黄藏寺水利枢纽移民安置监督评估实践与思考

172项重大水利工程专题水利规划与设计2019年第2期

DOI： 10. 3969/j. issn. 1672-2469. 2019. 02. 041

黄藏寺水利枢纽移民安置监督评估实践与思考

周鹏

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司，陕西西安710065)

摘要：移民安置监督评估在移民搬迁安置实施工作过程中发挥了不可替代的作用，结合黑河黄藏寺水利枢纽工程 移民安置监督评估工作的实践，对移民安置实施阶段移民安置进度、移民安置质量、移民资金拨付和使用管理情 况进行分析，对从事移民安置监督评估工作的人员有一定的帮助。关键词：监督评估；黄藏寺；思考中图分类号：D632. 4 文献标识码：B 文章编号：1672-2469(2019)02-0149-05

1 工程概况

黄藏寺水利枢纽工程是国务院批复的《黑河流 域近期治理规划》（国函农经[2011 ] 86号）和水利

部审查通过的《黑河水资源开发利用保护规划》中

安排的黑河干流骨干调蓄工程，也是国务院加快推 进的172项节水供水重大水利工程之一。

工程坝址位于黑河上游东、西两岔交汇处以下 11km的黑河干流上，上距青海省祁连县城约 19km，下距莺落峡80km。坝址左岸为甘肃省肃南

县，右岸为青海省祁连县。属（等大（二）型工程， 坝址控制流域面积7648km2，最大坝高122m，水 库正常蓄水位2628m，总库容4.03亿m3，装机容 量4.9万kW，多年平均发电量2.03亿kW + h。工

程建设任务为合理调配黑河中下游生态和经济社会 用水，提高黑河水资源综合管理能力，兼顾发电等

综合利用。

&移民安置规划设计概况

水库淹没影响及枢纽工程建设区征地共需征收 征用土地18413. 5亩（永久征收18041. 3亩、临时征 用372. 2亩），其中青海省12483.77亩、甘肃省

5929. 73 亩。工程建设征地区涉及947人，房屋面积 34041.56m2，工程建设征地影响道路22. 70km，其 中S204省道（二尕路）2. 2km，10kV电力线 16.44km，通信19.82km。水库淹没影响国有林

