发达国家政府决策专家咨询制度特征及启示

发达国家政府决策专家咨询制度特征及启示

张颖春

（中共天津市委党校，天津３００１９１）

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摘要：决策专家咨询制度的渊源是德军总参谋部。美国、德国、日本等发达国家的专家咨询制度较为成熟，其组织和程序以法制化为基础、规烈制定体现了严密性与灵活性的统一。决策专家咨询体系与政治体制结构特点密切相关，专家咨询制度应具有制约权力的功能，决策咨询应寻求专家理性与社会价值选择之间的平衡，专家咨询方式应适应不同决策层次的需要。关键词：政府决策；专家咨询制度；专家理性；社会价值中图分类号：Ｄ５２３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７１６８（２０１５）０５—０１０５—０７

实现政府决策的科学化与民主化目标，要求专家咨询成为一种持续稳定的活动。为保证专家制

度化地参与决策过程，需要构建一系列政府与专家相关关系的规范体系，即政府决策专家咨询制度。

决策专家咨询制度的渊源是德军总参谋部，如今在美国、德国、日本等发达国家已相当成熟，其做法绘

我们以重要启示。

一、决策专家咨询制度溯源——德军总参谋部

从瓦尔特・戈利茨的研究结果看，世界上最早的具有现代意义的决策专家咨询组织及制度是德

军总参谋部。专家咨询组织最早出现在军事领域，或许因为这一领域是人类竞争最残酷的。第二次

世界大战后，西方国家将德军总参谋部作为经济管理中指挥组织的样板，学习其工作方法并广泛应用到经济、政治和社会各领域。

德军总参谋部的雏形始见于１７世纪中后期。近代欧洲的战争规模逐渐扩大，必然要求军事决策

体制的组织结构和人员结构发生转变，需要一个专业化的技术群体参与军事指挥决策。从组织结构

的演进看，早期的总参谋部（军需总监部）曾长期隶属于行政机关的战争部，最后独立出来成为一个专

门咨询机构并与战争部并列，为最高统帅不可或缺的军事顾问组织。从人员结构看，早期普鲁士军队

的军官属于贵族身份，军官的军事素养以中世纪的勇敢、善于骑马击剑、射击等骑士风格为主；而总参

收稿日期：２０１４—１ｉ－１５基金项目：国家社会科学基金项目“我国政府决策专家咨询制度建设研究”（１ＩＢＺＺ０２８）。作者简介：张颖春（１９７１一），男，天津人，中共天津市委党校哲学教研部副教授。

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万方数据谋部军官须具备专业化的军事素养，即以科学技术知识为核心和基础，这就带来了军队中军官团人员

