构建政府与社会双赢的制度化体系

构建政府与社会双赢的制度化体系[摘要]政府与社会之间的关系涉及到政治治理的结构安排。

如何从“大政府、小社会”向“大社会、小政府”发展，政治理论界的专家、学者们通过大量研究提供着各种流派的某种镜鉴。

在复旦大学学习期间，笔者试图通过研究分析香港特区政府与第三部门之间关系的发展路径，寻找二者之间行政管理、合作伙伴、契约构建与行政指导的各种关系及发展状况。

对于特区政府第三部门提供服务的各项内容的梳理，使我们得以观察第三部门在特区政府活动的概貌，也为内地第三部门的建设提供宝贵的经验。

研究认为，欲完善内地第三部门的制度建构，必须通过政务列举制为政府松绑，通过完善法律法规为社会松绑，还要通过有效的制度设计切断“二政府”现象蔓延的途径，构建政府与社会双赢的制度化结构。

[关键词] 政府第三部门列举制二政府1997年的世界发展报告《变革世界中的政府》指出：“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。

没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。

”1为了提高政府的能力和有效性，20世纪80年代以来，全球范围内出现了行政改革的浪潮，行政改革研究也因此成为中国政治学、行政管理学研究中的关键部分。

我们知道，香港政府的行政效率历来为世界所称道，也是许多国家和地区的政府学习的典范之一，很多学者都对其进行过深入研究。

近年来，系统地研究和总结香港行政改革和行政发展的开拓性学术专著也越来越多，让我们能够全面地、清晰地了解香港社会发展的模式。

香港自古就是中国的领土，曾经被英国殖民统治100多年。

这样的历史，使它成为整个中国公共管理现代化的一个重要实验场地。

对于中国大陆而言，香港为今天的中国在现代化发展的路径上积累了某种具有示范效应的成就，它所建立的是一个以中国人为主体的现代化文明社会。

在香港，中国文化的根基虽然依然存在，但是这种存在已与传统的中国文化有所不同。

中国文化与西方文化、传统价值与现代价值在这里互相影响，交相辉映，已经出现了一个新型的现代文明结构，这种结构与中国的传统政治文化既不能彻底分割，又存在某种潜在的对立发展机制。

香港成功的经验不只在经济发展方面，更重要的应该是它在现代化发展方面积累的经验。

在“一国两制”的架构下，中国的现代化道路不会也不必是香港的现代化道路，但香港全面的现代化经验却是中国在建构现代文明秩序探索过程中值得参考和借鉴的。

在现代管理学中，公共管理就是“公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务进行管理的社会活动”。

2这样的概括与传统的公共行政、行政管理相比，公共管理最主要的特征是公共事务治理主体的扩展——公共管理的主体不仅包括具有核心作用的政府，也包括非政府的其他部门，特别是第三部门。

“第三部门”是一个类似于“公民社会”一样充满歧义的术语。

据说，目前关于第三部门有100多种定义。

在西方现代管理学中，把现代人类生活的社会分为三个部门，第一部门指政府；第二部门指企业和个人；第三部门指社团组织。

3我们可以把它理解为政府与市民互动的中介者。

在香港特区，一个广为认可的事实是，第三部门已经成为香港特区的一个非常重要的非政府公共管理主体，提供着越来越多的公共服务，扮演着越来越重要的角色。

在香港特区政府2004年的施政报告中，特区行政长官曾表示，特区政府“很欣赏社会福利界的非政府机构所做出的贡献，把他们作为特区政府的合作伙伴”。

作为提供公共服务的两类不同主体，政府与第三部门之间的关系无疑是一个国家或地区公共管理模式的一个重要层面。

本文在研究第三部门时，主要以社会福利服务领域为例，对香港特区的第三部门参与公共管理和公共服务的情况进行研究。

一、香港特区政府与第三部门关系的发展英国占领香港后的一段非常长的历史时期，港英当局对社会福利基本上是漠不关心、放任自流的，只有由华人社会的慈善团体和教会兴办一些救济性质的福利事业。

二战结束后，香港第三部门及其提供的公共服务快速发展起来，在不同时期重点也不尽相同：20世纪50年代，主要是志愿福利机构开展救援工作，他们依靠先进国家和海外救济组织的资助与政府一同来为难民提供应急福利服务；60年代随着经济迅速恢复，政府改变态度，从旁观者变为参与者，开始积极参与社会福利事业，民间志愿福利机构仍然扮演着先锋角色，开展试验新型服务，为香港社会福利发展奠定了巩固基础，设立了香港公益金；70—80年代，随着政府用于社会福利开支的增加，志愿机构提供服务的迅速扩展和对政府资助的日益依赖，使得志愿机构与政府迅速建立伙伴关系，对公众交代的问题愈来愈受到关注，配合发展了多元化服务；到了90年代，市民越来越要求政府对社会福利做更完善的研究和更好的计划。

为了使用于福利服务的公共资源有所交代，政府着手使福利服务的提供合理化并加强了志愿机构和社会福利署的内部管理。

在这个过程中，志愿机构也开始加强自己对政府相关政策制定过程的影响力，不断巩固社区网络，让市民认识到志愿机构所提供的服务。

进入21世纪，香港面临着许多棘手的社会问题，社会福利界在讲求成本效益、公开问责的原则下，引入了服务素质监察系统、资助及服务协议、整笔拨款模式等新的服务机制。

可以说，在过去的50年间，香港社会福利服务由依赖施予救济活动发展到今天拥有专业化和多元化的服务系统，其水平甚至可与世界先进水平相比。

社会服务机构汇聚经验和力量，积极参与社会福利政策的策划和检讨，推动创新和富有成效的福利服务，对整体社会福利发展做出了重要贡献。

长期以来，香港的民间福利服务机构走的是自我发展、自我管理的道路，民间机构自治倾向表现得十分突出。

但是，仅仅有民间自治是不够的，无论服务组织还是行业协会，均存在着一定的特殊利益，在一定条件下可能与公共利益存在矛盾，客观上需要政府出面。

政府比行业协会更能代表公共利益，因此更有可能出于公正的需要而进行管理。

1997年特区政府成立以来，政府与第三部门之间的关系有了新的发展，在公共服务领域，香港特区政府与第三部门之间存在四重关系：（一）行政管理关系主要指政府作为具有强制性公共权力的管理主体，对作为管理客体的社会服务机构所进行的自上而下的管理。