(牧）场和2个水电站。工程施工总工期58个月。工程总投资28. 52亿元，其中建设征地移民安置11. 55亿元。

3移民安置监督评估制度的建立

2006年7月，国务院颁布了《大中型水利水电

工程建设征地和移民安置条例》（中华人民共和国 国务院令第471号）（简称《移民条例》），并与2009 年9月1日起实施，《移民条例》第五十一条，国家

对移民安置实行全过程监督评估。签订移民安置协 议的地方人民政府和项目法人应当采取招标的方

式，共同委托有移民安置监督评估专业技术能力的 单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的

拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行 监督评估；被委托方应当将监督评估的情况及时向

委托方报告，标志着我国正式建立了水利水电工程 移民安置监督评估机制。2010年11月，水利部印发了《水利部关于印

发 的通知》（水移[2010/492号）$ 2015年5

月，水利部发布了《水利水电工程移民安置监督评 估规程》（SL 716 — 2015 )，进一步明确了开展水利

水电工程移民安置监督评估相关工作。国家、部委

有关部门从法律的高度明确定位了移民监督评估在 水利水电工程建设中的地位和作用，赋予了水利水 电工程移民安置监督评估工作者重大的责任，标志

着水利水电行业在依法治库、依法开展移民工作上

翻开了崭新的一页。

收稿日期！ 2018-09-10作者筒介：周鹏（1983年一），男，工程师。

• 149

+2019年第2期水利规划与设计172项重大水利工程专题

4移民安置监督评估实践

4.1移民安置进度控制2016年6月，黄藏寺水利枢纽工程移民监督

评估进驻现场开展工作。在监督评估项目部的组织 下，征地移民工作中，祁连县人民政府成立了黄藏 寺水利枢纽工程协调领导小组，在工作中由县国土

局、水利局、草监站、林业局和项目业主黑河黄藏 寺水利枢纽工程建设管理局、设计单位、移民监督

评估单位、八宝镇人民政府等单位以联合工作组形 式开展工作。甘肃省宝瓶河牧场在甘肃省农垦集团

有限责任公司的领导下成立了专职的移民安置管理

工作办公室，抽调相关人员专职开展宝瓶河牧场迁 建和移民安置工作。

至目前，黄藏寺水利枢纽工程青海部分已完成 库区及对外道路征地工作的218，满足了主体工 程建设的需要。完成了库区淹没搬迁户68户247

人的搬迁工作。由于祁连山国家自然保护区环境保 护问题，对祁连山保护区范围内的项目工程，暂停

办理用地手续和其他手续，致使黄藏寺水利枢纽工 程甘肃部分宝瓶河牧场移民搬迁安置工作受阻，进

展缓慢。在开展黄藏寺水利枢纽工程青海部分移民搬迁

的过程中，监督评估将各项工作周期、各工序间的 关系通过网络图（见图1)分析，发现移民搬迁工序

实施进度、关键线路为思想动员一签订搬迁协议一 房屋及配套设施建设一验收一搬迁一成立基层组织

并移交地方镇管理，对此加以重点控制，使得移民 搬迁顺利实施，取得了良好的效果，促进了移民安

置实施进度。

4.2移民安置质量控制

移民安置的质量控制目标是使移民生产生活安 置项目的规划设计和实施的质量满足国家规程规范 和工程设计文件规定的各项要求，确保移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”。在做好移民搬迁安置

