政法学者福斯多夫认为给付行政是指服 务于生存照顾 的活动 。给付行政 到了 日本 ， 得到 了 进一步的发展 ， 被定义为 ：给付行政 ， “ 是指设置、 管 理道 路 、 园 ， 置 、 营社 会福 利设 施 ， 公 设 运 进行 生活保 护， 给予个人及公众 便利和利益的行政。 ［ ’ ” ］ 法 国从狄骥的《 宪法论》 开始 已出现给付行政的雏形 ，
组 织 两种 。 （ ） 政 救 助 的救 助 对 象 。受 救 助 的对 ２行
合法 ， 而只能因为它依照法律规制所做 的服务而被 认为合法 。 ｌ（ ”４ 蹦 正如 前文所述 ， Ｊ 给付 行政是作 为
现 代福 利 国家 的一 种 行 政 模 式 而 存 在 的 ， 并不 简 它
单地指 向某一类行政活动 ， 而是包含 了福利国家行
理念落后 、 资金短缺 、 监督 缺失 以及救济力度弱等 问题 。为此 ， 需要 明确建设 行政 给付 制度 的必要性 ， 树立 科学 的 行政给付理念 ， 完善行政给付法制 建设 ， 提高行政 给付执法 水平 ， 扩大 行政 给付 司法救 济司法 范围 ， 以逐 步完善 中 国的行政 给付制度。 关键 词 ： 给付行政 ； 行政给付 ； 行政 救助
而政府的义务也相应地从单纯给付公 民安全发展到 给付 公 民经济 文化各 方 面权益 。
治国转变的背景下 ， 随着福利 国家的兴起而发展 伴 起来 的一 种行政 理念 或行 政模 式 。
（ ） 三 给付行 政 与行政 救 助的 关 系
给付行政时代的到来 ， 直接影响和决定了行政
给付 方式 的嬗 变 。在 强 制性 行 政 给付 思想 指 导 下 ， 视贫 穷 为统治 者 的威 胁 ， 是一种 被动 地 、 极地 予 以 消 应对 ， 并没 有想 从 根 本 上 消 除贫 穷 。随 着 民众 权 利 时代 的来 临 ， 民有 了 自己的利 益代 表 ， 以反 映 自 人 可 己的声音 ， 行政 给 付 得 到 了重 视 。政 府 给 付制 度 化 和 系统化 的设 计 ， 主动 积 极 地 维护 和 保 障 民众 的行 政 给付权 利 。

城市流浪乞讨人员救助中存在的问题研究我国有着数量庞大的城市流浪乞讨人员，城市流浪乞讨人员属于社会的弱势群体，社会有责任对其实施救助。

2003年出台的新的救助管理办法实施11年来已经取得了良好的社会效果，但随着实践的深入，新问题日益暴露出来，对我国的城市流浪乞讨人员救助制度又提出了更高的要求和挑战。

标签：城市流浪乞讨；慈善组织；救助一、关于城市流浪乞讨人员救助的相关法律法规国家在2003年相继出台了两个法律文件，2003年6月20日，国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），取代了实施21年的《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）；2003年7月21日，民政部公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），并于同年8月1日起施行。

全国实现了从“收容遣送”到“救助管理”的跨越，那些生活无着的城市流浪乞讨人员可以到政府设立的救助站接受救助。

《救助管理办法》对《收容遣送办法》社会救济部分做了重大改进和发展，流动人员、“三无人员”的管理和规制则不再属于《救助管理办法》的管辖范围，在救助對象上仅限于城市生活无着的流浪乞讨人员。

救助工作所需经费列入财政预算予以保障，救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。

2006年3月民政部等十五部委联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》，也是新的城市流浪乞讨人员社会救助制度的重要组成部分。

从20世纪50年代以来政府的相关政策就一直将流浪儿童与成年流浪者分别开来，对他们进行救助与保护，但实际上的保护与关怀显得不足。

2003年《救助管理办法》出台以来，政府部门与联合国儿童基金会合作，按照《世界儿童权利公约》的要求对流浪儿童进行救助、保护并促进其健康发展，从而在儿童救助保护方面形成了新的理念、制度和做法。

