公共租赁住房退出机制的国际比较及启示

5经济研究

一、引言进入2010年以来,各级政府对解决城市居民及农民工住房问题高度重视,大力开展城市公共租赁房建设。自6月13日住房建设部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》后,各地的“公租房”建设开始提速。重庆提出了三年建设3000万平方米公租房的目标,上海开始探索通过保险资金和企业年金入市解决公共租赁住房建设资金问题,青岛实施按比例配建公租房的措施,北京开始公租房住房产业化的尝试。随着各地政府对于公共租赁住房建设以及管理办法的陆续出台,公共租赁住房建设的具体细则如承租人资质认定、最长租赁期限、租赁房建设标准、管理机制、资金来源和后续服务等方面存在着较大差异,特别是建立完善的公共租赁住房退出机制,是实现公共租赁房社会保障功能的关键环节之一。因此,尽快出台规范各地公共租赁住房退出机制的实施细则,成为现阶段公租房建设的重点。本文通过对于香港、新加坡、美国等地公共租赁住房退出机制的比较研究,提出对于中国建立公共租赁住房退出机制的有益启示。 二、公共租赁住房及其退出机制简述所谓公共租赁住房制度,即政府以补贴方式扶持特定收入家庭的住房租赁消费,提高其居住水平,从而实现住房保障目的的一系列的行为规则。公共租赁住房与公共出售住房共同组成了公共住房,它们都是政府为了解决中低收入阶层居民的居住问题,直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设,并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。区别于以针对城市困难群体和极低收入家庭的廉租房以及针对中低收入群体的经济适用房及限价房,公共租赁住房针对不属于廉租住房保障对象,又暂时买不起房的中低收入人群和新就业人员,是多层次公共住房保障体系的重要组成部分。由于公共租赁住房的公共性,一般而言,它都有政府的干预性,需求对象的有限性,经营目的的非营利性,价格的低廉性等几个基本特征。因此,公共租赁住房很难实现自身的盈利,而需要政府进行补贴。财政资金的稀缺性导致了公共租赁住房必然具有稀缺性。然而从1998年中国开始实行廉租住房制度以来,公共租赁住房的退出机制问题就成为影响租赁住房的有效供给和最优化资源配置的一大问题。住房和城乡建设部统计数字显示,从1998年至2008年初,全国有95万户居民通过廉租房制度改善了住房条件,但其中因收入提高而退出公共租赁住房的人却极少。如何使稀缺的资源满足更多的社会需求,保证更大的社会公平,成为公共租赁住房退出机制建立的目的和目标。三、公共租赁住房退出机制的国际比较（一）香港公共租赁住房退出机制香港公共房屋计划由香港房屋委员会及香港房屋协会执行。公共房屋共覆盖香港总人口的49.2%(2006年统计)。除了公共租住房屋外,房委会还推出过“租者置其屋计划”,“居者有其屋计划”,“长者安居乐住屋计划”,“长者租金津贴计划”,“置业资助贷款计划”,以及“夹心阶层住屋”等针对不同阶层居民、不同需求的计划。并针对不同计划设立了严格管理的退出机制。其目的是只资助有真正住屋需要而本身没有购买房屋能力的家庭。1.对于公共租住公屋。香港房委会早期对于租住公屋的住户,并没有设定受资助者经济状况改善之后,是否要迁出公屋的退出机制。然而随着香港经济的高速增长,许多公屋租户家庭经济状况得到明显改善,有些公屋住户甚至拥有私人物业。1987年起,房委会开始调整公屋租住政策,确保房屋资助能给予真正有需要的人。根据该政策,在公屋居住满10年的租户必须两年一次申报家庭收入。房委会每年根据当时经济和社会状况确定有资格居住租屋的租户的收入及资产限额。不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户必须缴付额外租金。6年房委会全面确立并完善了公共租住公屋的退出机制,对于所有收入和净资产值超过房委会每年修订上限或不申报收入和净资产的租户,都必须缴纳市场租金并且在1年内迁出所住的公屋单位。这种方式更为有效的实现了有限的公共房屋资源的合理分配。香港的公共租屋退出机制确立后,房屋署已成功收回约314万个公屋单位,重新编配给有需要的人入住。