公众舆论与外交决策

公众舆论与外交决策

标签： 中国 中国外交 政治 外交政策 政府 分类： 学术探讨 2006-11-09 22:58

内容摘要：在当今世界民主化、全球化和信息化的大潮下，公众舆论在国家内外政策的制定上发挥着越来越重要的影响力。民意成为领导人在决策时不得不考虑的因素。但民意又是复杂的和多样化的，它本身有着很多的弱点和局限性，如何既注重公众舆论的影响从而做到使政府执行的政策反映了民意，又能够克服它的弱点和缺陷并予以积极的引导，还需要我们做很多的摸索与大胆的尝试。

在不同国家，公众舆论对政府外交政策的影响程度是不同的。总的来说，实行民主选举制的国家公众舆论的影响要大些，甚至往往成为政府制定对外政策的依据，因为这些国家的政府在选举时面临政党竞争的压力，所以不管是执政党还是在野党，为了争取选民的支持，都必须尽可能的使自己的政策符合选民的意愿。即使是为了国家的长远利益而实行了一些为一般人不理解的政策，执政党也必须尽可能地向民众作出解释。例如在美国就活跃着很多尽人皆知的院外游说团体、总统需要定期接受国会的质询等等。此外，电视报刊等传播媒介对政府的政策也有着不可低估的影响。例如，2001年伊拉克战争期间，一幅因在战争中受伤而头裹白色绷带的伊拉克小男孩的照片在美国媒体上反复播放，从而引发了一场大规模的反战运动[1]。

就中国而言，外交政策不受舆论干扰的程度比美国要高。在过去几十年里，社会情绪、学术观点以及新闻媒体对外交政策的直接影响，都是难以察觉的。至于与某国之间的双边关系，学者和媒体要进行公开的、不受严格约束的评论，也是难以想像的。对外政策的制定基本都是由少数政治精英来决定的。这从普通民众对外交政策制定的漠不关心和充满神秘感的情况中也可以看出来。这种外交决策的氛围可以排除许多因素的干扰，能够让政治领导人综合考虑国家的利益所在，作全局和长远的打算，充分发挥个人的才能与智慧。从表面上看，外交似乎是一种轻松而优雅的高层政治表演，但实际上，它“是一种微妙而又具有高风险的游戏”[2]。外交政策的制定者和执行者既要有宏观的视野和敏感的政治神经，又要对专门领域有深刻的理解和洞悉，并且还要有超群的智慧与技巧。在一般民众、新闻媒体和学者当中，虽然不乏怀抱真知灼见者，但一旦他们置身于复杂的外交事务之中，就会立即感到不知所措。在世界各国，外交决策者之所以要尽量避开舆论的干扰，原因就在于此。

但是，这种决策模式也有其不利的一面，甚至导致很严重的后果。因为领导人的个人智慧毕竟有限，在决策过程中不可避免的会有失误和考虑不到之处，而一旦这种失误出现就会牵涉到整个国家，损失不可估量。例如，文革时期，由于领导人对国际形势估计的过于严重，强调“与其晚打，不如早打、大打”，因此提出了“深挖洞、广积粮、备战备荒”的方针[3]，使国内的经济建设长期受到影响。与此同时，也同样是由于领导人过分强调了意识形态的差别，甚至提出“输出世界革命”的口号，导致中国与一些国家的关系紧张。因此，决策者也很需要倾听民众的声音，完善政府的外交政策，甚至可以通过民意来加强某项政策的实施力度。在中国，很长一段时间里，特别是当涉及到一些很敏感的话题时，新闻媒体和传家学者都不太敢自主地发表评论，而是要随时注意政府发布的“口径”，更不用说发表什么出位的言论。这在一方面是好事，因为决策过程不受过多的压力；另一方面又不是好事，因为外交行为缺少民意和舆论的后盾，显得比较孤立。 改革开放以后，公众的言论自由度有了明显的提高。过去被人们视为禁忌的话题人们都可以自由地发表见解。特别是随着建设“社会主义政治文明”[4]口号的提出，言论自由和媒体独立性愈见提高，人们可以畅所欲言而不用担心招致人身攻击和迫害。这种情况意味着，外交决策者视野里的景象正变得越来越纷繁复杂。他们不再只是单纯地考虑国与国之间的高层交往，而且还要小心地面对和处理国内的舆论与民意，必须在对外关系和国内民意之间进行平衡，或者作出适度的倾斜。因此，在某些时候，外交决策者会在不知不觉中，将自己曾经垄断的权力，部分地让给了公众和舆论。这是最近几年来，中国外交决策模式所发生的巨大变化。由于舆论的逐渐开放，尤其是民间和网上舆论的高度普及化，中国外交政策的制定者和执行者，从此再也没有耳根清净的时候。毫无疑问，舆论的多元化使决策层增添了更多的耳目和视角，这是决策民主化所带来的积极结果。但与此同时，它给决策者增加了工作难度，更对舆论的素质提出了更高的要求。例如，在中日关系问题上，民众中就有着很多不同的声音。在强硬派看来，日本不反思二战犯下的罪行却屡屡参拜供有甲级战犯的靖国神社，着实

