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□田成有党的十八届四中全会提出要完善立法体制，依法赋予设区的市地方立法权。
随后修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权，使我国享有地方立法权的主体由原来的49个,扩大到了现在的284个。
一、有限的扩容地方立法权主体扩大到所有设区的市，扩容的意义如下。
（一）有利于加强和改善国家治理改革开放以来，有立法权的地方人大及其常委会在土地制度改革、吸引外资、非公有制经济发展、公司企业改制、教育医疗卫生改革、养老服务保障、环境保护、民族团结、农村脱贫等方面的地方立法中，发挥着实施性、补充性、探索性的重要作用，有力促进了地方经济社会发展和民主法制建设，也为国家立法提供了有益经验，为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。
随着我国经济社会的发展和城镇化建设进程的加快，许多设区的市规模相当大，甚至有些城市的人口比世界上一些国家的人口还要多，与之密切相关的土地、人口、医疗、教育、养老、保险、住房保障等社会治理问题日益突出、复杂，涉及多方面的利益调整，迫切需要依靠和通过一定形式的立法来解决。
地方由于没有立法权，只得依靠制定大量的“红头文件”来进行社会治理，来违法推行依“法”行政。
在越来越强调法治的情形下，这种治理的主观性、随意性、变动性极大，城市自身发展严重失序，社会管理法治化水平低下。
国家层面的法律、行政法规难以满足各个地方实际需要。
如果国家立法长期供给不足，在各种复杂的现实问题面前，难免精疲力竭和穷于应付，必须通过地方立法予以细化、配套、规范和落实。
如果通过省级地方立法也难以完全适应本省各地的实际情况和需要，也必须遵循依法治国的精神和原则，给予地方更大的法治空间，发挥立法在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。
（二）有利于发挥地方的积极性和主动性新中国成立以来，地方立法经历了一个从无到有、主体从少到多的发展变化过程。
新中国成立初期，具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》确立了中央集中行使立法权的国家立法体制。
市级地方党委党内法规制定权问题探析：赋权依据、风险防控
和路径选择
刘宏明;邹焱萍
【期刊名称】《黄冈师范学院学报》
【年(卷),期】2022(42)4
【摘要】赋予市级地方党委党内法规制定权,一方面可以解决当前市级地方党建制度供给不足、市级地方法治进程推进不畅以及当前党内法规体系不够完善等问题,因而具有现实的必要性;另一方面它与中央党内立规权下放的精神一致、与党和国家立规权主体扩容的实践逻辑相吻合,因而还具有充分的可行性。
赋予市级地方党委立规权,必须对赋权后可能出现的中央权威和党内法规的统一性受损、低层级的党内法规质量难以保证的风险进行预判,并通过严格贯彻落实《中国共产党党内法规制定条例》有关的立规规范、加强对市级立规机关立规过程中的技术支持和备案审核来进行严密的防控。
在赋予市级地方党委党内法规制定权路径上,应该以循序赋权来解决立规主体问题、以有限赋权来解决立规权限问题、以授权赋权来解决立规权的获取问题。
【总页数】8页(P106-113)
【作者】刘宏明;邹焱萍
【作者单位】黄冈师范学院政法学院/教育学院
【正文语种】中文
【中图分类】D20
【相关文献】
1.党内法规制定权和程序机制研究——以副省级城市和省会城市党委制定党内法规为例
2.地方党委党内法规制定权研究
3.中央国家机关部门党委党内法规制定权条款探析
4.山西省人民政府办公厅关于印发《山西省加快推进向开发区赋权实施方案》及《省级向开发区赋权事项基本目录》《市级向开发区赋权事项基本目录》的通知(晋政办发[2020]86号)
5.党内法规执行力的实践逻辑:赋能与赋权——以党组对党内法规执行的领导为例
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某市地方立法权的利弊分析及改进建议作者：赵晶晶来源：《财经界·学术版》2017年第09期摘要：法制社会不断推进的今天，国家采用多种方式进行民主法治建设，其中一个最重要的方式就是地方立法权的扩容。
文章就此以某市为例，探究给予地方立法权所带来的有利之处以及不利之处，并根据现阶段我国法制发展的基本情况，增进对地方立法权的理解，并对于某市地方立法权扩容问题存在的不利之处提出相应的可行性建议，促进某市地方立法权的完善和发展。
关键词：某市地方立法权利弊可行性建议一、地方立法权的含义权限及某市地方立法权确立背景新修定的国家立法法赋予所有设区地级市地方立法权，划定了地方立法权限范围。
法律另有规定的，从其规定；原有49个较大的市的地方立法，涉及上述三类事项范围以外的，继续有效。
从纵向划分看，设区的市地方性法规可以规定执行性、地方性和先行先试性的事项，但不得涉及立法法规定只能制定法律的事项，此外，设区的市地方立法还不得与上位法相抵触。
二、某市地方立法权的利与弊的分析某市地方立法权的确立是民主法治的一种体现。
地方立法权大幅度扩容，源于社会治理的需要。
一方面，各地经济社会发展不均衡，完全统一的法律不能照顾到地方特殊需求。
过去由于没有地方立法权，不少城市往往依赖“红头文件”，地方立法权的确立可以很好解决这一问题。
另一方面，赋予地方立法权，给予地方更大制度空间，对于地方“摸着石头过河”范式的改革，在全国性立法尚未成熟之际，地方性立法可使其改革举措于法有据。