2007年民政部、国家发展改革委启动实施了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》。

我国新型社会救助体系的构建摘要随着我国经济的发展与社会结构的不断调整，现行社会救助制度浮现出诸多问题，已不能适应新形势要求，因而极有必要构建新型社会救助体系。

应当加快完善社会救助法律法规体系、构建一体化的社会救助管理体制、建立多渠道的救助经费筹集机制并努力建立起城乡统筹的新型社会救助制度。

关键词社会救助管理体制救助主体中图分类号：f810.452 文献标识码：a社会救助，亦称社会救济，是指当人们不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定的程序和标准，向其提供满足生活需要的物质和其他援助的一种社会保障制度。

社会救助依法维护社会成员的基本生存权利，为陷入贫困和其他生存风险的人们提供最基本的生活障。

它是社会保障的最后一道防线，是构建和谐社会维护社会稳定的长效机制。

一、各国社会救助制度概述（一）英国的社会救助制度。

英国是世界上最早立法建立社会救助制度的国家。

1601年女王伊丽莎白颁布了世界上第一部《济贫法》，该法以传统的慈善救济为主要特征。

1834年英国政府制定了新的《济贫法》，确立实行社会救助是政府应尽的义务，此后又出台了一系列法律条文，逐步形成比较完善的社会救助体系。

（二）德国的社会救助制度。

德国政府在1942年制订了关于救济的法令。

德国的社会救助包括特殊困难人员和低收入家庭救助。

它提供的是基本的生活保障，标准由各州根据对一定收入阶层的日常支出费用来确定，救助资金由政府财政提供，75%来自市和县，25%来自州政府。

（三）美国的社会救助制度。

1935年罗斯福总统颁布了历史上第一部《社会保障法》，从而建立起世界上第一个较为完整的社会保障制度。

后经历届政府的多次修改和补充，逐步形成了现行的社会保障体系。

社会救助是其中的重要组成部分，主要包括各类补助及补贴。

二、我国现行社会救助制度的缺陷我国实行改革开放30多年来，特别是上世纪90年代以来，针对由于社会结构调整而出现的失业、贫困等问题，不断地调整和发展我国的社会救助制度，这在一定程度上保障了弱势群体的基本生活。

目前已成为中国社会保障体系中基础性制度 的社会救助 ．为陷入贫困和其他生活 困难的社会
收稿 日期 ： ２ ０ １ ４ － ｏ ３ － ２ ８ 基金 项 目 ： 国 家社 科 基 金 项 目“ 我 国发 展 型社 会 救 助 模 式 研 究” （ 项 目编 号 ： １ ３ ＣＳ Ｈ１ ０ ７ ） 。
的变化并考察和解释制度是如何逐步从仁慈迈上 正义的道路 ． 进而对制度的未来发展进行初步探
索。
一
、
社会 救助制度 ： 发展历程 回顾
了以就业为基础的单位社会保障制 ； 在农村 ， 农 民
则 由生产队负责 ．形成 了以社队集体为单位的集 体社会保障制。 这样 ， 城乡救济 的对象主要是极少
成员在基本生活权利方面提供着安全保障。它并 非一朝一夕形成的 ， 而是穿越了不同的时代 ， 经历
着发展变迁 。 总的来看， 建 国以来社会救助制度的 演变可以大体划分为三大阶段 。 （ 一） 传统的救灾救济阶段 建国后一直到 ２ ０ 世纪 ９ ０ 年代初 ．随着经济 的发展和现代化建设 的开展 ，逐步形成 了由救灾
和城乡救济为主的社会救助模式 。
建国初期 ， 面对众多遭受贫困、 饥饿和灾害的 群众 ， 党和政府开展了大规模的紧急救助工作 ， 拨
出了大量资金 和物资实施应急性 的救灾和救济 ， 促进 了新生政 权的巩固与城乡生产 的恢复 。从
１ ９ ５ ３年起 ，中国进入 了社会 主义改造和建设 时 期。 社会救助也开始从突击、 大规模 的紧急救助逐 步走上 了正常化轨道。 ［ １ 】 （ 聊） １ ９ ５ ６ 年随着社会主义 改造完成 。我国进人了全面建设社会主义的历史 时期 ， 城市有劳动能力的人员均在单位工作 ， 形成

第３８卷第１期　２０１５年２月　石家庄经济学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈｉｊｉａｚｈｕａｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ　Ｖｏ１．３８　Ｎｏ．１　

