公共管理视角下的城市规划变革

城市规划的元素自古城邦雅典即表现以“政治

管理”为目的，但作为政府公共管理手段并使之成

为一项公共事务的现代城市规划，却仅有百年历史

进程。西方政府对城市化的引导和城市规划首先着

眼于城市公共卫生和环境保护，体现出以公共利益

和公共安全为主要目标的公共政策属性。二战后，

随着城市经济的高速发展和全球化浪潮的推动，城

市规划逐渐成为政府干预城市发展的重要手段，由

传统规划思想只关心物质环境转向理性的综合性规

划，更多地注重经济、环境和社会发展，从强调设

计和实践转变到理论政策研究范畴，逐步实现城市

规划从传统管理模式向现代公共管理模式的转变。

1　公共管理职能与城市规划转变

1.1　城市规划的公共政策导向

21世纪是中国城市化的时代，城市规划作为一

项重要的政府行为不断得到发展提升。在市场经济

条件下，利用城市规划对规划区内人口规模、土地

利用、资源节约、环境保护和各项建设等重大事项

进行统筹协调，将城市规划作为社会必须遵守的公

共政策，保证城市可持续发展。

以英国为例，自20世纪60年代以来，城市规划的重点逐步从规划（plan和plans）编制向规划

（planning）实施转变，更加强调规划作为政府推

动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安

排。到了20世纪80年代，英国发展规划已经不再提

供具体的蓝图，而是成为城市发展规划政策、策略

的集成，是建立规划原则和政策的过程。因此，市

场经济越发展，城市规划越表现出其战略性、指导

性和政策性，必然向城市公共政策转变。1.2　城市规划的公共管理职能分析

从公共管理要素性职能分析，公共管理更强调

战略管理和外部构成要素管理，更加侧重于城市发

展目标和政策引导。按照现代城市管理理论，新时

期城市规划应有效应对多元化、复杂现实环境与目

标，逐渐由原来的注重空间规划和物理规划、注重

规划内部技术性分析向注重宏观层面、政策层面的

研究转型，规划内涵也向经济、社会、环境、生

态、文化等发展战略规划等方面拓展。

从公共管理任务性职能分析，公共管理主要通

过各种公共政策来解决社会公共问题，提供公平而

稳定的社会秩序、公共产品和公共服务。在社会转

型期间，政府通过城市规划来合理安排和弥补城公共管理视角下的城市规划变革

范德虎1，2　谢谟文1

（1.北京科技大学土木与环境学院，北京 100083；2.北京市规划委员会，北京 100045）

摘要：城市规划作为政府资源配置和利益调整的重要手段，越来越表现出以公共利益和公共安全为主要目标的公共政策属性。在现代公共管理模式下，城市规划更加强调“以人为本”，从传统规划思想较多地关注空间物质环境，向更多地关注“人”转变，更加注重经济、社会、环境、文化等综合性规划。在我国政府职能转变过程中，城市规划亟需变革与创新，城市规划作为公共政策的引导作用不断加强。公众参与、利益均衡、公平效率将成为城市规划公共政策制度设计和公共选择机制的核心。关键词：公共管理；城市规划；政府职能转型；规划变革；政策制度；选择机制中图分类号：TU981 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2012）

30-0125-042012年第30期（总第237期）NO.30.2012（CumulativetyNO.237）市公共设施和社会设施建设不足，更加关注公共资

源、公共产品和公共服务以及社会协调发展的规划

与引导，并提供一种权威性的价值分配方案。现代

城市规划逐步由狭义的物质空间环境“一书两证”