在这个关系中，政府的基本职责是确保社会福利服务的水准和范围能符合市民的愿望。

从实际情况看，政府对第三部门履行的行政管理职责主要有以下几个方面：一是对社会服务机构进行宏观管理；二是对社会服务机构进行成立许可制度；三是对社会福利服务组织公开筹款活动开展行政许可制；四是授权行政主体对社会福利服务组织中的社会工作者（已获取认可的硕士、学士、副学士、高级文凭、荣誉文凭等社工学位）进行注册管理；五是对一些社会服务机构进行税收豁免。

（二）合作伙伴关系合作伙伴关系是指政府与第三部门作为相对平等的行为主体，在提供社会福利服务方面存在的资源共享和业务互补关系。

在香港特区，“资源共享”关系的最重要体现是政府依据一定的原则、采取多种模式对第三部门的经济资助，这种资助是志愿机构运作经费的一个重要的来源；“业务互补”主要是指在提供社会福利服务的具体业务上，香港特区政府和第三部门存在着密切的合作互补，主要表现形式如下：一是香港福利服务的提供者以非政府组织为主（约占85%-90%），政府的作用相对较小（约占10%-15%），在3.1万人的从事社会福利服务的人员中，非政府组织有2.6万人，占全港从事社会福利工作人员的85%左右，占据主要地位。

二是在香港的各种福利服务项目中，民间与政府存在一定的分工。

有些领域政府是服务的主导者，民间组织是配角。

例如在家庭服务方面，政府所直接举办的家庭服务中心机构相当于民间机构的1.8倍，处理的个案数相当于民间机构的3.3倍；有的服务项目几乎完全由民间机构供给，政府参与很少。

例如儿童福利服务，无论是院舍照顾、社区照顾还是幼儿园，几乎都是民间组织的领域。

这些服务相关机构共522家，政府办的只有4家，所占比重不到1%；其业务涉及46308名受益人，而政府机构的服务对象只有393人，所占比重也不到1%。

残疾人福利也是如此，无论是技能训练、劳动就业还是住宿照顾，几乎都是由民间供给，相关的机构共324家，其中政府办的只有15家，所占比重不到5%。

此外，还有综合性的社区服务中心，全部都是由非政府组织经办。

有些服务项目中，政府与非政府机构提供的服务大体相当。

例如在老年院舍服务中，政府和非政府部门各自拥有的床位数大致相当。

三是政府虽然直接提供社会服务，但在业务上它并不是与民间组织的服务进行竞争，而是弥补民间组织的不足，开拓一些民间组织尚未开展的服务。

比如政府通过设立儿童保护机构，诸如领养服务、寄养服务、儿童保护、由法院转交的儿童监护等业务，基本上是由政府机构负责，很少由民间机构参与。

相比之下，民间机构在这个领域的参与主要是儿童院舍服务、非院舍服务以及幼儿园等政策性较弱、不需要权威的纯粹的服务性业务。

在政府与第三部门的合作关系中，还是一种特殊形态是决策互动关系，主要表现在两个方面：一是政府在政策过程中对第三部门的意见咨询；二是第三部门对政策的决策意见表达。

（三）契约关系这种关系指的是政府与第三部门的合作关系逐渐向契约关系转化。

香港特区政府为了改善社会福利资助制度，决定在资助和监察两个方面引入一系列的措施，以确保这项服务能够达到既定目标。

这一系列服务监察及资助制度的改善措施旨在奠定一个基础，使政府与提供服务的机构能携手共同改善社会服务的规划范畴及程序，从而提供一个规范与机制，使政府与第三部门能在一个有条理的决策过程中，以最能符合成本效益的方法，运用社会资源，来提供合适的社会服务，以满足社会上不断转变的需要。

其主要运行方式如下：1.推行整笔拨款的资助方式有学者认为，香港特区过去的福利津贴制度基本上是一种“集体计划”的制度，曾为社会福利服务带来了良好的效果，但随着时间推移，这一制度也产生了许多消极后果：标准化的结果导致官僚化与僵化，未能机动及有弹性运用资源；这一制度令第三部门组织成为二等的政府部门，既未能有作为政府部门的优势，也未能发挥志愿机构的弹性和机动性；在志愿机构中的工作人员不自觉地削弱了对机构的认同感，许多时候会把自己视为半个公务员，因而志愿机构的文化也越来越薄弱，特有的优点几乎不存在。

为了迎合社会需要的转变，政府希望推行这样一种新制度，达到下列目标：（1）让非政府机构在运作上有更大自主权，以便配合转变中的社会需要；（2）提高效率和成效；（3）改善服务素质和表现；（4）鼓励以创新的形式提供服务；（5）顾及各区本身的需求，并按照当前的社会需要而灵活地运用资源。

按照新制度设计要求，用整笔拨款的形式代替原有的仿真成本资助模式及修订标准成本资助模式，成为香港特区对从事社会福利服务的非政府机构资助方式改革的核心内容，这个制度旨在改变以往政府对受资助机构过于着重资源投入管制的津贴制度。