新疆农田水利建设中存在的问题及对策

可持续发展・ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ　ＤＥＶＥＬＯＰ　

新疆农田水利建设中存在的问题及对策　

丁峰　，代宁祥　，吴红展　，殷占斌　，雷　海　，王新勇　，秦巧　

（１．新疆农业科学院土壤肥料与农业节水研究所，新疆乌鲁木齐８３００９　１；２．新疆维吾尔自治区党委农办，　

新疆乌鲁木齐８３００４１；３．新疆维吾尔自治区农业厅，新疆乌鲁木齐８３００４９）　

摘要：通过对新疆农田水利建设现状的调查，总结　新疆农田水利建设取得的成绩，分析了新疆农田水利建设与运行　管理方面存在的问题，并从统筹谋划农田水利改革发展工作、建立稳定农田水利建设投入增长机制、完善农田水利管　

理、加大水资源有序开发和保护力度等４个方面提出相应的建议，推进新疆农田水利建设管理制度改革。　

关键词：新疆；农田水利；问题分析；发展对策　文章编号：１００５—４９４４（２０１２）０１—００２０—０３　

近年我国频繁发生严重水旱灾害，造成重大生命　在林果、小麦、玉米等作物中推广应用。　

财产损失，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，必　１．３民生水利建设成效显著　须大力加强水利建设＿】】。中央对水利工作的高度重视，　“十一五”期问，完成了总投资２４．２亿元２２９个大　

也将惠及新疆区的水利建设，对处在跨越式发展之中　型灌区续建配套及节水改造建设任务；争取国家农业　

的新疆水利必将起到巨大的推动作用，为新疆水利　综合开发中型灌区节水配套改造项目２０个，项目总　发展提供了前所未有的机遇。　投人为３．４２亿元，改善灌溉面积９．６万ｈｍ　。列入全国　ｌ　新疆农田水利建设的基本情况　病险水库除险加固专项规划的１４９座水库除险加固　１．１农田水利设施逐步完善　工作全面完成；实施了４３个水土保持小流域综合治　

截至２００９年，全区累计建成各级渠道２５．９３万　理，完成水土流失治理面积５１２　ｋｍ　；特别是２０１０年　

ｋｍ，其中干、支、斗三级渠道总长ｌ４．０５万ｋｍ，已防渗　以来，自治区党委、人民政府从实际出发，创新公益性　８．２７万ｋｍ，防渗率达到５９％。建成各类堤防６　４９１　基础设施建设融资发展新机制，启动了以企业冠名无　ｋｍ，水闸９６７座，各类渠系配套建筑物４４万余座，初　偿援建方式为主的“定居兴牧”水利工程，破解了困扰　

步形成了以防洪、灌溉、调水为主的农田水利工程体　多年的牧民定居水源工程长期难以突破的难题，２７座　

系。全疆有效灌溉面积由２００５年的３２０．４万ｈｍ　增加　牧区水利小型水库已全部建设，为本区全面实现牧民　到２００９年的３９４．９３万ｈｍｚ，灌溉水利用系数为　定居工作奠定了坚实基础。　０．４７３，农业综合灌溉平均每６６７　ｍ　用水量６２８．７　ｍ　。　２新疆农田水利建设存在的主要困难和问题　１．２田间高效节水建设取得突破性进展　２．１引水工程的供水能力达不到规划设计水平　

把农业高效节水工作作为解决“三农”问题、提高　由于缺乏控制性调蓄工程，目前，引水工程的供　农业效益、增加农民收入的一项革命性措施，５年来累　水能力仅为设计水平的７７％，且供水保证率低，极易　

计投入高效节水建设资金８Ｏ多亿元，建成高效节水　形成春旱、夏洪、秋缺、冬枯的局面，在洪水期大量的　

面积７６．２７万ｈｍ　。地方农业高效节水面积达到９３．３３　水资源白自流入戈壁荒滩，枯水期又极端干旱，造成　

万ｈｍ　以上，占灌溉面积的２３．７％，其中昌吉、塔城等　农业用水供需矛盾紧张，很难做到适时适量的供水。　

地州高效节水面积已占灌溉面积的５０％左右，并呈现　同时由于配套设施不完善，加之缺电及管理水平低等　加速发展态势。目前节水滴灌技术已广泛应用于设施　原因，地下水供水能力很低，仅达到设计提水量的　农业及棉花、番茄、打瓜等３０余种大田作物，并逐步　５８％。蓄水工程中多为平原水库，蒸发渗漏损失严重，　

