1 浙江农民工社区“力邦村”模式探析 ——基于政府经济学视角 摘要：由于长期受二元结构的束缚，农民工群体一直处于产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘。奉化西坞镇农民工社区“力邦村”首开全国先河，创造了农民工、投资商和政府多方满意的“和谐共赢”模式。本文从政府经济学的角度分析了“力邦村”模式，以期有助于改善政府对农民工的管理。 关键词：农民工；政府失败；治理 工业化和城市化的发展，必然导致农业劳动力的大量转移。诺贝尔经济学奖获得者刘易斯认为，“国内的人口流动被认为是很自然的过程，通过这一过程剩余劳动力逐渐从农村部门转移出来，为城市工业增长提供所需要的人力。由于人力资源是从边际产品常常是零的区域向边际产品是正数而且迅速增长的地区转移，这种流动被认为是有益的。”[1]随着我国农民工日益增多，农民工问题逐渐成为一个大的社会问题。由于长期受二元经济结构的束缚，他们目前仍处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，是当前中国经济与社会矛盾的复合体。农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，在革命、建设、改革各个历史时期，我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合，始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题。2008年中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更加凸显党中央国务院对三农问题的重视。《决定》要求建立促进城乡经济社会发展一体化制度，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，推动流动人口服务和管理体制创新。“力邦村”地处浙江省宁波市奉化东郊，占地60亩，面积2万余平方米，是奉化市西坞镇与力邦投资有限责任公司联合建立的外来农民工集中居住区。最近几年，“力邦村”模式引起了从中央到地方，从媒体到学者的广泛注意，获得了极高的社会评价。这个农民工社区先后获得了奉化市文明单位、宁波市先进基层党组织、浙江省先进团委、浙江省先进基层党组织、全国青年文明社区、全国先进基层党组织等荣誉称号。对“力邦村”模式进行分析不仅有助于我们建立城乡经济社会发展一体化制度，推动流动人口服务和管理体制创新，还有利于更好地实践科学发展观，构建和谐社会。 一、农民工社区“力邦村”的由来 浙江省宁波市下面有一个县级市叫奉化，西坞镇就位于奉化市的东郊，属于新近城市化的地区，2003年撤镇转为街道。相对宁波的其他一些地方，西坞乃至奉化的经济发展水平都不算最高。为了发展当地经济，西坞镇政府积极吸引外来投资。不同于有些只注重生产而忽视员工生活质量的企业，当年来西坞镇投资的企业十分关注员工的后勤保障问题，不愿意因生活条件太差而导致员工流失。但要靠单个企业自己来解决这一问题，困难很大，尤其是与之相关的卫生、消防和治安等问题，远远超出了企业经营管理的范围。所以，被引进企业希望当地政府能够给出一个集中解决的方案：不是为某一家企业，而是为这个地方的所有企业的员工创造适宜的生活条件；不是用时有时无的临时性措施来简单应付员工吃住、社会治安等基本问题，而是通过制度性安排来一揽子解决员工的后勤保障；不是企业遇到事情就找政府寻求帮助，而是要走出按这一体制运作后不再需要要找政府部门的新路子。西坞镇政府建设农民工集中居住社区的设想，在根本上是被引进企业所“逼”出来的。西坞镇领导明白，对于企业的要求和农民工的需求，做好了是三方共赢，各主体都得利的事。企业有了后勤保障，农民工有了生活舒适的社区，政府既实现了招商引资，促进地方经济发展的目的，也达成了从确保地区长治久安、繁荣地方商业、调整区域人口结构到加快乡村城市化的多元目标。几经周折，镇政府决定把农民工集中居住区的建设和管理，从土地到楼房到日常服务，打包成一个独立项目，向社会招标。2002年8月，奉化市力邦投资有限公司以1015万元购买了 2 公寓的90％股权，并追加400万元建起了一个广场，将此农民工集中居住区命名为“力邦村”。