让人可气，也严重伤害了中国人民的感情，因此他们主张强烈抵制日本，号召“抵制日货”，甚至在2004年春天出现了全国范围的反日运动[5]。而在温和派看来，中日经贸关系密不可分，你中有我，我中有你，在华日资企业里有大量中国工人就是一个明证。因此他们认为“抵制日货”是极不明智的行为，应该努力消弭双方的分歧，让“政”、“经”同时热起来。而从中国政府的处理结果来看，采取的是一种“有理、有力、有节”的方法，既表达了中国人民的民族感情，又考虑到了国家利益之所在。

公众舆论对外交政策的影响不断加深，有利于政府的外交政策更好地反映民众的意愿和呼声，防止领导人的决策失误，但同时也应看到它的缺点和不足。例如，由于一般民众视野和自身知识的局限，在民众中往往存在着过激思想和行为，如果放任这种情绪的发展甚至随波逐流，就会产生很多意想不到的后果，乃至影响到整个国家的形象。同时，公众舆论还有起伏波动性很大的特点。日本政要之所以多次参拜靖国神社，就和为了迎合日本国内日益抬头的右翼势力有关。又如其实很多有见识的美国人都很清楚，中国的廉价商品对维持美国人高消费的生活水准和高额的财政赤字具有重要的作用。但是一些政治家为了保护本国制造商的利益，同时也为转移高失业率在民众中引起的不满情绪，屡屡炒作人民币升值问题以抬高自身的政治资本。而当今新出现的一些全球性问题，如恐怖主义、民族分离主义、宗教极端主义等，都是源自民众却给政府的外交政策带来了深渊影响。由于公众舆论一般都是通过媒体来表达的，因此政府很有必要注意运用媒体来导引公众舆论，使之更趋于理性。与此同时，一些公众人物（专家学者）某种程度上代表着舆论的力量，也导引着舆论的趋势走向。这就是说，无论是媒体，还是学者，尤其是那些较有影响力的学者，他们有责任珍惜自己所拥有的话语权，更有责任不要滥用。在任何一个社会，不管多么自由和开放，外交事务都永远是敏感地带，在某些情况下甚至是禁区。媒体和学者该说些什么，不该说些什么，自己都必须掌握好分寸。中国主流媒体基本上是配合外交政策的，这一点无可指摘。但学术界给人的感觉是，有些学者在过多地试图影响外交政策，甚至不惜发表某些出位的言论，以达到哗众取宠的效果。例如，在台海问题上，一些主张对台采取强硬措施的学者在讲座中往往因为让人“听的很带劲”而赢得满堂喝彩，而一些主张怀柔的人却应者寥寥，这对公众舆论的走向是有消极影响的。

针对公众舆论的弊端，一些学者们提出应该把外交决策权交还给外交家们，让他们在不受干扰的情况下，冷静和妥善地处理。因为当面对纷繁复杂的国际形势，需要给外交家们留有让他们充分发挥自己聪明才智的空间。但是我认为，中国目前的决策模式应该仍然主要还是以领导人的决策为主，受舆论影响的程度还比较小，公众参与程度还有待提高，不宜过高估计公众舆论对中国外交决策过程中的作用。它表现在几个方面： 首先，中国外交仍然受到严格的政治程序控制，外交部以外的部门及民间力量和个人仅能起到边缘性的影响；“外事无小事”[6]这句话在中国这种相对集中的行政管理体制下更甚。尤其是中国的公民社会发生影响的主要领域仍然是国内事务，而在国内事务中又主要是经济和社会事务，国际事务、外交和安全事务的敏感度属于层级很高的档次。