２０农监环境与发震　｛２年　ｌ

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平原水库水利用率不到５０％，且病险水库居多，加大　

了流域内的防洪和清淤负担。　２．２水利基础设施薄弱，水资源有效利用率不高，水平　

差异较大　

当前全疆渠系水有效利用系数为０．４３（含农渠），　南疆为０．４５，北疆为０．５３，东疆为０．５０。农田每６６７　ｍ　

平均毛灌溉定额为６２８．７　ｍ　，北疆为５００　ｍ　，南疆为　７５０　１１＂１　，东疆为７２５　ｍ　。天山北坡经济带是新疆水资源　

利用水平较高的地区，渠系有效利用系数达到０．５９，　每６６７　ｍ　平均毛灌溉定额为４８０　ｍ　；地下水年均开采　

量为２１亿ｍ　，占新疆地下水开采量的５０．１％。东疆地　

下水年均开采量为８．６亿ｍ　，占新疆地下水开采量的　

２０．５％。北疆天山北坡经济带和东疆地区，地下水超采　现象极为普遍，已出现大面积区域性地下水下降。　

现状水平年不同保证率水资源供需平衡结果表　明，季节性和区域性缺水较为严重。在Ｐ＝７５％保证率　情况下，缺水５４亿ｍ　，其中，北疆缺水２２亿ｍ　，东疆　

缺水２．５亿ｍ。，南疆缺水２９．５亿ｍ。。　２－３农田排水系统建设和管理不完善　

新疆灌区土壤盐渍化面积约１４６．６７万ｈｍ　，占全　疆耕地总面积的３２．７％。除伊犁河谷、阿勒泰地区和　塔城部分地区土壤盐渍化较轻之外，新疆其他地区土　

壤均有不同程度的盐渍化，天山南麓、塔里木盆地西　部各灌区最为严重，盐渍化危害造成大量中、低产田　

难以利用，农业综合生产能力下降，严重影响农业生　产发展和农民生活水平的进一步提高。　

（１）近年来只重视强调供配水，对排水工程建设　

重视不够，大多项目支持农业灌溉和兴建引水灌溉工　程，而忽视了灌排平衡以及兴建必要的排水设施；　

（２）排水系统的荒废。部分县（市）在快速发展农　

业高效节水灌溉技术过程中，已将现有的排碱渠荒　废、填埋；　（３）缺少灌区监测体系，没有完善的灌区水文、土　壤监测体系制度，无法监测并掌握灌区内土壤水盐理　

化特征和盐分运动规律，缺少对灌区内水量平衡及盐　分转化对农作物产量影响的科学研究和效益评价。　２．４农田水利建设投入渠道分散，难以提高使用效率　目前农田水利建设资金使用分散，难以形成合　力。农田水利建设直接投入项目涉及到发改委、国土　资源、财政、农业综合开发、农业、林业、畜牧、水利等　

多个部门。大型灌区续建配套与节水改造项目、节水　灌溉示范项目由发改委、水利部负责；小型农田水利　建设补偿专项资金由财政部、水利部负责；全国农业　

综合开发中低产田改造项目由国家农业综合开发办　负责；土地开发整理项目由财政部、国土资源部负责；　

中型灌区续建配套与节水改造项目由国家农业综合　开发办、水利部负责；大型商品粮基地和优质粮产业　工程项目由发改委、农业部负责。　

由于部门分割造成支农涉水资金既没有统一规　

划，也没有统筹考虑，投入渠道分散，运行环节繁多，　造成农田水利建设资金难以形成合力，不利于提高资　

金使用效率，项目监督和评估难度加大，行政成本增　加，重复建设和管理主体缺位的情形并存，并无法实　

现骨干工程建设。　２．５农田水利配套建设不完善，实行最严格的水资源　

管理存在难度　目前自治区很多县（市）的量测水设施落后，科学　

分水、配水措施亟待完善；而地下水计量设施也才刚　刚起步，相应的水费征收政策还未形成，实行《中共中　

央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发［２０１　１］　１号）文件提出的最严格的水资源管理存在难度。　

