社会事业市场化改革探讨

46《发展论坛》1999年第12期

社会事业市场化改革探讨

嵇境科

孟庆立

孙绍杰

一、社会事业市场化改革势在必行社会事业中的诸多行业,如教育、文化、广播影视、出版、体育、旅游等,其基本功能是以促进人的全面发展为宗旨,通过向社会提供精神产品和服务,满足人们发展和享受的需要。与物质生产部门一样,上述行业的运行也是一个投入———产出的过程,因此也存在一个对资源如何进行配置的问题。当前我省社会事业各行业仍延续着计划经济体制下形成的政府主导的公益事业型发展模式,而且这种模式一直被认为是社会公平的保证。然而实践表明,现阶段这种社会事业发展“官办模式”,难以满足人们日益增长的精神文化需求,也不能充分体现社会主义的优越性。究其原因,首先我国正处于体制转轨和工业化加速阶段,政府开支项目较多,难以分出足够财力支撑起与庞大人口数量相适应的社会事业体系,因而只能保证居民的基本文化需求和关系国民素质提高、国家长远发展的基本需要;其次“官办模式”难以充分调动个体的能动性,容易形成“大锅饭”现象,影响社会事业各行业的产出效率。因此,积极推进社会事业市场化改革就成为必然的选择。改革的主要任务就是要打破“官办模式”一统天下的局面,根据各行业与市场结合的紧密程度,并综合考虑精神产品生产的特殊规律,把社会事业各行业各部门划分为不同类型区别对待,凡是应该进入市场、可以按照市场规律和机制运行的,坚决打破垄断、推向市场,实行商品化生产和消费,通过市场实现优胜劣汰。改革开放20年来,随着经济的发展和居民生活水平的提高,广大人民群众的物质文化需求日益增长,对社会事业各行业提出了更高的要求。在财政难以承受更多负担的情况下,社会事业的诸多行业内部市场化改革的呼声越来越高。但在实施中却仅仅局限于社会事业单位办三产、搞所谓以副业养主业等形式上,受专业知识、管理经验等方面的制约,往往难以收到较好的效果。究其根源,就是未在主业上下功夫,没有发挥专业优势;未在本行业或本单位运行机制改革上下功夫,不能激发内部活力、调动职工的积极性。积极推进社会事业的市场化改革,一是能够解决发展资金短缺问题。市场化改革以后,许多部门将比照产业化的路子和模式发展,步入自我积累、自我发展的轨道,政府将逐步撤出投资,有计划地放开市场,以引导社会资金投入;同时,将需政府投资的领域(如基础教育、全民健身运动、公共文化设施等)明确化,政府将集中财力保证其健康快速发展。二是将使各行业的发展更贴近群众,不断满足社会多层次、多样化的需求。市场是以需求为取向的,更多地是消费牵动着生产。人们的经济基础、文化素质、志趣爱好不同,对精神产品的需求和消费也不同。只有市场能够迅速、敏感地反映和传递这些信息。市场机制的作用毫无疑问使得生产更易于适应人们的需要。三是符合当前国家扩大内需、促进就业的政策选择。像教育、健身、娱乐、旅游消费等,已经成为当前居民家庭支出的重要组成部分,说明精神产品的商品化消费已经得到了社会的认同。只有适时加快改革步伐,增加有效供给,才能起到启动消费的作用。另外,教育、旅游、文化娱乐、媒体业的发展还可推动其它产业的发展和提高,将极大地促进社会就业。二、社会事业市场化改革的方向1.立足大众化消费。这不仅是社会主义生产目的的体现,也是产业化发展的必要条件。社会主义生产的目的决定了社会事业市场化改革的目的就是为了更好地满足广大人民群众的物质文化生活需要;同时,只有消费需求的大众化,才能形成足够的市场空间,吸引社会资金投入,从事规模化生产和经营。当前由于非市场消费的大量存在,导致社会发展领域许多产品价格扭曲。不仅抑制了市场消费,而且容易引起资源配置不当,不利于事业的长远发展。因此,理性的投资者应立足正常的市场消费和购买力水平,合理选择投资方向。政府应做好宏观指导和行业监督管理。面向大众是基础,适应市场需求的多样化和相关领域的市场化改革是趋向。2.实行企业化运营。不论是直接改组为企业,还是模拟企业化运作,关键是要具备企业的实质内涵。按照建立现代企业制度的要求,一是要做到产权明晰。现有社会事业单位的企业化改造同国企改革面临同样的问题:国家作为笼统的所有者主体,难以形成有效的内部治理结构,既易出现所有者缺位,无人关心资产保值增值,对经营者缺乏有效约束,又存在对企业经