西坞镇政府保留了10％的股权，股权不多，但不是象征性的，而是实质性的，因为借助这点不大的股权，镇政府保留了对“力邦村”的重大决策否决权，保留了公共管理在“力邦村”的存在。必须明确的是，“力邦村”具有不容怀疑的企业性质。这项看似“公益事业”的公共管理项目，在完成政府管理目标的同时，必须实现公司自身营利的目的。在西坞镇的工商税务管理中，“力邦村”一直被定位为营利性项目，除了按照政策和合同享受部分税收减免外，“力邦村”的运营都完全参照营利企业的模式进行。 二、“力邦村”模式的特点及经济学分析 所谓“模式”主要指人类在理解事物存在和发展机理的基础上，按照一定的理论，建构出来的一套特定系统的整体运作构架和预期结果的产生机制。模式建构的重点是预期目标得以实现的机理，包括构成板块、运行环节和功能实现机制。“力邦村”在多年的摸索发展中形成了独具特色的模式： （一）政府主导，企业运作 “力邦村”吸引全国视线的第一个独特之处就是其“政府主导，企业运作”的分工合作方式，这是“力邦村”管理模式的核心特征。在传统的“大政府，小社会”组织管理结构下，政府习惯于对社会事务大包大揽。随着我国行政体制改革的深入，虽然“大政府，小社会”的组织管理结构有所改变，但是由于路径依赖，这个具有公共产品性质的农民工居住区最初也是由西坞镇政府单独投资和直接操办的。从2001年7月开始，西坞镇先后花费900多万元，用于征地和基础设施建设。这笔不大不小的资金投入促使镇领导反复思考一个问题：农民工集中居住到底需要政府投入多少资金？建设阶段这样投入，建成之后又会如何？从各地类似情况来看，由政府承担作为公益性或福利性事业来做，集中居住区因管理难度大，最终都成为当地政府沉重的经济负担。制度变迁理论认为,体制创新之所以会发生,是因为旧体制下潜在利润的存在,与原有体制比较新体制能给人们带来更大的好处,使人们的经济福利得到提高。任何体制创新都要付出一定的成本，“如果预期的净收益超过预期成本,一项制度安排就会被创新”。[2]经过仔细考虑后，西坞镇领导判断，如果由政府来建设和经营这个集中居住区肯定又会变成一个亏本的买卖。为此，西坞镇决定由企业来承担集中居住区的建设。在筹建由企业承担的农民工集中居住项目的过程中，西坞镇政府和多家企业进行过洽谈，也作了公开的竞价招标。尽管一些企业提出的标书有各自的亮点，但或是因为没有达到镇党委书记何剑波提出的必须形成“政府主导，企业运作”机制原则；或是因为企业提出的居住伙食费用过高，农民工负担不起都落标了，最后中标的是奉化当地一家从事餐饮服务名叫力邦的公司。力邦公司充分发挥自己的行业优势，在几项重大条款上表现出明显的优势。与其他企业提出的报价中把每个民工的住宿费用定位在每月40元至50元相比，力邦公司做出了在当时让人“跌破眼镜”的每月18元（含基本水电费）的价格承诺，同时提供“2元管饱”的廉价优质伙食，并接受镇政府保留10%股权及其对住宿和伙食定价的最终决定权。[3] 从西方市场经济的理论与实践来看，市场的缺陷及市场的失灵被认为是政府干预的基本理由，然而政府本身的行为也有其局限性，会导致政府失败。市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好，而且政府失败给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。公共选择理论认为，导致政府行为的低效率有两个：一是政府政策的失效。社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规则）因其各自的缺陷也难以达到最优化或理想的政策。并且还存在信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本、先例等对合理决策的制约以及政策执行上的障碍，这些都使政府政策低效甚至失效。二是公共物品供给的低效率。公共物品的估价或评价上的困难；公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制；政府机构及官员缺乏追求利润的动机；监督机制的缺陷。[4]以上种种 3 情况导致了公共物品供给的低效率。由于存在政府失败，那么在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，必须确定好政府干预的范围、内容、方式及干预的力度，在市场机制能较好发挥作用的地方，应尽快让市场去发挥作用，政府应当补充而非取代市场机制。