但是，针对我国法制建设的现状以及实施等过程，地方立法权权的确立并不是完全合理的，还存在许多不合理之处以及对我国法制建设的不利之处，以下就此来分析某市地方立法权确立的利与弊。
（一）某市地方立法权有利之处1、因地制宜立法，符合某市自身发展情况某市作为地方立法权实行的重点示范地区，对于地方立法权的建设有很多的优势之处，其中一个最重要的作用就是因地制宜立法。
某市由于自身的地理，经济以及其它方面的独特性，必须要因地制宜的进行发展。
地方立法权扩容的困局与优化作者：卓轶群来源：《江西社会科学》 2020年第9期卓轶群地方立法权扩容是立法的重大改革，同时也是国家法治体系构建中极为重要的一步。
对全国范围的设区的市的立法赋权，为央地立法分权、回应时势之需和解决地方立法的旧疾提供了空前的机遇。
然而立法法修改后地方践行的考察结果显示，扩容的效果并未尽如预期，且随着宽幅扩容还对地方立法的功能和实效提出了更大的挑战。
究其问题产生的根源，不仅来自于立法体制内部，更重要的是受到了央地关系失衡的直接影响。
对于扩容提出的挑战，施解的关键在于央地关系的优化，使地方立法由“被动式”转为“自主型”。
［关键词］央地关系；地方立法权扩容；设区的市；立法权［中图分类号］D920.0 ［文献标识码］Ａ［文章编号］１００４－５１８Ｘ（２０20）09－０162-12［基金项目］贵州大学人文社会科学科研项目“地方立法主体扩容的实证研究”（GDYB2018009）卓轶群，浙江大学光华法学院博士生；（浙江杭州 310008）贵州大学法学院副教授。
（贵州贵阳 550025）随着立法法的修改，2015年全国所有设区的市拉开地方立法的帷幕。
数年的时间过去了，地方立法权实施得如何呢？是否实现了扩容的预期目的呢？对此，学者有不同的看法。
有学者认为，扩容后，地方立法“不照搬照抄，突出了地方特色”［1］(P36)；也有学者认为，“地方立法沉浸于各种‘景观式’立法所营造的虚假繁荣之中”［2］(P79)；还有学者认为，“‘地方性事务’的范围可留待地方立法进行探索”［3］(P68)。
地方立法的立法权限应扩大。
但同时也有学者认为应增加立法的灵活性，而不是“一味的宽松立法”［4］(P95)。
既然要谈地方立法的实效问题，则前提的把握是至关重要的。
本文就全国新赋权的设区的市自立法法修改之后的三年时间内所颁布的地方性法规为视域，从实证的角度说明，这些问题的回答无一离开央地关系的协调这一大前提。
一、央地关系视阈中的地方立法主体扩容在现代国家治理中，“立法权配置关乎以事权和财权为核心的国家治权分配，也关乎不同层级的需求和各方利益表达”［5］(P141)。
第４０卷第２期湖北工程学院学报ＶＯＬ．４０ ＮＯ．２ ２０２０年３月ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＵＢＥＩ ＥＮＧＩＮＥＥＲＩＮＧ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＭＡＲ．２０２０“扩容”与“限制”之间的地方立法权———以设区的市政府规章制定权为核心的反思汤振华（中南民族大学法学院，湖北武汉４３００７４）摘 要：２０１５年修改后的《立法法》，将地方立法的主体进一步扩大到设区的市，并将设区市的政府规章权限限于城市建设与管理等方面的事项，该项法律修改赋予了设区的市地方立法权，明确了地方立法的权限和范围，对于完善中国特色社会主义立法体制具有里程碑式的意义。
本文聚焦于设区的市在规章制定权方面的变革，试图探寻其背后的理论基础，期待为地方政府规章提供制度上的落脚点和支撑点，推动我国地方法治建设。
关键词：立法法；设区的市；政府规章；行政立法；权限划分中图分类号：Ｄ９２７ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５４８２４（２０２０）０２０１１４０６ 在全面推进依法治国的时代背景下，第十二届全国人民代表大会第三次会议于２０１５年３月１５日通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。
修改后的《立法法》第八十二条对设区的市政府立法权限明确规定：地方政府规章可以就下列事项作出规定：“（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。
应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。
规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。
”《立法法》这次修改首次赋予了设区的市地方立法权，明确了地方立法权限和范围。
理论界和实务界均以地方立法权的“扩容”的视角来看待此次立法体制的重大改革。
在我国现行立法体制中，中央立法居于主导地位，但是，中央立法在城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面往往无暇顾及，扩大设区的市政府的规章立法权可以充分发挥设区的市政府管理能力，便于政府积极行政。
地方立法权扩容的宪法控制
李少文
【期刊名称】《现代法学》
【年(卷),期】2017(039)006
【摘要】《立法法》修改赋予更多地方立法权,改进了立法权的配置结构,推动了立法发展.宪法在立法权配置方面留下了诸多空间,宪法规定了地方政权机构的权力,宪法还为地方权力行使划定了边界.宪法规定了处理中央和地方关系的基本原则,宪法具有鼓励地方开展立法实践的特征.宪法的这些精神、原则和规定引导和激励立法活动参与者通过修改《立法法》扩大地方立法权.宪法作为规则、程序和动力机制,是宪法控制立法过程的有效形式.