社会事业改革《发展论坛》1999年第12期47

营行政干预过多。因此,必须完善法人产权制度,各生产单位作为独立法人拥有法人财产权。如果法人产权主体不落实,社会事业单位中现有人力资本、无形资产的所有权将更加模糊不清,容易造成国有资产的流失。同时,改制后,应将经营者收入与经营绩效挂钩,形成有效的激励约束机制。二是要积极促进所有权多元化。根据行业和部门性质,目前社会事业许多领域将逐步放开市场,国家投资将全部或部分退出,同时引导社会投资介入。在改组过程中,对现有国有资产所有权的转让,产权转移必须规范运作,价格应由市场竞争形成,政府只能引导而不可包办或者指令,以免造成更多的产权不清。三是要做到政事、政企分开。改制后,要切断行业主管部门与生产单位之间的资产、人事从属关系,各生产单位真正拥有人、财、物的使用权和支配权,不再是政府部门的直属单位,各种所有制单位公平地参加市场竞争,政府部门主要抓好行业管理和市场监督。同时,国家将节省下来的事业费,向社会公开招标购买相关产品,满足社会公共需要。3.要素流动市场化。实践表明,要素的市场化流动是高效的。目前,资金和实物资产市场已经建立,而人才和无形资产市场则有待进一步完善。在社会事业领域,各单位竞争的核心是人才和无形资产。大学靠著名教授和学术水平及知名度,表演团体靠名演员,体育行业靠体育名星,冠名权、转播权收入靠的是市场收益率等等。只有保证这些要素的流动性,才能真正体现其价值,才会引起社会对人力资本开发和资源可持续利用的重视。当然,流动必须是有序的。4.营造法制化市场环境。完备的市场法律法规体系、规范的行业管理能够为企业创造出一个稳定、透明的市场环境,从而吸引社会资源进入。目前,社会事业各行业中普遍存在着市场不开放、行政性进入障碍、所有制歧视等不利于产业化发展的因素。因此,各行业必须通过建章立制,使市场准入、市场监管、市场退出等各环节规范透明,并严格依法行政,保证为各生产单位创造一个公开、平等竞争的市场环境。三、当前社会事业市场化改革的重点1.非义务教育。非义务教育主要包括学前教育、高中段教育和高等教育。当前,高等教育尤其成为整个教育体系中的“瓶颈”,因此,应当把大力发展普通高等教育和高等职业教育作为改革的突破口。我省目前高等教育入学率仅为7%,低于全国9%的平均水平,要实现到2005年入学率13%的目标,必须大力推进高等教育市场取向的改革。其一,必须改革现有办学体制,建立合理的融资机制。一是要打破原有学校类别限制,保证各类学校享有平等的办学机会,充分挖掘现有的各类高等教育资源的潜力。如成人高校,只要具备办学条件,通过资格审查,可以举办普通高等教育,可以举办高等职业教育,也可以与普通高校合并;条件具备的中专学校,可加大软硬件投入,申办高等职业教育。二是要逐步提高高等教育收费在培养成本中的比重。应拉开不同档次学校收费的差距,提高收费标准,扩大按成本收费招生的比重,同时,学校提高对优秀生和贫困生的补助比例。三是要鼓励社会投资,允许合理回报,大力兴办民办高等教育。四是确立高校面向社会依法自主办学的法人实体地位,落实相关配套政策,鼓励学校利用信贷资金等社会资源,加快发展步伐。其二,加快高校人事制度改革。1998年我省普通高等学校专职教师仅占全部职工的40.9%,而行政、后勤及其他人员数量庞大,导致高校办学效益低下,对此,必须进行彻底改革。其三,尽快解决高校的历史包袱。一是解决学校办社会问题。如今的高校与当年的国有企业一样,职工宿舍、食堂、医院、中小学样样俱全,必须加以剥离,实行社会化;高校现有学生生活服务设施也要模拟企业化管理,实行独立核算。二是社会保障问题。许多高校办学几十年,离退休人员多,仍靠财政吃饭,教职工年龄结构老龄化,医疗费用较大,影响了学校的竞争力,需要通过社会保障制度改革予以解决。其四,扶优限劣,推进学校教学改革。2.广播电视。广播电视是大众传媒业的重要组成部分,已具备了市场化运营的基本条件。广播电视节目作为消费品经过演播和传输两个环节提供给社会,目前的运行体制是演播和传输均由按行政区划设置的各级广电部门独家经营。各地受利益驱动,为保证当地台站或频道的节目收视率,往往对兄弟台站的节目实行人为限制,造成节目源的浪费,更不利于各台站、频道之间的公平竞争。目前全国30个省级电视台一套节目均已上星,但在我省各地电视网中却只有几套信号落地,同时我省的卫视节目在全国各地的信号落地也受到许多限制。因此,广播电视行业体制改革,首先要将演播与传输两个系统分开,切断资产联系,由不同的主体分别实行企业化经营。广电传输网的企业化运营,将使广电传输市场更加开放,电信等部门可通过参股等形式进入,同时,也有利于广电传输网的综合开发和运用。同时,传输网络的独立经营将从体制上杜绝各地各级广播电视台站和节目频道之间的不正当竞争,促使其真正依靠节目质量提高收视率。3.竞技体育。国家体育总局撤消训练局后,针对不同项目,成立项目管理中心,不再保有国家队,而是根据国际赛事安排,招集国家集训队代表国家参赛。这无疑是市场化取向的改革,是竞技体育项目训练模式的进步。目前我省竞技体育项目仍沿用旧的训练管理模式,常年保有省体工队,每年都需大量资金投入。今后的改革方向也要和国家一样,一般项目不再设省队,根据赛事安排,及时向社会公开招募集训运动员,省下来的体育经费用于补助或奖励运动员培养单位。这样有利于形成公平竞争机制,调动社会各方面的积极性,也有利于促进全民健身运动的开展,符合体育工作的宗旨。当然,短期内可能影响比赛成绩,但从长远看,可以夯实群众基础,更有利于尖子队员的脱颖而出。4.旅游资源的商业性开发。我省文化旅游资源丰富,许多名胜古迹在海内外有较高知名度,具有较高的开发价值。文物资源是长期的文化积淀形成的,其知名度和客源市场优势也是巨大的无形资产,对开发商具有极大的吸引力。但依靠政府

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