其次，许多中国民间社团组织的财政能力还相当薄弱，作为一种有机的中介作用还远没有发挥出来。更重要的是，由于多方面的原因，在目前情况下，信息的主要渠道仍然是官办的并受到严格控制的，传媒批评时政的作用和民众意见的表达仍然有限，就算是已经实行的一些“倾听大众声音”的措施也是间接的、相对微弱的。可以推导，这种影响只能是一个分层次的、逐渐递进的、长期的过程，随着时间的推移，尤其是国内政治民主化和社会分层程度的提高，外交受国内政治影响的力度才可能越大，公众舆论对外交决策的影响也才可能越大。

再次，在一个趋于多元化的社会里，社会成员的利益也呈现出多元化的特点。几乎政府的每一种政策在公众中都能找到特定的支持者。例如在工业发达国家，对于政府的重大决策，一旦举行全民公决，“60%或70%就已经被认为是相当高的比例了”[7]。这一方面削弱了公众以整体的姿态而形成的对政府的影响力，使公众舆论在和政府打交道时的声音往往显的很嘈杂和混乱；另一方面，这也反而加强了领导人对政策选择的自由空间。

一方面是民众对外交政策影响的有限性，而另一方面是随着我国改革开放的深入发展和公民文化素质的不断提高，特别是国际交往的增多，公民的政治需求日益提升和对自身政治权利意识的不断增强，民众对我国政府内外政策的期望值也不断提高。有人说，中国的民众特别关心时事政治，但也有人说，老百姓一点都不关心政治事务。我认为中国的百姓是很关心政治的，这从当今一些领导人的趣闻逸事往往成为人们茶余饭后的谈资这样的事例中也可以看出人们对政治关注的热情，只是人们的热情往往得不到充分的抒发。鲁迅说：“当言论自由得不到保证的时候，批评就变成了冷嘲。”[8]百姓的意见不能得到正常的表达，很多民意就只能成为了街头巷尾的议论。当然，社会中仍然有相当比重的人，自觉地把自己的境遇与国家的大局变动和政府的决策好坏联系在一起的人，这些人的比重不高，其能量却远远超出人数的比重。当我们讨论公民社会中与中国外交的互动时，需要具体的分析，公众中的什么人、哪些团体或群体比其他人或团体更关心包括外交事务在内的国家大事，为什么他们会有这种兴趣，以及他们怎样影响外交政策的制定等等。

在当今全球化的形势下，中国正在积极融入国际社会之中，努力树立一个负责任的大国形象，这就使我国在制定外交政策时还必须考虑到一个新的因素—国际舆论。所谓“海纳百川，有容乃大”，总结历史的经验教训，封闭只能导致闭目塞听、固步自封，只有以一种开放的姿态，加强与别国的交往，汲取他国的经验教训，吸收世界的一切先进文明成果，才能实现国家的长远发展。中国以一种新的责任意识参与国际事务，虽是国家利益使然，但也不乏传统的道德感和对国际呼吁的一定认可。例如在1997年东南亚金融风暴中，面对一些国家纷纷实行货币贬值以刺激本国产品出口的情况，中国仍然坚持人民币不贬值，使自己蒙受了一定的经济损失，但却树立了自身负责任的国家形象，赢得了国际社会的一致好评。[9]面对盛行一时的“中国威胁论”，中国政府反复重申一贯坚持的独立自主的和平外交政策，倡导“和平发展”，努力消除国际社会的恐惧和担心。[10]中国积极加入和维护《全面禁止核试验条约》，得到了大多数国家的支持和享有很高法律地位与声望的国际组织的赞赏，凸显了中国负责任的大国形象。[11]与毛泽东时代支持激进势力、鼓励第三世界的革命运动相比，中国当今实行的承认国际关系现状并努力融入国际社会，使自己成为直接进入组织程序的行为主体，并以自己的思想原则努力参与改造国际体系使之更趋合理的做法，是符合中国国家利益的一种现实选择。“当更多国家进入国际体制后，国际体制本身也经历着某种社会化进程，