【总页数】7页(P13-19)
【作者】李少文
【作者单位】中共中央党校政法教研部,北京100091
【正文语种】中文
【中图分类】DF01
【相关文献】
1.地方立法权主体扩容的风险及其控制 [J], 秦前红;刘怡达
2.地方立法主体扩容的共性与差异*--兼论新疆地方立法权主体的调整模式 [J], 沈田
3.地方立法权扩容的"张弛有度"——寻找中央与地方立法权的黄金分割点 [J], 梁西圣
4.试论地方立法权扩容后面临的新问题及其对策r——以我国地方立法权的演变为脉络 [J], 曾鹏;徐优夫
5."扩容"与"限制"之间的地方立法权——以设区的市政府规章制定权为核心的反思[J], 汤振华
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关于我国地方立法权扩张的反思作者：杨新瑞来源：《青年时代》2019年第07期摘要：《立法法》修改之后，地方立法主体进一步扩张，由原先“较大的市”变为所有“设区的市”。
这一举措总体上符合社会改革趋势，是处理地方事务、经济发展的必然结果，但也引发地方立法质量下降、阻碍法治统一、地方保护盛行等严重问题。
因此，为有效应对地方立法权的扩张，使地方立法的社会功效得以充分发挥，相较于“是否放权”更应重视“如何放好地方立法权”，通过规范地方立法程序、加强对地方立法的监督等途径，进一步完善我国的立法制度，加强立法体制的民主化，提高地方的立法质量、完善地方法治体系。
关键词：地方立法权扩张;立法监督;立法质量地方立法在我国立法体系中也占有重要位置，2015年《立法法》修改之后，地方立法主体进一步扩张，由原先“较大的市”变为所有“设区的市”，地方立法权下放的这一趋势有其必然性，随之也会引发一系列问题，需要有效应对。
一、地方立法权扩张的必要性从整体走向看来，我国立法权逐渐由集中变为分权，这样的趋势有其必然性。
在我国这个单一制国家中，逐步下放立法权使地方享有立法的权力，来提高各个地方的积极性，人民当家做主的愿望也顺利实现。
（一）地区多样性的需要我国地域面积广阔，近年来各个城市发展迅速，小城市的实力也在逐步提升，导致各个地区的经济、社会文化水平差异较大，地区不平衡现象显著，地方事务越来越多，管理起来更加复杂。
仅依靠以往较大的市进行立法不能满足各地方进行管理与经济发展的需求，为了给经济持续发展提供保障，地方享有立法权的需求愈发强烈。
所以根据我国的特殊的情况，在原则上应做到以中央集权为主、赋予地方适度的立法权，这样的体制不仅能够保障中央立法的效力、发挥地方的积极作用，利于社会管理，而且有利于增强法律的灵活性与适应性。
（二）中央立法难以化解地方事务中央立法与地方立法是一组相互对应的概念，中央立法虽然早已存在，但具体看来，中央立法具有概括性、原则性，中央立法制定国家层面的法律，为了能够普遍适用而只对普遍现象进行规定，因而不能涵盖各个地方的特殊问题。
地方立法权“扩容”，设区的市人大应有所为有所不为 作者：肖永明 来源：《人大研究》 2016年第2期
肖永明 设区的市终于被纳入到立法法认可的立法位阶中，盼到了地方立法的“门票”。地方立法权“扩容”，发挥人大立法主导作用，加快推进科学立法、民主立法进程，对设区的市人大既是机遇，更是挑战。如何做到有所为有所不为，真正把立法权这一国之“重器”运用好，把人民群众的合法权益维护好，是对人大履职能力的一个重大考验。
有所为，就是要按照“法定职责必须为”的要求，依法履行职责，把人大的使命担起来，把立法责任扛起来。要端正立法理念。立法理念源于立法实践，反过来又给立法实践以深刻影响。为谁立法、靠谁立法、立什么法，不仅是立法理念的问题，更是立法价值取向的问题。设区的市人大，必须始终把发展和维护最广大人民群众根本利益作为人大立法工作的出发点和落脚点，坚持宪法至上、人民利益至上，围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项，在党委的领导下，依靠人民立法，立法服务人民，努力实现立法和改革决策相衔接，使立法主动适应改革和经济社会发展需要。要坚持与时俱进，努力把创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”融入地方立法的全过程，注重拟立法规的普惠性和导向性，使每一项法规更加符合宪法精神、符合群众意愿、符合发展实践。
要提升立法能力。立法是一项复杂的工作，需要很高的专业水平，立法权的取得并不代表立法能力就会得到相应的提升。机构设置尚不健全、人员能力有待提升等问题，是设区的市人大开展地方立法亟待补足的短板。要切实加强立法机构设置，成立职责与能力相匹配的专门的立法审议机构和工作班子，解决好有机构立法的问题。要强化立法队伍建设，持续加大立法人员业务和技能培训，建立以相关法律专家、学者或有实践经验的法律工作者为主体的立法人才智库，为地方立法提供人才和智力支持，解决好有人立法的问题。