在需要政府提供产品及服务的场合，应允许其他市场主体进入与之竞争；在那些确实不宜其他市场主体进入的公共产品供给领域，应尽可能由多家政府企业提供。 与其他生产要素不同，作为活的生产力的农民工是完全的法律主体，享受公共产品和公共服务是他们法定的权利，满足他们的合法的要求是政府不可推脱的责任。从最低工资的制定、基本生活的保障、生产条件的监管到公共秩序的维护，所有这些与农民工权益直接而且高度相关的事务，都属于政府的应尽之责。所以，政府绝对不能在农民工服务和管理中缺位，无论是把农民工完全交给企业安排，集体居住在条件简陋的工棚之内导致其享受不到公共服务，还是将农民工住宿完全市场化，简单地交给房屋租赁公司，实行准军事化的居住管理，都有逃避政府职责之嫌。相比之下，“力邦村”模式的首要合理之处不是引入企业的运作，而是政府完整履行了应尽的职责。政府主导为“力邦村”的农民工服务和管理建立了体制大框架，日常管理则完全由企业运作，企业运作给农民工带来了实惠，大大降低了他们的生活成本，最终实现了政府、农民工、企业“三赢”。 （二）企业化运作，社区化管理 与政府主导、企业运作的体制相匹配，“力邦村”建立了“企业化运作，社区化管理”的机制。 （1）企业化运作。企业化运作表明西坞镇政府努力让“力邦村”作为独立法人按照企业经营的逻辑来提供服务、实施管理：第一，“力邦村”的运作主体作为企业必须具有独立的法人地位；第二，作为企业的“力邦村”必须赢利。在满足政府确定的农民工食宿基本标准的情况下，“力邦村”作为企业拥有很大的自由余地来开发经营项目，以适应社区居民的需要，达到盈利目的。其收入主要来自三块。第一块是面向农民工基本需求的微利服务，如房租每月18元，含水电费，食堂的普通饭菜。这部分服务虽然价格便宜，但因为力邦投资公司主业是餐饮，在这方面具有规模经济，所以其能够做到“略有盈余”。第二块是面向农民工多样需求的休闲文体服务，从食堂的小炒到小卖部到网吧到夏天冷饮摊位，通过将经营用房或摊位出租，“力邦村”可以获得更多收入。由于这部分需求超出了农民工的基本生活需要，政府对其经营不加干预，企业赢利可观。第三块是隐性收入，通常没有直接反映在“力邦村”年度损益表上，例如土地的增值、力邦投资公司因为“力邦村”而获得的无形资产增值，更不用说“力邦村”出名后同各方结成的关系。力邦投资公司董事长，力邦村居民委员会主任蔡烈峰先生多次说过一句话，“力邦村只要赢利，我就感觉踏实，赢利多少不是问题，我不指望靠力邦村发财，我有的是别的生意，但如果力邦村亏了，不管亏多少，我感觉就不好。”新制度经济学认为，人的行为动机是双重的，即人不仅追求财富最大化而且也追求非财富最大化。非财富最大化动机也常常约束着人的行为，它具有集体行为偏好，人经常要在财富与非财富价值之间进行权衡。但是，实现非财富价值不能总是以牺牲个人财富为代价。作为独立法人，赢利是“力邦村”的存在基础，有赢利，才可能依靠第一笔投入而持续地存在下去，不断地壮大起来。否则，就可能出现许多地方农民工集中居住区所面临的那种“虎头蛇尾”的窘境。突出自我维持、自我发展，正是“企业化”的那个“化”字的核心涵义。 （2）社区化管理。社区化管理的实质是共同管理。社区化管理不是一部分人对另一部分人实行管理，而是共同生活的各方主体拥有同等的权利，参与到公共事务的管理中来。社区化管理方式在城市以居民自治为代表，在农村以村民自治为代表。然而，这种管理方式对农民工是完全的例外。在绝大多数地方，流动人员都只是被管理者，而不是管理的平等参与者而存在。“力邦村”打破了这样的管理者和被管理者之间的界线。2003年12月16日，“力邦村”选举产生了全国第一个外来人员自治组织——“力邦村”居民委员会，在当选的7名委
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第11章 公共物品和公共资源
一、学习精要
（一）教学目标
1.领会不同类型物品的划分标准，特别是公共物品和公共资源之间的主要区别；
2.掌握公共物品的定义和特征，并理解由此带来的搭便车问题以及成本—收益分析难题；
3.掌握公共资源的定义和特征，并理解由此产生的公地悲剧问题；
4.学会运用国防、基础研究、反贫困等重要的公共物品的实例，以及清洁的空气和水、拥挤的道路、野生动物等重要的公共资源的实例；
5.理解在公共物品和公共资源的情况下，产权界定的重要意义。
