金融危机后金融监管体制改革国际比较研究

摘要：2007年国际金融危机过去已6年有余，然而各国在金融监管方面的改革仍在进行中。通过比较分析各国在危机后进行的监管体制改革发现：金融监管职能不断强化，进入全面监管、系统监管、国际协作监管阶段；金融监管目标的针对性增强，强调保护金融消费者的利益；金融监管原则更加丰富全面，强化依法监管以及宏观审慎监管与微观审慎监管相统一的原则；金融监管模式与金融结构相匹配是金融监管有效发挥作用的前提，也为我国未来金融监管改革提供了思路。

美国次贷危机引发的国际金融危机过去已有6年之余。危机后各国的金融监管改革也一直在探索中。 一、金融监管职能不断强化 中央银行的监管职能经历了单一监管货币流通的阶段、西方金融监管制度逐步建立阶段、国际银行业统一监管标准初步形成阶段以及金融监管国际化阶段。在雍和金融监管职能演变过程中，金融监管表现出从松散到系统、由宽松到严格、由单一监管到宽泛监管的演变特点。然而，对系统性风险和衍生工具的监管缺失最终诱发了2007年金融危机，加之影子银行规模日益庞大，各国都在不断强化金融监管的职能。

(一)强调全面监管理念，加强对金融创新和系统性风险的监管 20世纪90年代以来的金融监管框架很少涉及对金融衍生产品和对冲基金的监管，加之西方发达国家长期信奉“最少的监管就是最好的监管”的理念，金融监管体系忽视系统性风险的管理，其结果是衍生品推动资产价格暴涨，进一步加剧衍生品创新，再次推动资产价格上涨的泡沫，最终引爆金融危机。为此，各国分别从两个方面强化金融监管的职能：第一，加强对衍生品和对冲基金的管理。欧盟委员会主要针对投资基金经理的资格审查、对冲基金的信息披露制度、对冲基金进入欧盟市场的门槛方面加强监管。英国金融服务局2009年3月18日首次直接监管抵押贷款和信贷衍生产品，赋予监管当局对对冲基金更大的监督调查权力，并提出更为严格的信息披露要求。美国在2007年雍和金融危机治理中第一次提出要对对冲基金、私募股权公司和风险投资基金等进行监管，并对对冲基金的成立和资产杠杆信息的披露做了严格的规定。日本监管当局由于将金融危机对日本的影响定位于外部冲击，从而将金融监管体系的改革重点放在防范外部风险内部化方面，监管范围由传统的对商业银行扩大至所有金融市场参与者(包括对冲基金、金融衍生工具以及评级机构)。第二，加强对系统性风险的监管。各国在危机后重新审视政府对金融危机的干预能力，认为政府在必要时有权解散那些“太大而不能倒闭”的公司，从而避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难，并成立专门机构将所有系统重要性机构纳入监管(见表1)。

(二)加强金融监管的国际协作，从全球视角监管金融风险 2007年爆发的金融危机具有全球性和系统性的特征，为金融监管国际协作机制的完善提供了现实依据。美国认为提高国际监管的标准是加强合作的第一步，英国在2009年《改革金融市场》中明确提出推动国际标准制定、充分发挥IMF和金融稳定委员会的职能及相互合作来完善国际监管架构的建设，加强跨境监管合作以防范全球范围内的潜在金融风险。欧盟建议建立泛欧监管框架体系，并提高风险评估和预警能力，完善全面信息系统，建立有效的问责机制监管监督者。德国由于受到弗莱堡学派秩序自由主义的影响，强调秩序政策先于过程政策，认为各国应通过协调合作改革国际金融市场秩序。国际组织机构也在加强风险的全球监测和分析、促进全球监管协作等方面不断努力，如IMF与金融稳定委员会合作开展危机早期预警分析工作，得出与系统性风险的关联度。2009年8月，中国启动雍和金融FSAP，按照国际标准监测本国的金融市场和宏观经济金融运行状况，接受来自国际性金融机构的评估，以识别金融体系的脆弱性，增强金融体系稳定性。在国际标准的实施上，中国加快推进巴塞尔III，积极参与全球经济金融治理改革，主动参与国际金融标准与准则的制定和修订，增强国际标准与准则的适用性和公平性。

综上所述，金融监管职能进入第五个阶段，即全面监管、系统监管、合作监管阶段，代表着未来金融监管职能的发展趋向，也势必随着开放程度的深化和下一次危机的到来而继续丰富和完善。 二、金融监管目标的针对性增强 金融监管的目标往往通过各国中央银行法确定下来，尽管由于文化背景以及中央银行面对的问题情境不同，各国的监管目标会有所不同(见表2)。但一般来讲，金融监管的目标包含三个层次：一是监管金融机构和金融市场，使其正常进行金融活动，发挥金融服务实体经济的功能，维护金融体系的安全。二是保障投资者的利益不受侵害。三是提供公平竞争的市场环境和制度保障，保障资源有效配置。2007年金融危机以后，各国监管改革在目标上更加强调金融市场稳定和保护投资者的利益。首先，英国制定《2009年银行法案》和《改革金融市场》白皮书，从法律上约束雍和金融机构设置、系统性风险的防范与管理、问题金融机构的处置、金融监管部门之间的协调等监管职责，尤其强调英格兰银行在维护金融稳定方面的法定职责和核心地位，并明确相关的金融稳定政策工具及其权限。其次，美国、英国通过法律形式明确提出要建立健全消费者和投资者保护机制。美国2010年公布的《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》成为保护金融消费者的重要法律，并专门设立个人消费者金融保护署。英国2009年通过《改革金融市场》将保护消费者利益予以制度化。欧盟在2009年3月发布《驱动欧洲复苏政策文件》强调对金融部门的监管要更多地保护银行储户的利益。而在金融危机发生前，各国对于金融消费者的保护多流于形式，被监管者追求效率的理念所消弭甚至取代，造成金融消费者保护事实上的缺失。此次金融监管改革强调保护金融消费者的利益，是对金融监管基础价值取向的正确回归，不仅有助于微观金融主体的利益保护，而且有助于金融稳定和金融安全。 三、金融监管原则更加全面丰富