组成结构的转变，传统的身份等级制度被专业化训练制度所取代，从而使知识精英取代贵族精英成为

德国军队的主导性力量。

德军总参谋部是德国军事决策体制中最重要的机构。在职能上，它负责贯彻国家最高统帅的命

令和指示，平时负责搜集敌情，拟订并组织实施动员计划和作战计划，计划和组织军事训练和教育，战

时指挥和协调军队的作战行动。在组织上，德军总参谋部不是行政管理机构，而是咨询顾问机构，除

最高统帅外不受任何行政机关管辖；没有自己的部队，平时也没有指挥权和监督权，只有到战时才会

经最高统帅授权可以指挥军队作战。在制度上，总参谋部军官与部队军官之间的交流，保证了军事指

挥思想的一致性；总参谋长的直面陈述权意味着他的意见可以没有任何障碍地直接反映给军队最高

统帅。这种向最高统帅定期汇报制度，保证了顾问与决策者之间形成有规律的、持续的有效信息沟

通，促使二者相互理解和信任，总参谋长的意见也因此能对军队指挥和战争指导产生直接影响，对外

交或经济领域的国家政策产生间接影响。

二、发达国家政府决策专家咨询体系与制度特征

（一）美国政府决策专家咨询体系与制度

依据服务的权力性质，美国的政府决策专家咨询体系可分为行政决策咨询和立法决策咨询两套

系统。行政决策咨询体系主要包括美国总统顾问中的国家安全事务助理、经济顾问委员会和科学顾

问；立法决策咨询体系主要包括美国的国会预算局、审计总署、国会研究部和议员私人助理。

１．行政分支的总统顾问体系

（１）美国总统国家安全事务助理。１９４７年美国通过《国家安全法案》，成立了世界上第一个国家

安全委员会，用以协调军队及国内情报和国家安全机构，制定统一的外交安全政策。经过１９４９年国

家安全法案修正案修正，国家安全委员会被放置在总统行政办公室。国家安全委员会中的国家安全

事务助理一职设立于１９５３年，其任命无需经国会的批准。早期国家安全事务助理只充当国家安全委

员会的行政秘书角色，肯尼迪政府时期这一职务的专业化得到加强，总统与国家安全事务助理之间的

亲密关系开始确立，国务院的影响随即下降。此后，国家安全事务助理成为总统最重要的人事任命之

一，因为他是总统最主要的外交政策顾问和利益维护者，只向总统个人负责。像早期的基辛格、布热

津斯基以及近期的赖斯等人，都是拥有专业知识兼通行政的通才：一方面能弥补总统在国际事务及外

交政策方面知识的不足，成为总统外交决策的主要咨询对象；另一方面又协调和监督行政部门对总统

决定的执行情况，如布热津斯基所说：“协调就是主宰－Ｃ１］＜ｐ．７∞。从决策程序角度看，国家安全事务助

理是在协调、平衡各个行政部门意见后直接向总统汇报自己独立的外交政策建议的人，而且作为总统

最为信任的顾问，几乎每天都面见总统交换意见，提醒总统应予以关注的问题。由于国家安全事务助

理比其他政府官员得到总统更多的信任，对总统的影响时刻存在，因而能充分体现总统的意志，也由

此获得一种“隐性”的巨大权力。

（２）美国总统经济顾问委员会。美国出台的《１９４６年就业法案》明确规定了联邦政府对国民经济

进行宏观调控的职责，要求国会为总统设立经济顾问委员会（ＣＥＡ）帮助总统制定政策，同时在国会

设立联合经济委员会（ＪＥＣ）。依据《１９４６年就业法案》组建的总统经济顾问委员会，使白宫的经济智

囊团在政府中拥有了合法地位和具体的工作职责。此前总统并非没有经济智囊，如财政部长、预算局

局长等都是总统周围关系密切的咨询对象。之所以还要设立经济顾问委员会，是因为具体部门都只１

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万方数据负责局部，而经济顾问委员会负责全局的综合信息处理。基于这样的工作体制，在经济层面，委员会