要注重立法质量。法治是社会治理的基石。立法质量好坏，直接影响法律法规的存续和实施效力。要从本地实际出发，强化调查研究，制定完善立法规划，坚持公开、公平、公正立法，坚持创制性立法，不断拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见、备案审查等制度，深度整合各类资源，扩大立法工作的透明度和公众参与度，使所立法规能更好地反映民意、集中民智，凸显地方特色，更具前瞻性和实践操作性，为改革发展创造更可靠的制度“小环境”。要积极探索建立能有效纠错并维护好相对人合法权益的监督机制，疏通救济渠道，确保拟立法规能经得住历史、实践和人民的检验，得到人民群众的拥护，真正发挥立法在社会主义法治建设中的引领和推动作用。
关于地方立法权限与立法规模控制作者：纪荣荣来源：《人大研究》 2018年第1期党的十九大报告明确指出：深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。
这对新时代地方立法提出了新的更高的要求。
1979 年制定的地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，第一次以法律的形式赋予地方立法权。
1982 年五届全国人大常委会第五次会议通过的宪法，确认了1979 年地方组织法规定的地方立法制度。
1986 年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。
2000 年制定立法法时又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。
2015 年修改立法法时，明确规定所有设区的市的人大及其常委会都可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
纵观地方立法已走过的不断发展壮大历程，所取得的成果可圈可点，这对于保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，具有重要意义。
特别是2015 年修改立法法，赋予设区的市人大及其常委会地方立法权，地方立法主体进一步扩充，地方立法的数量大幅上升。
与此同时，提高地方立法质量，推进科学立法、民主立法、依法立法成为做好地方立法工作的重要课题。
一、正确把握地方立法权限，维护法制统一三十多年来地方立法逐步完善，立法的数量达到一定的规模，立法质量不断有所提高，在地方改革发展稳定等各方面发挥了重要作用。
从我国法律规范体系看地方立法的性质，地方立法从属于上位法，即从属于宪法、法律和行政法规，这种从属表现在两个方面，一是地方立法不得与上位法相抵触，否则则是无效的。
这方面主要是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域内的情况作具体规定的立法，通常将这类法规称为“实施性立法”。
地方人大建议进一步明确地方立法权限党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。
2015年3月，十二届全国人大三次会议通过的修改后的立法法，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。
依法赋予设区的市立法权，可以说是地方多年的期盼，是党中央作出的重大决策，也是贯彻实施立法法的重点。
但设区的市立法作为一项新生事物，仍面临立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题。
立法权限是立法体制的核心内容。
虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。
在近日举行的第二十一次全国地方立法研讨会上，尽快明确地方立法权限、扎实推进设区的市地方立法工作成为各地热议的焦点。
立法法明确规定，设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。
这一权限范围基本上局限于城市治理之内，符合中央和地方事权划分的逻辑要求，但具体到立法工作中，则需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。
对于这项规定中的“等”字，有与会人员认为应作扩大解释，范围宜宽不宜窄。
因此，对设区的市立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。