Ｆｅｂ．２０１５　

Ｉ）ＯＩ：１０．１３９３７／ｊ．ｃｎｋｉ．ｓｊｚｊｊｘｙｘｂ．２０１５．０１．０１５　从行政救助到合作治理：　城市流浪乞讨人员救助模式的转型研究　

课题组　（浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州３１００１８）　摘要：我国现行的城市流浪乞讨人员救助制度是一种典型的行政救助模式，这种救助模式存在　着信息不对称、救助能力不足、专业技术人员匮乏、经费收支结构不合理等诸多问题。合作治理　的兴起对行政救助模式提出了挑战，所以有必要建立一种新的由政府、非营利组织、公众及其他　社会力量共同参与的合作治理模式。在合作治理模式之下，能够实现多中心主体之间的资源整　合、工作对接和系统交换，更好地解决城市流浪乞讨人员救助问题。　

关键词：城市管理；社会救助；合作治理　中图分类号：Ｃ９３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—６８７５（２０１５）０１—００８１—０４　一、

城市流浪乞讨人员救助模式的形成　

过程及其特点　

２０世纪８０年代，我国对于城市流浪乞讨人员　实行的是既具有福利性质又具有强制性质的收容遣　送制度。收容遣送是特定历史条件下的产物，最初　只是对游民的收容，后来逐渐发展为对灾民、流浪　乞讨人员的救助、安置和遣送。到了９Ｏ年代，随　着大量无业人员疯狂涌人城市，这一制度的强制色　彩越来越浓厚，凡是没有身份证、暂住证和务工证　的流动人员都被纳入了收容遣送对象之列。也就是　说，收容遣送成为了一种维护城市秩序、简化人口　管理的重要措施。２００３年３月，“孙志刚事件”引　发了全社会对收容遣送制度的反思和抨击，我国政　府对此予以及时回应，果断废除执行了２０多年的　《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》　（简称“旧　《办法》”），并以超乎常规的速度出台了《城市生　活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（简称“新　《办法》”）。从“收容遣送”到“救助管理”，体　现了政府职能的转变，也体现了国家对公民权利的　尊重和保护。　新《办法》实施十余年，使我国在流浪乞讨　人员管理方面形成了特定的行政救助模式。该模式　

第一章总则第一条为规范城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作，保障流浪乞讨人员的基本生活，维护社会秩序，根据《中华人民共和国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），制定本实施细则。

第二条本实施细则适用于我国城市范围内，因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

第三条城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作应当遵循以下原则：（一）以人为本，尊重流浪乞讨人员的合法权益；（二）救助与帮扶相结合，促进流浪乞讨人员回归家庭和社会；（三）社会参与，动员社会各界力量共同参与流浪乞讨人员救助工作；（四）公开透明，确保救助管理工作规范、有序、高效。

第二章救助对象和范围第四条救助对象：（一）因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员；（二）因家庭矛盾、家庭暴力等原因，被迫离家出走的人员；（三）因自然灾害、事故等原因，失去住所，无亲友投靠，正在城市流浪乞讨度日的人员。

第五条救助范围：（一）提供临时食宿、衣物、医疗救助等基本生活救助；（二）协助流浪乞讨人员寻找家人或者返回原籍；（三）对流浪乞讨人员开展心理疏导、教育、就业培训等服务；（四）对流浪乞讨人员实施法律援助、司法救助等。

第三章救助程序第六条流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供以下情况：（一）姓名、年龄、性别、居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地；（二）是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养；（三）流浪乞讨的原因、时间、经过；（四）近亲属和其他关系密切亲戚的姓名、住址、联系方式；（五）随身物品的情况。

第七条救助站应当向求助的流浪乞讨人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。

第八条救助站对属于救助对象的，应当及时安排救助；不属于救助对象的，不予救助并告知其理由。

《北京行政学院学４￣｝２０１０年第５期　●法律・社会　中图分类号：Ｃ９１３．７文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７６２１（２０１０）０５—００９４—０４　

社会救助制度变革方向冰　口段美枝　（首都经济贸易大学劳动经济学院，北京１０００７０）　

摘要：从英国最早颁布的《伊丽莎白济贫法》至今，国外社会救助制度已经走过了四百多年的历史。在这过　程中，社会救助制度随着各国经济、政治、文化理念的发展而不断得到改革和完善。我国目前正处于经济转　轨、社会转型阶段，社会救助制度正经历着从传统走向现代的过程。了解国外社会救助制度改革趋势，有益于　进一步明确我国社会救助制度未来发展的价值取向，为形成具有中国特色的社会救助模式提供一定的借鉴　和启示。　

