中国非政府组织扶贫：小额信贷案例分析

中国非政府组织扶贫：小额信贷案例分析

程恩江

摘要：中国公益性的非政府组织不少是从扶贫和环境领域开始的。在扶贫

的非政府组织中，非政府小额信贷机构是非常活跃的一块。本文通过考察从事

小额信贷非政府组织成长和发展的过程来分析非政府组织在中国小额信贷和扶

贫过程中所起的积极作用以及这些机构在发展过程中面临的问题。本文考察的

重点是非政府小额信贷机构的组织情况和内部治理结构。本文对我国公益性非

政府组织的发展，对总结中国的扶贫经验和中国农村金融改革的深化有借鉴意

义。

关键词：非政府组织，小额信贷，扶贫

1 介绍：非政府组织与小额信贷扶贫

国际上一般把对微型企业和低收入群体所提供的金融服务称为微型金融

（Microfinance）。微型金融包括小额的贷款、存款、汇款、小额保险及其他方

面的金融服务(Robinson 1994)。微型金融既包括在农村，也包括在城市提供的

金融服务。

就扶贫性小额信贷机构的发展而言，在其他发展中国家的一般规律是，首

先从捐赠机构资助的项目开始，转变成非政府的小额信贷机构，在条件成熟

时，再转变为微型金融公司，最后转变为以扶贫和社会发展为目标的微型金融

银行。在地域上，也是从一二个试点开始，扩展到一个省（州），最后在全国

经营，甚至到海外。

强调从扶贫性的非政府小额信贷机构逐步转变成接受金融监管的正规小额

信贷金融机构有二个方面的含义。其一，贫困和低收入阶层所需要的不仅仅是

小额的贷款服务，他们还需要其他的微型金融服务，如小额存款、汇款和保险

服务。其二，由于捐赠基金有限，小额信贷机构要扩大对低收入人口的金融服

务，必须有稳定的资金来源，如存款或批发资金。

我们一般把小额信贷进入中国的时间定在上世纪九十年代初期，从社科院

农发所引进孟加拉乡村银行的小额信贷项目算起（杜晓山2007）。在十几年的

试点中，小额信贷机构和项目为中国非政府组织的发展，为扶贫和金融改革作

出了贡献。首先，小额信贷试点证明了我国的农户和贫困户是愿意并且能够偿还接近市场利率的小额贷款的；其次，只要达到一定的资金规模，并且小额信

贷机构的管理和信贷方法运用得当，即使是在贫困的农村地区，小额信贷机构

仍然可以实现操作和财务的可持续性；再次，不少小额信贷试点把信贷扶贫与

其他的社会目标相联系，如提高妇女地位，改善农村的卫生条件和健康服务，

农民培训和技术推广等；最后，小额信贷试点帮助创造了非政府的小额信贷机

构，在不少地方实现了在地方政府支持下的独立运营。1现有的研究还证明，

虽然存在客户上移的情况，2但非政府小额信贷机构服务客户的收入和资产水

平明显低于同地区农村信用社客户的水平，就全国的农户而言，这些农户明显

属于贫困户（程恩江、Ahmed，2008；孙若梅，2007）。

我国的小额信贷试点对我国扶贫和社会发展的另外一个重大贡献是通过实

行接近市场化的利息率。通过引进和试点创新性信贷产品和方法，小额信贷机

构和项目把市场化的思路和机制引入到中国扶贫的实践中。实现扶贫目标和扶

贫措施与市场机制在一定程度上的有机结合，能够提高我国扶贫资金的使用效

率，提高扶贫瞄准的准确性，对今后中国的扶贫和其他社会事业发展有现实意

义（程恩江2009）。

虽然中国的小额信贷试点为中国的扶贫和农村金融改革作出了贡献，但与

其他小额信贷发展好的国家相比，仍存在差距。据王灵俊（2009）的研究，在

中国小额信贷发展的同时，UNDP在中国的邻国蒙古国和柬埔寨同时实施了小

额信贷项目。今天，在蒙古国的小额信贷项目已经发展成一家世界上著名的小

额信贷银行-哈斯银行(Xac Bank)；在柬埔寨的项目也发展成世界闻名的阿克莱

达小额信贷银行（ACLEDA Bank）。

除规模外，中国的小额信贷与其他发展中国家比较还有以下几点重大区

别。首先是中国的非政府小额信贷机构只能在一定的框架下和有限的范围内提

供小额的贷款服务，不能提供其它的微型金融服务。3其次，中国扶贫性的小额