同时,现有约116万个公屋住户需缴交额外租金,数额每年约达117亿港元。为了保障公共租住公屋退出机制的有效实施,从2004年开始,香港房屋署还特别成立部门专责调查不具有居住公共租赁房屋资格却使用公共租屋的情况。如果存在住户虚报资料,即属于违法行为,房委会可以立即终止租约,并根据法律规定检控该住户,一经定罪,可判罚款20000元及监禁6个月。2.对于长者安居乐住屋计划的老年人租户。公屋租住权不能自动世代相传。当租住公屋户主及其配偶去世后,其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查后,才可获批新租约。如果不符合条件,则该公屋会被收回。3.对于租者置其屋计划出售的公屋转售租户在购买房屋时享受到了政府优惠及补贴（类似于国内的经济适用房）,因此政府对于转售房屋作了一些限制。如住户在购买房屋10年内不得转售,如果确实需要出售的,也只能回售给房委会。其中前5年按原价(扣除折旧),后5年比照同期房屋出售价格计算。10年后该物业就可在公开市场交易,但业主必须向政府补交一定数额的地价费。（二）新加坡公共租赁住房退出机制新加坡于1960年成立政府机构——建屋发展局负责公共住房（称组屋）的建设和管理工作。目前约80%的新加坡居民居住在组屋里。在政府“居者有其屋”政策的扶持下,其中93%的居民已购买公共组屋。新加坡政府通过向建屋局提供高额建房补贴（主要表现在低价土地方面）,在住房严重短缺时期提供了大量的低廉的公共租赁住房出租给居民,在解决住房短缺问题,通过将公共租赁住房出售,建立了一整套公共租赁住房退出机制,节约了社会资源。公共租赁住房出售时,购买者只能同时购买一套住房,且必须是新加坡居民或生活7年以上,并必须按照政府规定的标准购买,才可享受优惠,如果购买的住房面积超过规定,多出来的部分要提高房价,这样就可以限制居民过多的占用公共住房。（三）美国公共租赁住房退出机制美国住房发展史上出现过三种基本的住房保障方式:正统公共住房建设计划、补贴住房建设计划和房租补贴类计划。美国1974年的《住房和社区发展法》中提出的租金证明计划,标志着美国公共住房政策基本确立了以房租补贴类计划为主的住房保障方式。按照当时的收入水平,接受政府援助的家庭其收入一般不会超过地区平均收入的50%。符合申请该计划补贴资格的低收入住户需要先从地方住房管理机构获得租金证明(rentcertificate),然后再到市场上去求租符合规定的质量等级和租金限额以内的住房。接受补贴的低收入住户每5年接受地方住房管理机构的重新审查以确定他们是否有资格收取政府补贴,最长补贴期限为20年。如果其家庭收入超过政府规定的低收入家庭限定,则取消其补贴资格。同时,政府规定低收入者在享受政府补贴的同时,也要履行一定的义务,只要年龄在18到62岁之间没有工作或者全日制大学学习的,必须每个月参加8小时以上的社区服务。四、公共租赁住房退出机制的几点启示通过对香港、美国、新加坡等国家地区公共租赁住房退出机制的研究,可以得出几点启示。1、公共租赁住房退出机制依据其发展阶段的不同分为两个部分。一是在公共租赁住房比较稀缺的时期,对于公共租赁住房的轮换出租机制,也就是要根据申请公共租赁住房的人数来进行轮换,保证每个居民都有同等机会申请到住房。二是在公共租赁住房已基本满足社会需要时期,对于公共租赁住房的出售机制,既要体现其社会保障的特点,又要防止购房者通过出售公共租赁住房取得政府补贴的这部分公共租赁住房退出机制的国际比较及启示王慧琳重庆交通大学财经学院重庆400074【摘要】房价上涨与解决城市化所带来的城市居民住房刚性需求的矛盾是我国未来二十年必须解决的一个大课题,而公共租赁住房能否顺利实施有助于这一矛盾的缓解。通过对于香港、新加坡、美国等地公共租赁住房退出机制的比较研究,提出对于中国建立公共租赁住房退出机制的有益启示。【关键词】公共租赁住房退出机制经济适用房香港