“基于地方立法的属性是国家和地方事权的划分，因此从理论上讲，设区的市的地方立法权应当立足于城市的自我管理、自我发展和自我服务功能，主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等应由城市自己解决的事务。
”浙江省人大常委会副主任王永昌说。
“地方立法权限需要进一步明确界定。
”河南省人大常委会副主任蒋笃运说，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，范围是比较宽的。
法治视角 ｊ 害去 弓台 博＿ 览
‘ 地方立法权扩大应打消公众顾虑 游伟在２０１４年９月１０日《法制日报》撰文《地方立法权 扩大应打消公众顾虑》认为，关于地方立法权，中共十八届三 中全会已经释放出了信息，即“逐步增加有地方立法权的较 大的市数量”，但围绕着地方立法权扩大到哪些城市，立法权 限如何界定，如何防止权力失控以及权力滥用如何救济等，却 一直存在着争议。人们担心地方权力扩大可能损害公民合法 利益，忧虑权力滥用得不到独立第三方的严格审查和及时纠 正。立法法草案这次做了重大突破，将地方立法权从原来的 ４９个扩大到了全国所有设区的市，总量达到了２８２个。为保持 单一制政治体制下经济、社会、文化政策的协调统一，确定地 方立法权范围限于地方性事务，即“城市建设、市容卫生、环境 保护等方面”，强调地方事务不得限制、剥夺公民人身自由和 财产权利，不得与上位法相抵触，地方立法事项还必须获得省 一级人大的批准。这样的制约条款，目的在于防止地方立法 权在进一步扩容之后可能出现的滥用。但还需要通过进一步 的制度设计，保障立法过程的公开、透明和广泛的公众参与， 以公开推动对立法的有效监督，使地方立法权的行使更加符 合地方社会事业发展和民众利益的需求。窿 加强“减假保’辨监督 ： 樊崇义、刘文化在《人民检察＞＞２０１４年第３期（下）撰文《加 强“减假保”程序监督重塑司法公信与权威》认为，中央政法 委近日出台关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防 止司法腐败的指导意见，是解决当前司法腐败的有力举措。 “减假保”程序监督必须坚持三个基本原则，一是公开公示原 则，要求“减假保”程序尽可能贯彻开庭审理原则；二是全程 同步监督原则，检察机关依法对刑罚执行机关（主要是监狱） 提请“减假保”程序和人民法院裁定“减假保”程序的全过程 是否合法所进行的及时性监督，包括实体监督与程序监督两 方面；三是实质性原则，“减假保”程序的监督必须达到实质 效果。加强“减假保”程序监督的主要手段有，一是充分发挥 检察机关在“减假保”程序中的监督作用。检察机关要从机构 ４６ 人民政坛 团囱—～ 设置、人员配备、程序参与等各个环节，同步进行监督，建构 一种新型的“减假保”程序工作模式。二是确保“减假保”程序 的公开与透明，把听证审理转向开庭审理，把握好提请程序 和人民法院的庭审程序两个环节。三是加大对“减假保”程序 司法腐败行为的打击力度。 地方法院、检察院人事权统—管理研究 刘松山在《法治研究＞＞２０１４年第８期撰文《地方法院、检察 院人事权统一管理的两个重大问题》认为，十八届三中全会 提出要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，其 目的是使司法活动去“地方化”，这已成为当前司法改革的基 本共识。这涉及两个重大问题。一是司法职权的属性，即其与 中央事权的关系。将司法职权界定于中央事权，有三个考虑： 有关司法职权的事项，属于中央的专属立法权；司法职权中 央性的根本特征．是执行全国人民的意志；司法机关处理具 有全国性影响和意义的案件，属于行使中央事权。但是也要 充分注意到司法权具有的非中央事权属性。二是如何认识 和妥善处理人事权统一管理与人民代表大会制度的关系 将每个地方法院、检察院的人事权都上收到省一级甚至中 央，是容易的串睛，但是如何与人民代表大会制度不冲突，应 引起高度重视。比如，国家机关组成人员的提名权，是以同级 人民代表大会为核心来行使的，现在把地方法官、检察官的 提名权从本行政区划内拿走，很可能改变权力机关以行政区 翊ｌ为单位进行社会治理的基本结构，等等。凰
地方立法权扩容的意义与挑战作者：李杨来源：《法制与社会》2016年第05期摘要党的十八届四中全会首次提出要“依法赋予设区的市地方立法权”，修改后的《立法法》在第72条将地方立法权下放至所有设区的市。
地方立法权的扩容，意味着我国立法制度和法律适用的进一步发展和完善，有利于充分发挥地方立法的主动性和积极性。
与此同时，这一举措也对我国的法制统一、地方立法水平和立法质量带来了相应的挑战。