（二）内容提要
第10章探讨了外部性的各种来源，以及针对外部性的公共政策和私人解决方法。作为公共部门经济学的核心章节，第11章将外部性的分析框架加以延伸，重点分析公共物品和公共资源。针对这些难以对其进行定价（或者说没有价格）的物品，由于正外部性或负外部性，关于消费和生产的私人决策会引起无效率的资源配置，而政府政策有可能潜在地解决解决市场失灵并增进经济福利。
1.不同类型的物品
（1）在考虑经济中的各种物品时，可以跟根据以下两个特征，即竞争性和排他性。前者指一种物品具有的阻止一个人使用的特性，后者指一个人使用一种物品将减少其他人对该物品的使用的特性。
（2）依据竞争性和排他性等两大特征，可以将经济中的各种物品划分为私人物品、公共物品、公共资源和俱乐部产品等四种类型。其中，私人物品具有排他性和竞争性，公共物品具有非排他性和非竞争性，公共资源具有竞争性和非排他性，俱乐部产品具有排他性和非竞争性。市场运行最适用于既有排他性又有竞争性的物品，而不适用于其他类型的物品。
2.公共物品
（1）除了非竞争性之外，公共物品还具有非排他性，因而极易带来搭便车问题，即得到一种物品的利益而避免为此付费。一方面，由于生产者不能阻止不付费的人消费这种物品，
2 因此企业没有生产公共物品的激励；另一方面，由于消费者也不能把给他人带来的利益考虑在内，导致其不能消费有效率的数量。
公共管理学拓展试题题库
名词解释：建议每题8分左右,共19题
一章
1、公共管理
所谓“公共管理”,是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理,以保障和增进社会公共利益的职能活动.
1公共管理的主体是政府和其他公共部门,而不是私人及其组织；
2公共管理的对象——公共事务具有两个显着特征,即与公共利益直接有关,以及公共事务的受益对象是社会公众；
3由于公共事务关系到社会成员的利益,这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的,但具体内容会随着社会变迁不断调整；
4公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任,因此,必须依法进行,其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；
5公共管理的公共性,决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权.
2、公共管理研究的P途径与B途径
P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系,有如下特征：第一,着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二,重视非量化和实务的取向,推崇通过个案研究来发展相关知识；第三,强调与政策分析结合,进行具有前瞻性的规范性的理论研究.
B途径的公共管理主张师法企业,B途径的公共管理的特征是：第一,偏爱企业管理的原则；第二,对公、私部门的差异不作严格区分；第三,除了重视策略管理及组织间的管理外,还强调公共管理的过程进行管理；第四,在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法.
二章
新公共管理 “新公共管理” New Public Management, NPM一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的行政改革的理论和实践模式,主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些行政改革的理论设想,以及对近20年来经济与合作组织OECD国家行政改革具体做法的理论概括.新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中,其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力,也不只是对公共部门进行改革,而主要是让公共部门从转换机制入手,从根本上改变政府与社会的关系,最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式.