关键词：社会救助；制度改革；促进就业　

一、

国外社会救助制度改革的背景　

１．人１：２背景　据相关统计调查显示，在２０世纪下半叶，　所有发达国家的生育率都在持续下降，许多国　家甚至还出现出生率低于死亡率情况，比如意　大利、西班牙、德国、日本、新加坡、韩国等。同　时，人口预期寿命延长，老龄化问题严重。以上　两方面原因都直接导致劳动力供给严重不足。　而发达国家特别是那些福利国家，由于救助覆　盖而广，救助项目齐全，救助标准高，使得相当　一部分受助者长期依赖国家提供的福利待遇，　不愿意寻找工作，在一定程度上加剧了劳动力　供给短缺。　２．经济背景　经济形势的变化也使社会救助制度处于更　大的压力之下。自２０世纪７Ｏ年代的石油危机以　后，大多数发达国家都经历了一段时间的经济危　机。在经济增速放缓或负增长的情况下，出现两　个直接后果，…一个是失业人数大幅度上升，另一　个是财政收人锐减。因为社会救助的资金来源绝　大部分是国家财政收入，而社会救助的主要对象　是那些失去收入来源的人，其中失业人员是主要　的救助目标群体。这一矛盾迫使社会救助制度必　须改革，以适应经济的发展。　

３．制度理念　长期以来，斯堪的纳维亚国家被许多经济学　家和社会学家认为是典型的福利国家，其过重　的社会福利负担使国家财政不堪重负，从而迟　滞了经济发展的速度并损害了经济发展的活　力。但近些年来，这种看法正在改变，这些国家　重新回归到兼顾社会、经济和政治发展的道路　上来，更多地强调社会的协调进步，取得了显著　的进展。ｌｉ］　“可维持生计（可持续发展）”是２０世纪９０　年代在国际上流行的一个概念，在《哥本哈根宣　言》中是这样表述的：“使所有男人和妇女通过自　由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的　生计”。纳列什・辛格和乔纳森・吉尔曼在《让生计　可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发　展个体、家庭和社区改善生计系统的能力”。在现　代社会，社会救助的根本目标是促进个体以及整　个社会的发展。从个体角度看，社会救助在满足　个体生存基础上，为受助者提供重返主流社会的　机会，恢复他们的社会功能，提高他们的社会竞　争力；从整个社会发展的角度看，社会救助不再　是单纯的国家财政负担，它通过提高社会边缘群　体参与社会与市场的能力，来推动整个社会经济　的发展。现代社会救助在促进个人和社会整体发　展的同时，有利于消除社会的贫富差距，实现社　

财政部、民政部关于印发《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》的通知（2016）文章属性•【制定机关】财政部,民政部•【公布日期】2016.07.01•【文号】财社〔2016〕87号•【施行日期】2016.07.01•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】专项资金管理,社会工作正文财政部、民政部关于印发《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》的通知财社〔2016〕87号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、民政厅（局），新疆生产建设兵团财务局、民政局：为贯彻落实《社会救助暂行办法》（国务院令第649号），进一步加强中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理，财政部、民政部对《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》进行了修订。

现印发你们，请遵照执行。

附件：中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法2016年7月1日附件中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法第一条为规范和加强中央财政困难群众基本生活救助补助资金（以下简称补助资金）管理，提高资金使用效益，支持地方做好最低生活保障（以下简称低保）、特困人员救助供养和临时救助工作，根据国家有关法律法规和财政部专项补助资金管理有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称补助资金是指中央财政安排的用于补助各省、自治区、直辖市、计划单列市开展低保、特困人员救助供养和临时救助工作的资金。