３政策建议＿２＿７Ｊ　３．１统筹谋划新形势下农田水利改革发展工作　农田水利作为水利工作的重要组成部分，其承担　的供水量占全区总供水量的９５％，加快农田水利建设，　提高农业用水效率，对推进新疆农牧业现代化、新型　

工业化和城镇化进程具有特殊重要的意义。各级党　委、政府要将农田水利建设工作纳入经济社会实现跨　

越式发展的重要议事日程，作为水利改革发展的关键　

环节，与水利重点工程建设放在同等重要的高度，统　筹谋划，将增水与节水、工程建设与管理、资源的公益　

性与商品性、农业用水与城市工业用水、政府投入与　社会广泛参与等各方面有机结合起来，深入调查研究，　创新体制机制，探索农田水利改革发展工作新思路。　

３．２建立稳定的农田水利建设投入增长机制　

一是积极争取国家项目资金投入力度。紧紧抓住　

Ａｇｒｏ－Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ＆Ｄｅｖｅｌ

ｏｐｍｅｎｔ　２１　可持续发展・ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ　ＤＥＶＥＬＯＰ　

今后１０年国家对全社会水利投入大幅增加的政策机　遇，加大水利建设项目资金争取力度，在大型灌区、重　

点中型灌区续建配套和节水改造，小型农田水利重点　县建设、牧区水利等方面加大资金投入力度。　

二是加大地方财政投入力度。严格落实好２０１　１　年中央一号文件提出的从土地出让收益中提取１０％　用于农田水利建设、增加水利建设基金收入规模、调　

整和扩大水资源费征收标准等政策，制定配套的水利　建设资金筹措管理办法，确保资金足额按时到位，加　大各级地方财政对农田水利建设工作的资金投入和　

支持力度。　三是整合各部门涉水资金。建议自治区出台涉水　资金的管理办法，根据“渠道不乱、各负其责、各记其　

功”的原则，将农业综合开发、中低产田改造、土地整　理、扶贫开发、以工代赈等用于水利建设的资金捆绑　

使用，采取资金分部门按原渠道管理，项目建设内容　按照水利总体规划进行的方法，集中用于农田水利建　

设，提高整体效益。　四是加大对水利建设的金融和社会资金支持力　

度。通过贴息和财政担保等形式，鼓励和引导国家政　策性银行和银行业金融机构，进一步增加对农田水利　建设的资金支持力度。积极探索以工哺农、以城带乡　

的机制，引导工矿企业等用水大户用水权置换的方式　支持农田水利节水设施建设，引导农业产业化龙头企　业支持农产品基地的水利基础设施建设。　

五是按照“民办公助”的方式，设立财政专项补助　资金，加大财政奖补力度，并结合新疆实际，增强操作　性，加大宣传教育力度，调动广大农民投工投劳兴修　

农田水利的积极性。　３－３建立完善农田水利建设管理的体制机制　鼓励部分地区先行先试，加快建立统筹城乡的水　资源管理体制，建立水权交易市场，对农业用水、工业　

用水、城乡生活用水、生态用水根据资源总量进行统　

一配置和管理，提高水资源的使用效率。　

３．４加大水资源有序开发和保护力度，实现可持续发　展　

一是实施最严格的水资源管理制度，将用水总　量、用水效率、水功能区纳污“三条红线”控制指标，分　

２２农业环境与发震２　２年簧｛朝　解落实到各地州、县（市），实行行政首长负责制。严格　执行建设项目水资源论证制度，对取水量达到或超过　控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水。　

二是尽快出台最严格的地下水合理开发与保护　管理制度。由自治区出台政策，适度提高地下水资源　

补偿标准，对城乡及工业用机电井取水进行计量管　理，全面按用水量开征地下水资源补偿费。　

三是严格限制新打机电井数量，对抗旱用机电井　在地表水供应有保证时，要严格限制使用。对地下水　

超采地区要限制机电井取水数量，严禁打井开荒现　象，实现地下水采补动态平衡。　

四是制定差异化的农业节水补贴政策，对运用地　表水开展高新节水的土地，进一步加大补贴额度，积　

极鼓励建设地表水高新节水大型首部。　

参考文献：　［１】《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发［２０１１］１