在推进地方立法的进程中，要明确权限与范围，“要在总结经验的基础上科学立法、民主立法，使之制度化、规范化和程序化。
”注重立法质量，使地方立法权的扩容真正实现促进法治进步和地方发展的功效。
关键词地方立法权扩容意义挑战基金项目：黑龙江大学研究生创新科研项目资金资助（项目编号：YJSCX2015-041HLJU）。
作者简介：李杨，黑龙江大学研究生学院2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-165-02地方立法权，是一国立法体制内，地方相对于中央享有的立法权。
根据《中华人民共和国宪法》和修改前的《立法法规定》，地方立法权主体范围包括省、自治区、直辖市的人大及其常委会，他们可以在不同宪法、法律、法规抵触的情况下制定地方性法规。
省、自治区政府所在地的市、国务院批准的较大的市、经济特区所在地的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规、省或自治区制定的地方性法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。
2015年3月15日通过的《立法法修正案》将地方立法权的范围扩大至所有设区的市和自治州，包括广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市，以及颇具意义的海南省三沙市，享有地方立法权的市的数量由过去的49个扩容至284个。
地方立法权的扩容符合我国的立法实践和当今社会经济的发展需求。
但同时也存在一些问题，地方立法权的下放会不会导致“盲目立法”，“政绩冲动”甚至威胁社会主义法制统一？地方立法机关作为社会治理“承前启后”的重要环节，其立法职责的履行对推进国家治理体系和治理能力现代化的进程有着重要影响。
35赤子政法论坛目前全国设区的市284个，按照修改前立法法规定，享有地方立法权的有49个。
党的十八届三中全会提出：“逐步增加有地方立法权的较大的市数量。
”十八届四中全会决定进一步提出：“依法赋予设区的市地方立法权”。
十二届全国人大常委会第十次会议初次审议通过的《立法法修正案（草案）》拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部284个设区的市。
修改后的立法法采纳了草案的方案，确定依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要。
但是不禁引发思考，从49到284，地方立法权扩容的步子是否迈得太大。
一、地方立法权扩容可能面临的问题地方立法权扩容是社会发展的需要，随着社会经济的发展，各地方需要自行治理的事务越来越复杂，对规则治理的要求也显急迫。
由于没有地方立法权，不少城市往往依赖“红头文件”进行社会治理，虽满足了一时之需，但其治理的主观性、随意性、变动性极大，城市自身发展严重失序。
赋予更多的设区的市以地方立法权，其积极效益不可否认，但这样急剧扩张同样存在诸多问题。
首先，地方立法能力有限。
目前享有地方立法权的49个城市，包括直辖市、省会城市、经济特区所在地城市等等，其一般经济文化比较发达，人大常委会的组织机构比较健全，常委会委员或人大代表的素质相对较高。
而此次拟新扩容的设区的市，其不仅大多没有专司立法的专门委员会或者是工作机构，常委会组成人员中法律背景出身的比例极低，熟悉立法理论与实践的人才几乎缺乏储备，在此种情况下，未经任何试错过程即直接赋予其立法权，后果委实难以想象。
其次，容易滋生地方保护主义法律化。
立法是权力配置合理下的利益表达、意志设定过程。
享有立法权主体的行政层级越低，其与具体公民、企业、社会组织的利益纠葛越紧，对公民和社会权益的损害就越大，因此享有地方立法权主体过多过滥，定会助长地方保护主义、本位保护主义的盛行，使其地方保护主义在“法律化”的掩饰下显得“名正言顺”，尤其是在地方立法公众参与制度、地方立法监督制度尚未完善的情形下，此种担忧表现得更为突出。
论地方立法权的扩大及其影响内容摘要：《立法法修正案》（草案）将地方扩大权大至设区的市。
至此，中国立法权主体扩展至地级市一级。
这将极大地扩展地方政府的权力，改变地方立法、行政与司法之间的关系，对政府治理结构产生巨大影响。
在现有的权力格局之下，地方人大立法权的扩大将促进地方政府治理的规范化法制化。
与此相反，进入法律法规序列的地方人大立法文件将具有法律效力，各级司法机构在审判纠纷时必须适用，在司法审查不健全的情况下，这将使地方司法权处于更加弱势和被动的地位，可能会造成不良后果，需要有关权力主体对此问题充分重视，在释放地方活力的同时，有效防止可能产生的负面结果。