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社会公平利润。中国目前还处于公共租赁住房建设初期,启用轮换退出机制有利于为更多的有需求的人提供住房,实现社会公平。2、公共租赁住房退出机制的建立是我国现阶段经济发展水平和社会保障水平所决定的,是经济发展的自然规律。我国虽然近年来财政收入有了大幅度的增长,但是还是无法满足所有公共租赁住房需求者的需要,而短期内也不可能做到。根据香港、新加坡的经验,随着经济发展的增速,更多的居民收入增长,将有能力购买经济适用房或商品房。公共租赁住房只是一个过渡阶段,并将最终实现全民有其屋的目标。3、在公共租赁住房退出机制的建设中,对于租房者的收入与资产的经常性审查十分关键。各国几乎都把租房者的收入与资产限额看做申请的一个必须条件,但是由于我国目前的个人所得税缴纳制度,还难以解决租房者的收入与资产总额的审查问题。这一问题已在经济适用房的资格审查中暴露出来,而对公共租赁住房而言,审查问题会更为突出,因为经济适用房仅需事前审查,而公共租赁住房的退出机制难以为继,群众生活将难以改善。正视严峻现实,面对巨大挑战,要顺应世界大发展大调整大变革的新趋势,就必须见事早、行动快、积极应对,下大气力推动我市经济发展方式转变和经济转型升级。这是加快经济发展方式转变的内在要求,也是一种机会难得的倒逼机制。四、我市发展低碳经济面临的困难和挑战发展低碳经济是一项复杂的系统工程。从我市市情看,实现由高碳经济向低碳经济的转型将是一个缓慢而长期的过程,短期内发展低碳经济还面临诸多困难和挑战。一是低碳经济发展的社会氛围尚未完全形成。由于低碳经济发展尚处于初期阶段,我市农村虽然通过发展沼气,接触到低碳经济,但广大市民对低碳经济还比较陌生,阻碍了低碳理念的推广;我市一些企业通过发展循环经济,初步进入到低碳经济领域,但对低碳经济发展的意义及前景认识不足。这说明推动低碳经济发展是一项复杂的系统工程,还需要社会方方面面协同推进,共同努力。二是以煤炭为主的能源消费结构难以在短期内迅速得以改变。当前,我市正处在工业化和城市化加速发展的重要时期,工业化的持续推进和城乡基础设施建设的发展以及居民消费结构的不断升级,都会对以煤、电等为代表的能源产品产生巨大的需求。此外,从能源消费结构看,以煤炭为主的消费结构在未来的发展中仍将维持较高的比重,从而进一步拉高CO2的排放强度,我市在解决环境污染和应对气候变化等方面所面临的形势将十分严峻。三是历史形成的产业结构很难在短期内得到有效地调整和改变。近年来,我市产业结构虽得到一定程度的调整和改善,但产业结构不合理的状况仍较为突出。经济增长过多地依赖第二产业,特别是依赖煤炭、建材、铝业的发展,而具有低能耗特征的第三产业和高技术产业发展相对滞后,比重偏低。我们要建立资源节约型和环境友好型社会,实现经济社会的可持续发展,正确的选择就是实施低碳经济发展战略,彻底改变过去高投入、高排放的经济增长模式。五、大力发展低碳经济加快经济发展方式的转变转变经济发展方式,关键是要在“加快”上下功夫、见实效;实施低碳经济发展战略是加快经济发展方式的转变的正确选择。面对世界范围内低碳经济、绿色经济风起云涌的大趋势,我市面临的挑战不仅仅是下游产业拉动不足,更主要的是以低碳、绿色为核心的价值取向带来的新要求和高门槛。如果说转变经济发展方式是一场深刻变革,那么对我市来说更可谓脱胎换骨、浴火重生,更具有艰巨性和战略性,我们必须从全局高度及早加以谋划、加以推进。（一）政府部门要尽快做好规划引导。汕头以建设低碳城市为目标,结合我市环境资源容量和经济发展需求,研究制定今后30年特别是“十二五”期间汕头低碳经济发展战略,出台建设低碳城市的产业政策和发展规划。以科学的规划、精细的设计、周密的部署,引导和推动低碳经济有序发展。（二）利用政策推动低碳经济发展。完善低碳经济发展的政策法规体系,探索建立有利于低碳经济发展的长效机制,采取切实有效措施,对发展低碳经济及时加以引导和鼓励,促进能源结构低碳化、清洁化,以核能、太阳能、风能、海洋能等清洁能源和可再生能源开发为重点,加速新能源和可再生能源技术和产业发展。吸引国内外的技术、人才、资金和企业,逐步形成聚集效应,推动低碳产业在汕头生根开花、发展壮大。（三）推进无碳经济产业。我市在保持一、二、三产业协调发展的前提下,应该大力发展第三产业特别是现代服务业。尤其要发展旅游业、文化娱乐业、商业饮食业、交通运输业、广播电视事业、医疗卫生、金融业。