信贷服务主要集中在农村地区，而其他国家的微型金融服务很大一部分是在城

市地区。第三，经过十多年的发展，中国的非政府小额信贷还停留在项目或非

1有关小额信贷机构和项目对中国扶贫和农村金融改革的贡献，见程恩江、徐忠

（2007）,吴国宝（2001）。

2指贷款客户的平均收入水平呈上升趋势，也即项目瞄准的客户从最贫困人口到比较

贫困的人口。对有关小额信贷客户上移的分析，见黄祖辉、刘西川、程恩江（2008）。

3有关的框架及范围在下文解释。政府组织的阶段。最后，中国大多数的机构和项目只是在县一级运行，其经营

范围通常限定于一个县之内。

本文着重从非政府组织的角度分析中国小额信贷机构所作的贡献和发展缓

慢的原因。非政府组织与政府部门的关系是本文分析的重点之一。分析中国非

政府小额信贷机构有以下几点意义。首先，作为非政府组织中非常重要的一

块，分析非政府小额信贷机构的发展对进一步理解中国的非政府组织和非政府

组织扶贫有意义。其次，小额信贷为我们研究地方政府与非政府组织的关系和

地方政府的行为提供了现成的案例。最后，分析非政府小额信贷机构的组织机

构和信贷方法可以帮助我们探讨中国农村和城市地区信贷扶贫的方法和组织机

构形式。在本文以下的部分，我们把非政府小额信贷机构简称为小额信贷机

构。下文中凡未加说明的小额信贷机构皆为非政府小额信贷机构。

本文根据第一手的调查资料，从以下三个方面对现有的研究进行了拓展：

第一，在对中国现有的小额信贷机构进行严格分类的基础上，本文试图采用制

度经济学的一些分析方法和框架，从效率和交易成本的角度对现有的小额信贷

机构进行分析；第二，根据国际上发展比较好的小额信贷机构发展和进化的一

般规律，本文试图从国际化的角度来看中国的小额信贷机构的运作和发展情

况；第三，本文集中分析作为非政府小额信贷机构与其主管部门——地方政府

之间的关系，以及与在北京的管理层的关系，分析中国小额信贷机构的产权和

治理结构，从而探讨中国非政府组织进一步发展的途径。

本文主要的资料来源于作者在2005年进行的中国小额信贷机构和项目调查

和在内蒙古，河南和山西省四个县旗的小额信贷机构和农户调查。作者在2009

年又对2005年的调查数据进行了更新。本文还利用了作者历年对中国小额信贷

机构进行调查和咨询中了解到的其他情况和数据。

本文第二部分回顾我国小额信贷机构的发展过程并说明发展的现状；第三

部分分析小额信贷机构与当地政府主管单位和在北京的上级管理部门的关系；

第四部分分析小额信贷机构的产权和治理结构；第五部分是总结和政策建议。

2. 非政府组织小额贷款机构的发展状况

1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉

“乡村银行（GB）”小额信贷模式引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”。在河

北省易县，河南省虞城县、南召县和陕西省丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的

小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心（以下简称为交流中心）在全国17个

省的48个县（市）试点以扶贫和其他社会目标为导向的小额信贷项目。还有一

些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。经过十多年的发展，相当一

部分小额信贷项目已经转变成小额信贷机构，总体上小额信贷的贷款余额和客

户数也在上升，小额信贷的理念和小额信贷作为一种扶贫手段被愈来愈多的人

所接受。伴随着小额信贷成长的小额信贷非政府组织也逐渐被国际机构和中国

政府机构所认可。

为清楚了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国非政府小额信

贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的样本数为67家小额信贷机构和

项目机构。

到2005年为止的中国非政府小额信贷机构和项目的发展情况见表1。表1

中的项目都是由捐助者资助的有明确社会目标的（通常是扶贫和社会发展）非

盈利性的小额贷款项目和机构。表中的国际农发基金项目在通常情况下不列入

中国的小额信贷项目。4

到2009年，中国的非政府小额信贷机构又有了进一步的发展(见表2)。表2中的机构全部是已经注册成非政府的小额信贷机构。表2包括了中国大约

90%左右已经注册的非政府小额信贷机构的客户和贷款余额的情况。

从表2我们可以得出结论，最保守的估计是现在中国有55家以上专门从事

小额信贷业务的非政府小额信贷机构，服务的客户人数在八万四千人以上，贷

款余额超过二亿六千万人民币。客户和余额最多的是扶贫基金会下辖的小额信

贷机构，其次是由UNDP项目转成的小额信贷机构，再次是社科院扶贫社下辖

的小额信贷机构。最后，中国小额信贷项目的高潮是从上世纪90年代的中期

到2000年左右（见表1），大多数小额信贷机构注册的时间是在上世纪九十年

代未和2000到2003年。

国际经验表明，小额信贷机构的正常发展需要满足一系列的条件，包括初

始和后续的小额信贷资金，明晰的产权和良好的公司治理结构，能够依法开展

小额信贷业务，可以制定用以补偿财务成本的利息率等。除了信贷技术方面的

原因外，非政府小额信贷机构在中国的运行和发展受到金融管制和机构设置方

面的双重约束。首先是缺乏发展小额信贷的政策环境。非政府小额信贷机构注

4从2000年以后，国际农发基金的在中国的项目主要由中国的农村信用社执行，农信

社是正规金融机构，不能算成非政府组织小额信贷机构或项目。册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，尽管已

经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。没有持续的新的资

金来源是小额信贷机构不能扩大经营的关键因素之一。在小额信贷机构不能吸

收存款的情况下，新的资金来源也可以是小额信贷批发资金，或股份投资和新

的赠款。而缺少新的资金除与小额信贷机构的业绩相关外，也与机构从事信贷

业务的法律地位不明，小额信贷资金的产权不清和机构的治理结构不完善有直

接的关系。

在以下的讨论中，我们以UNDP项目转成的和扶贫社下辖小额信贷机构的

一般模式，来对中国非政府小额信贷机构进行机构分析。机构的组织形式，所

有权和治理结构，合同的实施和法律规定等对机构所履行职责的表现和效率有

重大影响（North，1981；North，1990）。对小额信贷机构进行机构分析，主

要是看目前的小额信贷组织作为一种机构能否有效的实现小额信贷的目标：以

尽可能小的成本或最大的效率为贫困和低收入的人群提供可持续的金融服务。5

一般而言，减少小额信贷运行的交易成本和促进小额贷款瞄准贫困人口的措施

有利于提高效率。此外，作为不能吸储的小额信贷机构能够得到批发资金或其

他投资或赠款的支持, 或可以跨地区经营也应该被看作能提高小额信贷运行的效

率，因为信贷资金的扩大和跨地区经营有利于提高小额信贷机构的贫困覆盖

面。我们以此为标准对中国小额信贷机构进行机构分析。

3．非政府组织小额信贷机构的主管单位和上级管理单位

对小额信贷组织进行机构分析一般应包括对机构的外部关系（或网络）, 法

律界定和内部的产权，治理机构进行分析。

小额信贷机构与中国其他的非政府组织的组织形式和治理结构类似，一般

是在民政部门注册成非营利性的社会团体或民办非企业单位, 每一家非政府小额

信贷机构都有一个主管单位。在2005年调查时已经成立的16家UNDP项目的

非政府组织中，4家的主管单位为县级人民政府，7家为扶贫办，其余为外援

办，妇联，工会等。儿基会项目的一家组织主管单位为县级人民政府，世行和

扶贫基金会下的项目的主管单位为县扶贫办，社科院下4家组织2家为县政