著名经济学家科斯（ R．Coase）在1974年发表的《经济学上的灯塔》一文中，研究了英国早期的灯塔制度。17世纪以前，灯塔在英国是名不见经传的,17世纪初，由领港公会造了两个灯塔并由政府授权专门管理航海事务。科斯注意到，虽然领港公会有特权建造灯塔，向船只收取费用，但是该公会却不愿投资于灯塔。1610－1675年间，领港公会没有建造一个新灯塔，但同期，私人却投资建造了至少10个灯塔。但在当时的灯塔制度下,私人的投资要避开领港公会的特权而营造灯塔，他们必须向政府申请许可证，希望政府同意授权向船只收费。该申请还必须由许多船主签名，说明灯塔的建造对他们有益，同时要表示愿意支付过路费，过路费的多少是由船的大小及航程经过的灯塔多少而确定的。久而久之，不同航程的不同灯塔费，就干脆印成册，统一收费。私营的灯塔是向政府租地而建造的,租期满后,再由政府收回让领港公会经营。到1820年，英国当时的公营灯塔有24个，而私营灯塔有22个。在总共46个灯塔中，有34个是私人投资建造的.后来，政府开始收回私营灯塔。到1834年，在总共56个灯塔中，公营（即由领港公会经营）的占42个。到1836年，政府通过法规将剩余的私营灯塔全部收回，在1842年以后，英国的灯塔全部由公会经营了。
灯塔是经济学家探讨公共产品理论时最喜欢用的一个例子。从穆勒到萨缪尔森，都认为灯塔收费困难而只能由政府经营。科斯的论文却提出了一个命题：公共产品非得由政府提供吗？科斯的挑战有没有成功呢？关于收购私营灯塔的理由,英国当局的解释并不在于私人收费的困难，而在于私人收费过高.科斯自己说,他调查英国灯塔制度的根本目的在于证明灯塔的私人收费是可能的,从而表明从穆勒到萨缪尔森关于把灯塔看作必须由政府经营的观点是枉费心思的.但是,正如张五常教授所言,问题并非这么简单。“我们要问，假若政府不许以特权，私营收费能否办到？”科斯似乎没有提及这个问题。例如,有人准备在适宜建造灯塔的地方购买或租借一块土地，并在公布其计划之后，就跑到船主那里要他们签约并支付买路费。签约的船主得到灯塔的服务，当然就要按约交费，否则就会惹起官司。这样一来，收费问题似乎就解决了.但是更根本的问题是，有多少个船主肯签约？科斯在文中提到了船主联合申请的步骤，但究竟有多少船主会在申请上签名？船主的签名只是帮助灯塔建造者向政府申请特许权，而特许权被批准之后,不签字的船主也要交费，在这种情况下，又会遇到收费的困难。因此,张五常教授指出,在灯塔的例子中，收费困难有两种，而包括科斯在内的许多经济学家都将两者混淆起来.第一种就是船主否认从灯塔中受益，从而不愿付费.这类收费的困难不太大，因为船只进入港口在航线上显然是要经过灯塔的，否认是不容易办到的。只是对于经过有灯塔的航线但未进入港口的船才与这种收费困难.当然这种情况不多，因而第一种收费的困难并不重要。第二种困难是“搭便车"，就是承认从灯塔中受益,但不肯付费。对于这一困难，科斯没有提供解决的办法.张五常教授的主要证据就是政府给予私营灯塔一个专卖权（Patent），这意味着每一艘船只要使用灯塔都必须交付费用。这种专卖权就好像向发明者授予专利权一样,本质上是一回事。用“专卖权”来压制“搭便车”的行为，是解决公共产品收费困难的可行途径。必须指出，无论何种收费办法都难以彻底解决收费问题.因为灯塔和其他公共产品一样，其自然属性决定了使用上的“非排他性”，要真正设计或发明一整套排他的装置和制度将公共产品“私有化”，必须考虑制度设计的成本以及执行和监督的费用。在一般情况下，这些成本是昂贵的。这就是为什么公共产品的供给缺乏刺激和效率的根本原因。可见，科斯的分析是在政府许以特权的前提下进行的,而政府许以特权事实上就是由政府提供公共产品.