为核心，转向解决现代城市发展公共领域问题和管

理社会发展公共利益等。

从公共管理程序性职能分析，城市规划作为公

共管理系统的组成部分，除具备一般管理活动的基

本环节和程序外，还应积极应对全球化、信息化对

规划管理的影响。积极开展公众规划，对规划管理

过程普遍实行公示制度，检验和整合规划目标和公

共需求之间的差异，更加强调政府、企业、公民社

会的互动。通过公众参与，实现不同利益群体的多

元化利益表达、利益聚合、利益分配，使城市规划

成为一种由相关者达成的“公共契约”。

2　政府职能调整与城市规划变革

2.1　城市规划与政府职能调整

20世纪50年代，英国城市复兴运动从清除平

民窟和疏解城市中心的压力开始，到20世纪80年

代工业区复兴改造，以至21世纪当代文化导向的

城市复兴，政府通过制定地区发展战略、实施策略

等形式，吸引大量市场资金参与，实现城市经济、

社会、文化、物质形态等全面复苏与复兴。以改善

市民生活质量和工作条件为中心，政府部门利用城

市规划和公共政策手段，引导城市中心区大规模的

物质形态的更新，对老建筑（大多为工业建筑）和

开放空间（如公园、展览场所）进行改造再利用，

增加商业设施和公共服务设施，将文化视为“复兴

的催化剂和引擎”，建设“文化区”和“文化地

标”，促进社会各阶层的有效融合，激发城市的自

豪感和自信心。

因此，作为一般市场经济条件下的政府职能，

除主要提供政治职能和经济职能外，还应注重经济

和社会协调发展的调节职能和公共产品提供、公共

问题解决等救济职能。城市规划作为重要的政府职

能和资源配置工具，在我国传统“全能政府”职能

模式向现代“有效政府”职能调整过程中，也应由

“规划管制”向“规划服务”转变，有效实施经济

调节、市场监督、社会管理和公共服务。2.2　政府职能转型下的城市规划

在经济调节方面，城市规划不仅是一种空间的

统筹布局，也是对社会各方利益在空间上的集合

和再分配。新时期，应充分利用规划引导和规划控

制，实现资源的有效配置和重构，谋求不同利益间

的协调和平衡，以城市问题为导向，以资源环境为

基础，以产业发展为动力，发挥规划的指导作用和

基础设施建设对城市发展的引导带动作用，实现从

项目建设规划向区域经济发展规划的变革。

在市场监管方面，市场经济条件下作为制度供

给者的政府，既是市场秩序的提供者，也是市场秩

序的仲裁者。城市规划作为重要的公共政策，在规

划编制、规划审批和规划监督的全过程，均应体现

出对市场主体及其行为的监督和管理。通过技术标

准和制度设计，对城市发展设定规划控制和引导。

同时，利用技术标准和公共政策手段，进一步加强

对规划设计单位的监管。

在社会管理方面，现代城市规划应充分考虑市

场经济条件下城市发展的复杂性，合理引入公众

参与等公共管理模式。科学规划，合理配置城乡资

源，严格规划监督和违法建设查处，化解社会矛

盾，加强规划的动态适应性和可操作性，维护社会

公正、社会秩序和社会稳定。

在公共服务方面，政府应提供满足公众消费和

受益的公共产品，以实现社会公共需求和促进社会

利益。在城市规划中，必须更加突出政府的公共服

务职能，结合城市布局的调整优化及功能疏解，加

强各项公共服务设施的建设与保障，建立以服务为

导向的公共行政体制。

3　公共管理过程和城市规划创新

3.1　城市规划与公共管理过程

城市规划是城市建设和发展的蓝图。在总体规

划层面，城市性质、发展目标、城市功能布局、

城市要素安排和实施规划等，是城市未来发展的指

引，也是城市政府和各部门制定政策和建设管理城

市的基本依据。城市规划需要从重要公共政策的角

度，从方法上和内容上进行变革与创新。

以英国为例，1947年，英国议会通过了近代

城市规划立法体系中最重要的法律之一——《城乡规划法》（《the Town and Country Planning

Act》）。在此之前，英国实行的是“分区规

划”，对地方政府而言缺乏弹性，难以适应外部环

境的变化。新法规改革了英国规划体系，立法创