同时，立法的性质决定了地方立法权的扩大将对社会生活产生影响，唤醒公民民主意识。
促进立法民主，培育市民社会。
关键词：地方立法权权力关系社会生活一、问题的缘起中国的立法体制是中央统一领导下，一元多层级分权型的立法体制。
《立法法修正草案》首次将地方立法权扩大至设区的较大的市，使拥有地方立法权的城市增至282个。
设区的市因此次《立法法》的修改而成为一个法律概念，除27个省会城市外，中国设区的市多达255个，除此前49个国务院批准的较大的市之外，其余城市的人大及其常委会没有立法前鉴。
所以，地方立法权的急剧扩大将对中国政治权力结构产生重要影响，从而对政治治理产生影响。
由于立法权在现代国家权力结构中的重要地位，地方立法权的扩大将打破现行的纵横权力关系，提高地方的自治权。
在横向权力关系方面，由于中国特殊的党政关系，地方立法权的扩大将客观上扩大地方政府的权力，也有助于地方政府行政的法制化。
按照现行法律，地方司法机构人员由地方人大选举任命，司法机构审理纠纷需要适用一切具有法律性质的规范，而没有对规范的司法审查权。
这将弱化地方司法机构的权力，使地方立法、行政和司法三机关之间的权力更加不平衡。
《立法法修正草案》第二十二条将较大的市的立法权限定在城市建设、市容卫生和环境保护等城市管理事项方面，这些关于城市管理的地方性法规关乎城市市民的切身利益，对城市社会生活有直接影响。
论《立法法》修改背景下地方立法权的扩容
曾焱
【期刊名称】《东莞理工学院学报》
【年(卷),期】2017(024)004
【摘要】2015年《立法法》的修改,对地方立法权进行了扩容.地方立法权的扩容虽没有《宪法》的直接规定,但并不违宪.然而,立法权限、立法素质和立法监督方面的问题使得扩容存在风险.通过明确立法权限的范围,提高地方的立法水平尤其是培养立法人员的素质,完善地方立法监督,加强立法监督的程序保障,有利于在规范地方立法权行使的同时,充分发挥地方的能动性.
【总页数】5页(P20-24)
【作者】曾焱
【作者单位】暨南大学法学院,广东广州510632
【正文语种】中文
【中图分类】D927
【相关文献】
1.《立法法》修改视野下的地方立法权扩容问题评析 [J], 汪妙毅
2.地方立法权扩容背景下律师参与立法前评估问题研究 [J], 王刚
3.立法权扩容背景下地方立法前评估的必要性及其评估 [J], 叶继林
4.立法权扩容背景下地方立法前评估的必要性及其评估 [J], 叶继林
5.今年3月修改立法法,将地方立法权下放到所有设区的市放权半年,地方立法接住了吗 [J], 张璁
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地方立法权主体扩容的风性控制2015 年新修订的《立法法》一经颁布，就犹如一石激浪，引法学界众学者竞相关注。
“全面赋予设区市以地方立法权”无疑是本次立法法修改的核心内容，一方面，新立法法以“设区的市”代替原有“较大的市”概念，并作广义解释，扩张地方立法权主体，由原有49 个市扩大到284 个设区的市。
另一方面，为了维护法律统一，避免立法冲突，中央在扩张立法主体的同时，缩限了设区的市立法范围，只可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
、地方立法权的进一步扩容需求在2015 年《立法法》修改前，设区的市立法需求早已成为其经济进一步发展亟待解决的问题，立法需求因何而来？社会背景和现实是什么？厘清这些问题，是讨论地方立法权进一步发展的前提。
1.经济发展的需要社会的经济发展状况直接影响对法律的需求，当初设立的较大的市无一不是经济重点发展的地区。
除了各省经济最发达的省会城市，国务院批准的18 个较大市其社会背景无不与经济发展的迫切需要相适应，比如深圳、珠海、厦门等，都是作为对外开放的窗口城市。
而今，经济发展水平已经与当初大不相同了，我国经济步入全面发展时期，市场经济进一步深化，而单纯依靠不平等的行政命令是不适合市场经济体制的。
大量城市只能要求要求省级政府立法，但省级政府的立法总量有限，最终导致的只能是市级政府依靠大量的“红头文件”进行社会治理，而“红头文件” ，无论是上级政府的监督，还是颁布的程序，和地方性法规相比，都具有随意性、主观性和变动性大的问题，这无疑对未来的法治建设具有不良影响。
因此，开放设区市的地方立法权限是必由之路。
方面，地方政府已经形成“上有政策，下有红头文件” 的对策之法，大量的行政命令已经在代替法律治理社会，另一方面，开放设区市的地方立法权，对中央监督立法、维护我国法制统一、促进地区公平等，都具有重要作用。
2.全面推进依法治国的需要全面推进依法治国作为十八届四中全会后我国首要的任务，其重点更是完善以宪法为核心的社会主义法律体系。