第三条补助资金使用和管理要坚持公开、公平、公正的原则。

第四条按照预算管理规定，省级民政部门商同级财政部门设定补助资金区域绩效目标，明确资金与工作预期达到的效果，报民政部审核后送财政部复审备案并抄送当地专员办。

民政部在完成绩效目标审核后提出补助资金的分配建议送财政部，财政部审核后会同民政部下达补助资金。

同时，民政部指导省级民政部门对绩效目标实现情况进行监控，确保绩效目标如期实现。

第五条补助资金按因素法分配，主要参考城乡困难群众数量、地方财政困难程度、地方财政努力程度、绩效评价结果等因素。

论述我国社会救助体系我国社会救助体系是指由政府和社会力量组成的一系列措施和机制，旨在帮助和保护弱势群体，解决社会突发事件和个人困难对其造成的生活困境。

随着我国经济社会的发展，社会救助体系也在逐步健全和完善。

以下将从制度建设、对象范围、救助内容和效果评估四个方面进行论述。

首先，我国社会救助体系的制度建设致力于建立覆盖全国的救助网络。

这一体系由政府参与和组织的社会救助制度、慈善救助机构以及个人和社会组织共同参与的救助体系构成。

在政府参与的社会救助制度方面，我国建立了全国统一的社会救助制度框架，并逐步完善了城乡低保、孤儿、残疾人、特困人员等特定群体的救助制度。

同时，政府还加大了对慈善救助机构建设的支持力度，鼓励和引导社会力量参与救助工作。

其次，我国社会救助体系的对象范围日益扩大。

最初，我国的社会救助体系主要关注农村和城市的贫困人口。

随着时间的推移，对象范围逐渐扩大到了城乡低保对象、孤儿、残疾人、特困人员、失业人员等弱势群体。

此外，对于突发性的灾害和公共卫生事件，我国社会救助体系也能迅速响应，为受灾群体提供必要的救助和保障。

第三，我国社会救助体系的救助内容包括基本生活保障、医疗救助、教育援助等方面。

基本生活保障是最为核心的一项救助内容，通过提供最低生活保障金、物资和职业培训，帮助受助群体渡过困难时期。

医疗救助方面，我国建立了医疗救助制度，提供贫困人口的医疗费用补偿和特殊疾病的医疗救助。

此外，救助体系还鼓励和支持贫困家庭的子女接受义务教育，并提供助学金和让贫困家庭有子女获得更好的教育。

最后，我国社会救助体系的效果评估需要从三个方面进行。

首先，需要评估救助对象的满意度，看受助群体是否真正受益于救助体系。

其次，需要评估救助系统的公平性和透明度，即救助是否按照相关规定进行，是否存在侵权、腐败等问题。

再次，需要评估救助体系的效率和可持续性，要看救助机构是否能够及时有效地提供救助，并通过提高救助对象的自我发展能力，帮助其走出困境，实现可持续发展。

一
释。“ 包容性增长” 已经成为社会关注的热点， 应引起我们
的足够重视。 那么 ，包容性增长” “ 的含义是什么呢？目前 ， 对包容 性增长还没有一个统一的定义 ，一般认为 ，包容性增长
、
（ 也称共享式增长） 是指机会平等的增长， 它要求在充分 发挥市场酬勤惩懒以促进经济增长的同时， 兼顾机会的 平等， 提倡公平参与。包容性增长的核心是公平、 正义地 分享发展成果的增长， 实现平等特别是机会平等的增长。 强调机会平等就是要通过消除由于个人背景不同所造成 的机会不平等， 从而缩小结果不平等； 应建立具有包容性 的制度， 提供广泛的机会， 而不是将促进增长与实现公平 的政策割裂开来； 强调通过维持长期及包容性增长， 确保 增长效益为大众所广泛共享。 胡 锦涛说 ：实现包容性增 口 “ 长 ，根本 目的是让经济全球化 和经济发展成果惠及所有 国家和地区、 惠及所有人群 ， 在可持续发展中实现经济社 会协调发展。” 在这个过程 中，我们应该坚持社会公平正 “ 义， 着力促进人人平等获得发展机会， 逐步建立以权利公 平、 机会公平 、 规则公平 、 分配公平为主要 内容的社会公 平保障体系， 不断消除人民 参与经济发展、 分享经济发展 成果方面的障碍。”１ １ ３ 用 “ 包容性增长”理念审视我国现行 的行政救助制 度， 则我国现行的行政救助制度有调整的必要 。 包容性增 长理念对 我国行政救助制度 的影响至少表现在三个方 面： ， 第一 它拓宽了我 国行政救助制度的理论基础和价值 取向。我国的行政救助制度一直蕴含着浓厚的怜悯和人 道情怀， 把救助者视为客体， 而没有以增进其发展为视角 进行主体转换。 包容性增长理论正好弥补了 这一缺陷； 第 二， 它将推动我国行政救助制度相关法律法规的构建和 完善。 我国正处经济转型和社会转型期， 一些与市场经济 发展相关的经济法律制度相继建立， 但行政救助制度的