教育现在教育的汕头大学、粤东高级工学校、汕头职业技术学院,文化广播电视的今日视线栏目,医疗的汕头中心医院、汕头大学第一、第二附属医院在粤东乃至中南五省区具有很大的影响力,因此,要继续把教文卫以及商业饮食业、法律培育为粤东中心地位。提高服务业的知识含量是一项紧迫任务。加快高新技术在金融、咨询、贸易、文化等服务领域的应用与推广,增强服务业的竞争能力。此外,要利用汕头湿地环境全国一流优势和汕头海洋优势来发展滨海旅游业,旅游业是无碳经济产业,具很大发展前景。（四）改变能源结构,积极发展能源新技术。我市具有丰富的可再生能源资源和良好的开发利用前景,在风能开发利用方面一直走在全国前列如:南澳和潮南;汕头优越地理位置,丰富的太阳能资源。可再生能源开发利用是技术含量较高的产业,需要一大批高水平专业技术人才跟进研发。当前关键和迫切的问题是增强我市可再生能源与新能源产业的术创新能力,形成拥有自主知识产权的能源技术发展能力;因此,一方面应进一步加强与可再生能源与新能源领域的国际交流与合作,加快可再生能源与新能源科研成果的转化,建立可再生能源与新能源国际科技合作基地;另一方面在学习、借鉴和引进的同时,发展自己的低碳技术。“十二五”期间,应大规模推广应用目前成熟先进的能效技术、节能建筑、太阳能热利用、热电联产、热泵、超超临界锅炉、二代加核电、混合动力汽车等;着手安排部署新一代低碳技术的研究开发和示范运营,如风电、电动汽车、太阳能光伏发电技术,加快其商业化进程;集中投入研发力量,率先形成汕头低碳产业的品牌,促进低碳技术和产业的发展。（五）不断推进农村生物质能利用产业的发展。我市有着丰富的的生物质能源,如森林能源（薪材）、农作物桔杆、禽畜粪便、生活垃圾等,生物质能发展前景和投资前景广阔。当前,要稳步推进生物质能发电产业的发展,重点推进农业沼气、垃圾直燃和填埋气发电项目的发展。(六)大力推广节能、全面促进节能减排工作。节约能源已经被能源专家视为与煤炭、石油、天然气和电力同等重要的“第五能源”,而且可以大大节省能源开发投资。因此,大力提高科技技术创新能力,开发应用高新节能技术,提高能源利用率,降低产品成本,已成为是今后我市经济持续、快速、健康发展的重要保证。加强高耗能行业的结构调整,依靠淘汰陈旧设备,削减小型、分散、工艺落后的污染源,推广高新技术,大力提高能源利用效率和经济效益,控制能源消费总量的增长。促进我市经济社会向资源节约型、环境友好型和低碳化方向发展。（七）营造氛围倡导低碳生活。加强对市民气候变化和低碳经济的宣传教育,研究制定和免费发放低碳生活方式指南,吸引市民关注,鼓励企业参与,努力形成全社会关注、参与和支持低碳经济发展的浓厚氛围。倡导公众节能减排、低碳消费、低碳经营的理念,引导公众选择低碳生活方式。在私人消费中要大力倡导以节约为荣、简约为美,反对浪费,鄙视奢侈的现代生活理念,推行绿色消费和绿色生活方式,珍惜能源,物尽其用。参考文献[1]戚建庄:《实施低碳经济发展战略推动经济发展方式转变》,http://www.hns93.gov.cn/、2010年03月04日.[2]杨玉民:《汕头发展低碳经济大有可为》,《汕头特区晚报》、2009年12月30日.[3]杨玉民《发展低碳经济,促转变促发展》,《汕头特区晚报》、2010年5月19日.[4]本报评论员:《发展低碳经济建设低碳生活是重点——五论在加快经济发展方式转变中开创“三个发展”新局面》,山西新闻网、2010年03月21日.要求每年或每几年审查一次,是一个长期的、经常性的过程。正是由于审查方面的难度,各地政府公共租赁住房将最长租赁时间设为5年,也是追求社会公平下的一种无奈选择。真正要实现对于公共租赁住房租赁时限的公平,需要各项制度的配套工作。参考文献[1]王坤、王泽森.香港公共房屋制度的成功经验及其启示[J],城市发展研究,2006,(1).[2]宋博通.从公共住房到租金优惠券一一美国低收入阶层住房政策演化解析[J],城市规划汇刊,2002,(4).[3]刘梅,廉租房准入与退出制度的法律分析[J],广西政法管理干部学院学报,2006,(11).[4]王宁楠,新加坡的公共住宅政策及其借鉴[J],南洋问题研究,,()[5]段兰英,香港的住房保障制度[],学习月刊,,()（上接第51页）