负责宏观的经济控制，不负责微观经济活动，发挥总揽全局的优势，但必须和职能部门密切合作。在

经济顾问委员会的历史上，运行机制也进行过一些调整，如原来的委员会人员为三人，由总统任命并

经参议院同意，总统指定其中一人为主席；在后来的实际运行中发现，总统选择三人，当出现意见不统

一的情况时很难协调。所以到肯尼迪时代，明确宣布总统选择经济顾问委员会主席，由主席选择其他

委员会成员，既理顺了委员会内部关系，减少成员之间的矛盾与冲突，也增强了委员会主席的权威性。

（３）总统科学顾问。１９５０年的《为战争动员科学：总统的科学顾问》（即《戈尔登报告》）提出为总

统设立科学顾问的想法。１９５１年，杜鲁门总统任命了科学顾问委员会（ＳＡＣ）的全体成员，科学顾问

委员会设在国防动员办公室。１９５７年，艾森豪威尔总统任命詹姆斯・基利安为专职科学顾问，把现

有的ＳＡＣ从国防动员办公室转到白宫，并改组为“总统科学顾问委员会（ＰＳＡＣ）”，标志着总统科学顾

问制度正式产生，科学咨询逐渐在高层决策体制化。尼克松任职总统期间，将科学咨询职责一分为

二：民用方面的职责转到美国国家科学基金会（ＮＳＦ），安全方面的职责转到国家安全委员会。福特总

统促使国会通过《１９７６年国家科学技术政策、组织和优先顺序法案》，该法案规定在总统府内设科学

技术政策办公室，明确其为咨询机构和协调组织，这为总统科学咨询机制提供了法律保障。老布什总

统重建了总统科学技术顾问委员会（ＰＣＡＳＴ），而且此后的科技政策都强调科技与经济结合，所以“与

艾森豪威尔时代的ＰＳＡＣ不同，ＰＣＡＳＴ的成员不再限于物理学家，来自更多的学科领域；同时，相当

一部分代表来自私营企业，以更充分地听取私人部门的意见”［２］。克林顿与小布什政府时期的总统科

学技术咨询委员会成员主要来自非联邦政府部门，其中包括产业界、教育界、研究院所和其他非政府

组织口］，其成员分布则与对科学技术如何理解有关：如果强调大学作为科学技术创新的动力作用，那

么来自大学成员比例较高；如果强调经济市场中企业的作用，那么来自产业界人员的比例较高。美国

政府科学顾问制度呈现纵横两条脉络主线。一条是纵向的，从历史发展角度，根据决策者目的、目标

的变化建构科技咨询制度。早期出于国家安全的考虑，开始设置科学顾问，因为当时对核技术的发展

高度重视，所以物理学家是主要的咨询对象。后来，战争的威胁逐渐减小，科技创新对经济发展的推

动作用越来越强烈，科技咨询的对象以产业界为主。另一条是横向的，科技咨询的工作内容可分为

“含有科学因素的政策”和“为了科学发展的政策”两类［４］（ｎ３１∞。前者包含科学技术因素的政治性或管

理性政策，如禁止核试验、裁军政策等，科学家在政策制定中的作用只是运用专业知识分析有关科技

因素的影响，为政治与管理决策提供某方面的智慧支持；后者是促进国家科学事业发展的相关政策选

择，包括科学计划、项目的制定、实施与评估，科学家在此领域有更大的甚至是主要的发言权。

２．立法分支的国会咨询机构与议员私人助理

美国国会的专业工作人员大体分为国会幕僚和议员私人助理两种：国会幕僚多指由国会依法设

置行使国会法定职权的人员，包括在国会预算局、国会审计署、国会研究服务部等机构工作的专家、学

者，以及分布在各委员会的专业工作人员；议员私人助理指议员个人私自聘用协助其行使职权的人

员［５］。国会预算局、国会审计署和国会研究服务部都是为美国国会立法决策和对行政机关进行监督

的咨询机构。

（１）美国国会预算局。财政预算权从来是美国国会制约行政系统最重要的权力。１９２１年美国国

会制定了《预算与审计法》，在行政系统设立总统管理预算局，由总统主导编制统一的预算案提交国

会，国会下设审计总署监督预算执行。如此改革带来了新的问题：国会丧失了对预算编制科学性与合

理性的监控，只是对预算执行进行监督，而且预算编制工作具有很强的专业性，对国会议员的工作能１

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万方数据力也是极大的挑战。基于这样的历史背景，１９７４年国会再次修改预算法，授权成立国会预算局，既参

与预算编制，又监督预算执行，使国会更深地介入政府决策领域。实质上，国会预算局是一个为国会

通过预算权监督行政机关工作的专家咨询组织，其咨询意见具有中立性，只能提出多种方案和预测可

能的结果，并不推荐做出哪种选择。

（２）美国审计总署。美国根据１９２１年《预算与审计法》成立了审计总署，原由财政部承担的审计、

会计以及公告的职能全部移交给隶属国会的美国审计总署口］，１９４５年的《国会改革法》授权审计总署

就行政部门财力、人力、物力资源使用的经济性和效率、效果进行审计，即将审计总署的职责从对联邦

开支的财务审计延伸到对行政部门工作绩效的审计。审计总署的工作人员有会计、统计、法律、工程

审计、计算机、自动数据处理、公共行政管理、经济学、社会学等诸多学科方面的专家和受过特别训练

的调查员。由于审计总署隶属立法分支的国会、对国会负责，所以无论在经费还是人事任免方面都独

立于行政分支之外，从而能够对行政机关的工作效率毫无顾虑地进行公正审计与评估。审计总署向

国会提交的审计报告包括对行政机关的审计结果以及建议，并通过公开的听证会方式督促行政机关

予以改进。如果行政机关拒绝服从审计总署的建议，后果将是非常严重的，轻则影响国会对行政机关