行政省直管县体制改革的理性思考
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２ ０世 纪 ９ ０年代 以来 ， 人 类社 会 步人 了信 息爆 炸 的时代 。传 统 面对 面 的交 流方 式 与 问题 处 理模 式 已逐 渐被 快捷 、 高效 的现代 信 息技 术所 取 代 ， 人们 解 决 问题 所 受 到 的时 空制 约 逐渐 弱化 ， 以信 息不 对 称 为特 征
式 逐渐 缩短 城 乡差距 ， 逐 步实现 以工 促农 、 以城 带 乡之 目的 。 市 管县体 制在 运行初 期 确实起 到 过重要 作 用 ，
在一 定 程度上 加快 了农 村地 区的城市 化进 程 。 但 随着市 场经 济 的逐步 成熟 ， 市管 县体 制所 固有 的计 划逻 辑
与市场经济的矛盾 日益激化， 市管县体制潜在的弊端逐渐凸显出来 。随着县域经济 的快速发展 ， 我国东部
家６ ０ 个， 三级的国家 ６ ８ 个， 四级及其以上的国家仅 ２ １ 个。 ① 与此同时 ， 一些 国家试图进行减少行政区划层 次的改革 。 我国的行政区划层次却有 四级甚至更多。 其次， 从我国行政 区划的演变常态来看 ， “ 中国地方行 政体制的层级结构 ， 帝制时期是在准三级体制与三级体制之 间， 探索最恰 当的安排 ， 而在最终定位于三级
的等级权力 的强制色彩 Ｅ ｌ 益淡化 ， 尖塔形组织结构所带来 的信息传递失真、 速度慢等问题饱受诟病 ， 开始
受 到一种 新 型组 织形 式— —扁 平 化组 织结 构 的挑 战 。 扁平化 组 织结 构是 一种 通过 减少 管理 层 级 、 职 能机 构
和组 织人 员 等途 径而 建立 的新 型组 织 ， 这种 组织 具 有结 构 紧凑 、 富有 弹性 、 反应 快 速等优 点 。 行 政 区划层 级
结构扁平化则是组织结构扁平化理念在行政区划领域的体现与应用 ， 它主张管理 幅度较大 、 行政 区划层级 较少 的体制设计 ， 这既适应了当今信息时代的发展要求 ， 也符合 当今世界发展的主流趋势 。首先 ， 从世界
１ ９ ７个 国家 中的 １ ９ １国来 看 ， 没 有 行政 区划 层 次 的 国家 １ ０个 ， 一 级 行 政 区划 层 次 的 国家 ３ ２个 ， 两级 的 国
进行政省直管县体制改革 ， 而应积极创造条件 ， 遵循 事物发展规律进行理性改革 ： 顶层设计改革方案 ， 大力发展 市场
经 济和 社会 组 织 ， 实现 理性 官僚 制 的转 型 ， 以有序推 进 行政 省 直管县 体 制改 革 。 关 键词 ：市管县 体 制 ； 行政 省 直管县 体 制 ； 理性 思 考 作 者简 介 ：李金 龙 ， 湖南 大 学法 学院 副教 授 ， 法学博 士 （ 湖南 长 沙 ４ １ ０ ０ ８ ２ ） 马珍妙 ， 湖 南大 学法 学 院硕士研 究生 （ 湖南 长沙 ４ １ ０ ｏ ８ ２ ）
第 ３期
基 本趋 势 。
２ ．市管 县体 制的弊 端在 我 国发达 地 区凸显
许 多学 者之 所 以提 出行 政省 直管 县体 制改 革 ， 主要是 出于市 管县 体制存 在 日益严 重 的问题 。 市 管县 体 制是 ２ ０世纪 ８ ０年代初 在 中 国全 面推 广 的 ， 可 以说 是计 划经 济体制 下 的特殊 产 物 。在计 划 经济 体制 下 ， 政