工作的同时，应做好移民生产安置工作，做到搬迁 安置和生产安置同步实施，同步完成。坚持新时期

“以人为本、和谐移民，适度超前，共谋发展”的

移民安置理念，正确处理好业主与地方政府的关

系，维护各方合法利益。在移民安置实施过程中，

为避免业主、地方政府出现“重过程轻移民，重搬

迁轻安置”的倾向。

在具体实施过程中，监督评估师依据审定的移 民安置规划，对移民安置的生活、生产设施等项目

规划质量标准逐级逐项进行分解，作为质量控制的

依据，将移民安置工作的质量控制深人到工程项

目，对项目质量经常进行事前、事中、事后检查；

其次对移民安置实施过程中出现的问题，及时向业

主、地方政府反馈，提出监督评议意见；三是考虑

到黄藏寺水利枢纽工程位于祁连山自然保护区用地

范围，移民安置实施阶段库区资源有限，移民安置

方式有一定局限性，应库区移民群众要求，建议业

主、设计部分、地方政府对移民安置方式通过论证

进行了局部调整（祁连县移民生产安置由规划的调

整耕地调整为实施阶段自谋职业安置）。从目前的

实施效果来看，监督评估找准了其平衡点，既保证

了业主利益不受损失，又维护了移民的合法利益，

地方政府减少了矛盾，库区发展留有余地，达到了

“三赢”目的。4.3移民安置资金监督

移民安置实施阶段，项目业主黑河黄藏寺水利

枢纽工程建设管理中心分别与青海省移民安置局、

甘肃省水利水电工程移民管理局、祁连县人民政

府、宝瓶河牧场移民安置管理办公室签订了《黄藏 寺水利枢纽工程建设征地移民安置协议》（简称《移

民安置协议》），《移民安置协议中》对移民安置资

金拨付规定为“甲方和乙方共同根据移民安置规划

确定的移民安置年度计划及实施进度，确定拨款计

划。乙方的拨款申请，经移民监督评估单位签署意

见和见证方、甲方审核后，由甲方拨付乙方”，

《移民安置协议》中青海省移民安置局、甘肃省水 利水电工程移民管理局作为见证方，祁连县人民政 府、 宝瓶河牧场移民安置管理办公室作为移民安置

实施主体单位。监督评估依据《移民安置协议》和移民安置实

施主体单位移民安置实施，本着即满足进度资金要

求，又不造成大量资金沉淀的原则，依据移民安置

• 150

•172项重大水利工程专题水利规划与设计2019年第2期

实施进度按照季度签署投资拨付意见，对移民补偿

资金的发放情况进行抽查，定期不定期对移民安置 实施主体单位移民资金拨付使用情况进行监督检

查，就存在的问题向有关方面提出改进意见。

5监督评估过程中目前存在的主要问题

黑河黄藏寺水利枢纽工程甘肃省建设征地涉及

肃南县境内的国营宝瓶河牧场、张掖市寺大隆林场

宝瓶河管护站和肃南县宝瓶河学校等单位。

国营宝瓶河牧场原隶属甘肃省农垦集团有限责 任公司，是以畜牧业经营为主的国有实体单位，为

正县级建制，党、政及群团组织健全。宝瓶河牧场

现有宝瓶河牧业分场、临泽农业分场和张掖新墩开 发区三处场区。水库淹没影响涉及的宝瓶河牧业分

场（原宝瓶河牧场，以下简称“宝瓶河牧场”）位于

张掖市肃南裕固族自治县中部的康乐乡境内，是以

畜牧业经营为主，兼营农业、酒业和多种经营的国 有实体单位。牧场东西长约27km，南北宽约

8.4km，总面积33.4万亩，2013年末全场有职工

515人，资产总额4800万元，年总产值1700万元，

利税总额160万元。宝瓶河牧场场部内还有牧场的

卫生院、酒厂等下属单位。2014年11月，甘肃省农垦集团有限责任公司

将宝瓶河牧业分场的国有土地使用权及农业类相关 资产置人上市公司一甘肃亚盛实业（集团％股份

有限公司（简称“亚盛公司”），因此水库淹没影响

的宝瓶河牧场目前隶属于亚盛公司。黄藏寺水利枢纽工程甘肃省建设征地涉及国营

宝瓶河牧场，不同于以往农村移民安置，在初步设

计阶段移民安置规划报告中列为专业项目恢复改建

规划，其具有一定的特殊性。移民监督评估在参与

黄藏寺水利枢纽工程甘肃省国营宝瓶河牧场移民安

置过程中不可避免存在相关问题，主要有以下

几点：(1)移民安置实施阶段，2016年5月31日项

目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建设管理中心作为 甲方与移民安置实施单位宝瓶河牧场移民安置管理

办公室作为乙方签订了《移民安置协议》，而甘肃 省人民政府规定的移民管理机构甘肃省水利水电工

程移民管理局仅作为见证方，《移民安置协议》中

见证方。甘肃省农垦实业办公室（农垦集团）为项

目管理单位，亚盛股份公司为项目法人主体，成立

黄藏寺水利枢纽甘肃农垦宝瓶河移民安置项目领导小组，具体负责项目实施管理，领导小组下设项目

管理办公室负责落实各项具体工作。移民安置实施

阶段甘肃省农垦实业办公室（农垦集团）分为同一 套班子两套人马，既是项目管理单位又是项目实施

单位，使得移民安置监督评估工作中难以全面发挥 相应的监督职责。(2)黄藏寺水利枢纽工程2016年3月开工建 设，2016年5月在甘肃省水利水电工程移民管理

局见证下，项目业主黑河黄藏寺水利枢纽工程建

设管理局与甘肃省农垦集团有限责任公司黄藏寺 水利枢纽工程甘肃农垦宝瓶河移民安置办公室

(简称“甘肃农垦移民办*)签订了《黑河黄藏寺水 利枢纽工程建设征地移民安置协议》，之后给甘

肃农垦移民办支付了第一批移民资金。在支付第

二批移民资金时，按照财政部驻甘肃省财政监察

专员办事处的要求，资金拨付后必须开具行政事 业往来收据，因甘肃省农垦集团有限责任公司及 甘肃省国营宝瓶河牧场都是企业，无法开具行政

事业票据，要求补签移民安置协议，经甘肃省农

垦集团有限责任公司同省财政厅协商，同意通过

甘肃省农垦事业办公室的资金渠道支付资金，且 甘肃省农垦事业办公室可开具财政部驻甘肃省财

政监察专员办事处认可的行政事业往来收据。因

此，将原协议乙方甘肃省农垦集团有限责任公司 黄藏寺水利枢纽工程甘肃省农垦宝瓶河移民安置