立了地方规划局，并授权编制本地区 “发展规划

（Development plan）”。发展规划本身不具有

约束力，它仅仅表达规划部门的意图，建设项目需

要经过规划部门审批批准。1967年，英国颁布的

规划法把规划分成了结构规划和地方规划，进一步

明确了中央政府与地方政府的事权划分。结构规划

又称为战略规划（Strategy plan），它包括总体

政策及其阐述文件、框架图纸（图解）以及专项

政策等，突出城市发展方向、整体空间框架（结

构）的战略布置和过程的控制，需要向中央政府报

批。而地方规划（Local plan）是以小地区规划

（District plans）为主，局部区域的较详细的战

术性政策规划强调发展的具体空间布局、土地利用

及交通网络等，可在批准的战略框架内由地方政府

自行决定。后来，在城市发展相当成熟的地区，又

将结构规划和地方规划合二为一，称为一体化发展

规划（Unitary Development plan）。2001年底，

英国政府发表了《规划绿皮书》，提出简化规划体

系，减少规划层次，让公众更多地参与规划制定的

过程，在区域空间战略下制定地方发展框架。

在公共管理模式下，城市规划的社会性决定其

本身将成为技术和制度的综合体，规划管理的目标

从单一的物质控制和计划目标，转向对社会发展综

合目标和城市实际建设过程进行干预，规划控制的

行政手段也逐渐削弱，决策、协调、监督等规划管

理方法不断更新，规划政策法律、政府投资、资源

重新优化配置等规划引导将成为现代城市规划管理

的主要内容。3.2　城市规划体系的创新与完善

国外城市规划体系通常包括规划法规体系、规

划行政体系和规划运作体系。

近年来，城市规划更加强调与其他经济社会管

理方法的融合，形成共同的政策框架和行动纲要。

通过加强区域规划研究，借助概念性规划使总体规

划更准确地把握未来城市发展的战略重点，突出城市发展结构性重点问题，为政府决策提供有效的技

术支持，成为公共管理模式下城市规划创新与完善

的重点。

为适应市场经济变化的能力，实现对城市发展

过程动态、实时、有效的调控，城市规划体系越来

越注重城市运行和规划运作体系，更加注重对实施

过程的引导与控制。根据经济社会环境的变化适时

调整规划内容，滚动编制城市近期建设规划，将规

划原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤转

化为公共政策，尽可能地消除城市发展的不利因

素，引导实现城市的规划目标和城市发展目标，确

保公共利益的实现与增进，将是城市规划向公共政

策转型的目标与方向。3.3　城市规划公共政策制度设计

公共政策的基本价值取向直接影响甚至决定公

共政策的性质、方向、有效性和社会公正的程度。

目前，我国城市化进程快速发展，由于片面追求经

济利益或政治利益最大化，造成的环境破坏、公共

利益损害、城乡差距不断扩大等城市问题越来越严

重。究其原因，城市规划管理失灵和公共政策失衡

直接影响和制约了城市科学发展。

在城市规划公共政策制度设计时，应充分引入

公众参与，以城市公共产品、公共利益的提供以及

城市各利益主体间实现均衡博弈为主要内容，以社

会公平为其基本价值取向，以不同利益主体间利益

均衡为目标，不断完善城市规划公共政策体系。从

程序和规则等方面确保效率与公平相统一，将城市

规划作为服务和增进公共利益的政府产品，使自上

而下的城市规划行政管理转变为上下互动、服务和

管制相结合的新型城市规划公共管理模式。3.4　城市规划公共选择机制

在当代，城市规划过程更多地表现为公共政策

的制定过程，而公众参与成为其公共管理思想的

核心内容之一。城市规划作为利益相关者的共同事

务，为保证公共利益不被相关利益人侵害，涉及城

市社区、城市公共设施和公共环境等规划，都应通

过公示、听证等制度对规划的内容和程序进行完

善，保证各项规划成果真正成为社会成员和各利益

主体必须遵守也自愿遵守的公共契约，确保城市规