(一)增加宏观审慎监管原则 2007年金融危机爆发之前，各国大多实行微观审慎监管的原则。危机爆发后，各国将宏观审慎监管作为金融监管的主要原则。从组织机构来说，2009年G20峰会宣布成立金融稳定委员会作为宏观审慎监管的国际组织，在全球层面加强宏观审慎监管的国际协作。从职能分工上来讲，各国分别成立专门机构负责宏观审慎监管工作。如美国成立金融服务监督委员会，把包括投资银行、经纪公司和投资基金在内的系统重要性金融机构、潜在系统风险和共性问题都纳入到监管框架之下，使得美联储的监管权力扩大到经济中存在的广泛风险。欧盟成立系统性风险理事会强化应对系统性风险的能力；英国成立金融稳定委员会等。简言之，宏观审慎监管是把整个金融系统作为监管对象，从全局的角度对金融市场进行监测，同时考察时间维度和横截面维度上的系统性风险，维护金融体系稳定。中国在宏观审慎监管方面也在做各种尝试工作，2013年，各方建议明确中国人民银行承担宏观审慎监管的职能，增加其制定宏观审慎监管的规则和标准的职权，并由人民银行负责推动宏观审慎管理与微观审慎监管的协调配合。 (二)强化依法监管原则 法制化监管是金融监管的一贯原则，2007年国际金融危机中，发达国家更加注重用法律手段治理危机。美国颁布《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》拓宽了金融监管在保护金融消费者方面的合法权益。英国在FSA建立之前主要靠行业自律组织进行监管，“道义劝告”和“君子协定”是常用手段。这种监管方式灵活性和随机性有余，而规范性不足。2000年6月英国颁布通过金融业监管管理的基本大法——《2000年金融服务和市场法》，标志着英国金融监管走上法制化道路。2007年金融危机爆发以后，英国颁布了《2009银行法案》和《改革金融市场》两部法规，强化依法监管原则，成为金融危机中监管原则变化最大的国家。中国在金融危机爆发后，相继颁布了《国家金融突发事件应急预案》、《关于支持金融服务业加快发展的若干意见》，以提高金融风险预警和防范。从国际标准来看，巴塞尔协议在危机之后亦做了多次修改，并于2010年出台巴塞尔协议III，为各国监管金融机构提供统一的新标准。中国也在不断修订和完善相关法律法规，赋予人民银行监测、评估和预警系统性金融风险所必需的检查监督和信息获取的权力。

四、金融监管模式与金融结构相匹配 2007年金融危机前美国是分业监管、混业经营，该模式在组织架构上属于双层多头监管体制，多个监管机构之问缺乏协调，监管重叠和监管缺失并存为投机留下可乘之机。各级政府对金融衍生产品的设计不加限制，集中交易和清算系统缺乏，大量非标准化的金融衍生品既不受美国证券交易委员会监管，也不受期货交易委员监管，肆意在场外交易，风险敞口极大。从监管理念来看，美国信奉“最少的监管才是最好的监管”，缺乏宏观审慎监管，认为只要控制了单个微观金融机构的风险就不会发生系统性风险。然而危机给了美国的监管模式沉重一击。美国财政部在G20峰会上提出控制系统性风险、保护消费者和投资者利益、去除监管结构漏洞和加强国际协作的“金融大部制”监管改革方案。将金融监管权力和结构整合起来，赋予美联储全面监管金融机构和金融系统的权力，并设立金融稳定监管委员会，负责风险监测和预警，协调监管冲突，处理监管争端。改革后的监管模式的典型特征是集中监管、全面监管和无缝监管，与当前美国混业经营模式是匹配的，而这样监管结构与金融结构的搭配组合是实践证明可行的。

英、日混业监管模式与其混业经营相匹配，在金融监管模式上并无颠覆性改革和创新，而是对现有监管框架的强化。实际上，英国2000年之前是分业监管，伴随着金融市场跨行业特征日益明显，于2000年颁布《金融服务和市场法》。该法规定由金融服务管理局对金融机构进行统一监管，英格兰银行则专司货币政策的制定和执行，避免其在货币政策与金融监管之间的艰难取舍，从而实现了分业监管向统一监管的转变。2007年金融危机后，英国进一步对监管机构的设置及协调进行改革。《2009银行法案》要求成立金融稳定委员会，并且建立特别处理机制干预和处置问题银行。《改革金融市场》白皮书提议建立新的金融稳定理事会，全面负责监控金融业的风险和稳定，并强化金融服务局对系统性风险的监测和判断等。日本战后50多年一直实行事前限制的行政指导型金融监管体制，大藏省集立法权、执法权和监管权于一身，监管独立性不足而行政性有余。1997年6月设立金融监督厅负责金融监管，单一化的混业监管体制逐渐形成。一元化金融监管体制改革避免了权利过度集中于大藏省、监管部门缺乏独立性的问题，提高了监管效率，降低了金融风险。

中国的监管模式与金融业发展状况相匹配，经受住了多次金融危机的考验，其经验值得总结和借鉴。但是，伴随着我国混业经营趋势越发明显，金融集团公司不断壮大发展，其分业监管体制与当前的金融业发展趋势日益背离。为此，中国的金融监管体制也必将在不久的将来进行改革。