Hale Waihona Puke 体制上。” ② 可见 ， 较少的行政区划层级不仅符合世界各国发展 的主流趋势 ， 也是 中国行政区划历史演变的
基 金项 目 ：国 家社 会科 学基金 项 目“ 科 学发展 观 统领 少数 民族政 治发 展 的路 径和 机制研 究” （ １ ２ Ｂ Ｋ Ｓ ０ ２ １ ）
湖南师范大学社会科学学报
和行政制度的变革 ， 需要对其进行全面分析和科学论证。 市管县体制时下是否变得一无是处？行政省直管 县现在能否全面推行？何时方能推行 ？如何推行？为此 ， 我们觉得有必要对推行行政省直管县体制改革进
行 全 面而 理性 的分 析 。
一
、
从发展趋势看 。 行政省直管县体 制改革是一种 必然
１ ．行政 组 织结 构扁 平化 是 当今 世界 的主 流趋 势
市 管县 体 制是 在 ２ Ｏ世 纪 ８ ０年代 全 面推 广 的 ， 但 随着 经济 社会 的不 断发展 ， 其 局 限性 逐 渐显 露 。近 些 年来 ， 针对 市管 县体 制 出现 的一 些 问题 ， 很 多学者 提 出 了要 实 行行 政省 直 管县 体制 改 革 的主 张 ； 实践 中 ， 一 些 省 份跃跃 欲 试 。我们 认 为 ， 行 政 省直 管县 体制 改革 属 于我 国政 治生 活 中 的重大 决策 ， 关 乎 我 国政治 制 度
行政省直 管县体 制改革 的理性思考
李金龙 ，马珍 妙
摘 要 ：行政 省 直 管县体 制 改 革 ， 从 长远 看是 一 种体 制 发展 的 回 归 ： 政 府 组 织结 构扁 平 化 已是世 界 主 流 ， 市 管县
体 制在 发达 地 区 问题 的 暴露 ， 市场 经济 和 区域 经济得 到较 快发 展 ， 交通通 信技 术 的 长足 进 步等 。但是 现在 全 面推行 行 政 省直 管县 体制 的 条件 尚 未完全 成 熟 ： 政 府职 能 转 变尚 未 完成 、 市管县 体 制在 欠发 达 地 区具 有一 定 的积 极作 用、 传 统 官僚 制 远 未转 型成 功 、 设 省模 式 不具 有普 遍推 广 性 、 区域 文化 和数 字演 变规律 的制 约等 。 因此 ， 我 们 目前 不 能急 于推
地 区很 多 县 、 县 级 市 的经 济实力 开 始接 近甚 至 是超 过 了地 级 市 ， 如牡 丹 江市 与 其辖 市 绥芬 河 市 、 金华 市 与 其 辖市 义乌 市等 ， 以苏 州市 为例 ， ２ ０ １ １ 年苏州 市所 辖 ５个 县级市 ＧＤ Ｐ的总 和就 占到 了全 市 的 ８ ０ ％以上 。 ③ 在这 些地 区 ， 中心 城市 的经 济与 县域 经济 出现 了“ 倒置” 的现象 ， 在该 地 区市 管县 体制 并不 是 “ 大 马拉 小 车 ” 而是“ 小 马拉 大车 ” ， 就 很难 发挥 中心 城市 对 附近县 市 的拉 动作 用 。 “ 对 经济 实力 不 足的 中心城 市来说 ， 还 由 于其 自身城 市经 济发展 正 处于极 化 阶段 ， 客观 上也 不能对 周 围 的辖 县 经济产 生 有效 的扩 散 效应 ， 反 而存 在
府几乎控制着所有的社会资源 ， 成为资源配置的绝对主体。 政府可以通过行政手段影响和干涉各地社会经 济的发展 ， 如可凭借行政手段将农村的部分资源配置给城镇地区等。 市管县体制的设计初衷就是希望通过
政 府对 社会 资源 的配 置 ， 让 经济 发达 的 中心城 市带 动周边 经 济实力 较 弱 的县 域 经济 ， 以“ 大 马拉 小车 ” 的模