鉴于中国原有立法体制存在缺陷，即主要存在于地方立法权地方立法权，依法赋予设区的市地方立法权” ，就成为全面推进依法治国的主要需要。
授予标准不统一，地方立法资源配置不平衡等问题。
明确立法法》修改前，地方立法资源配备极不平衡。
在全国仅有省会城市和较大市拥有地方立法权，总共49 个，而其他 235 个设区的市都不享有地方立法权。
而且，对比这些 城市发现，国务院批准较大市的标准也无法预测。
仅从经济 指标来看，经过中国近年来经济快速发展，一些非较大市的 经济规模、人口等综合实力都超过了一些较大市，而这些更 为发达的地区却不能被批准为较大市，事实上，在 1994 年 之后，地方立法权的下放处于暂停，在这二十多年之中，经济的改革与发展和法律的缺失形成了鲜明的对比。
国同样土地辽阔，自然环境、社会习俗、经济发展程度差异 较大，单一的普遍性的国家法律无法解决各自地区的差异问 题，但是各个地区为了维护社会治安、经济秩序，必然存在 特殊的立法需求。
而之前“较大市”的立法模式是可以解决 地区的差异性问题的，但限于下放范围太小，社会迫切需要 中央进行改革。
理论上讲，每个地区都有自己特殊的立法需求，但如果盲目下放立法权，则可能造成法律秩序混乱，得不偿失，因 此，我国在下放全国 284 个设区的市拥有地方立法权的同时， 考虑到地方立法能力的差异，与中央监督力度有限等原因，缩限了其立法范围。
当然，从长远的角度看，进一步扩容地 方立法权限，是必然趋势。
甚至，在将来把立法权下放至县 级也不是没有可能。
我国是一个单 制国家，维护法律统一尤为重要，但我 f It 步 但是，我国作为单 制国家，维护法制统一与法制安全是头等重要的事情，如此大规模的扩容地方立法权主体，实乃罕见。
与扩容立法权主体带来的诸多价值与效应相比，地方立法权主体扩容的风性同样值得我们关注。
、地方立法主体扩容风性控制需解决的矛盾：首先，就是立法权的赋予与立法素质之间的矛盾。
在立法法修改之前，享有地方立法权的49 个城市无疑都具有个共同点，即经济与文化在特定地域范围内相对发达。
所以这些城市的法制机构相对健全，政府立法素质较高。
立法主体扩容后，设区的市普遍获得了地方立法权，但由于部分城市经济欠发达，缺少立法经验、立法人员，甚至缺少诸如法制委员会等立法机构，导致立法能力不足。
从而造成了其享有的地方立法权与其并不具备相应立法素质这一矛盾。
在此种情况下，可能会导致如下有悖于地方立法权主体扩容之目的与初衷的情形。
第一，被赋权的设区市由于立法能力受限，消极立法。
第二，地方立法简单重复上位法或者抄袭其他地方立法，造成立法资源浪费，地方立法灵活度和针对性丧失，违背地方立法权主体扩容之初衷，甚至引起立法乱象。
第三，由于采取审批生效的制度，会造成省级人大常委会法制机构的工作量大增，审查地方性法规人员不足的问题。
其次，立法权的滥用与法制统一的矛盾。
我国作为单制国家，维护法制统一是最基本的宪法原则。
但高度的?y必然造成地方灵活性与创造性的缺失，后两者正是我国社会现阶段发展经济与优化政府管理的内在需求。
而地方质量不高的立法活动势必会对我国法制统一造成威胁。
具体有第一是下位法与上位法之间的冲突，第二则是设区市级地方性法规之间的冲突，而前者对法制统一有着更大的影响。
地方立法引起的法制统一问题在地方立法主体扩容之前就已不是新鲜事。
而在扩容之后，这一威胁无疑扩大了无数倍。
虽然我国立法法修改时意识到了上述风性的存在，制定了审批制度以及备案审查制度，但诸如此类制度的人为性较高，不能以制度和法定程序的方式对违规的地方性法规予以改变和撤销。
新《立法法》规定地方与上级人大常委会，在可能存在违反上位法的情形时，只有在经过反复的沟通、协商和反馈之后，制定机关仍然不予以修改的，才有可能启动“撤销”这一具有较强威慑性的外在监督机制。
结合我国现实情况，强制启动“撤销”机制的可能性不大，造成这制度基本处于“休眠状态” ，其制度设计的根本目的无法实现。
因此，全面赋予设区市以地方立法权，立法素质较弱的城市有意或无意对立法权的滥用，会对我国法制统一造成很大困扰。
第三，立法权限收与放的矛盾。
根据新《立法法》规定，对于原有49 个享有地方立法权的城市与235 个被新赋予地方立法权的城市来说，我们可以推导出一对矛盾；即对于原49 个市，其立法权限受到限缩，与其他235 个城市地方立法获得授权的矛盾。
原49 个市的地方性法规只要避免法律保留的范围，且不与上位法冲突即可，但新《立法法》颁布后，全部的设区市，包括原49 市的立法权限都只能对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，此种举措的初衷不难推测，即在地方立法主体大范围扩容的同时，限缩立法权限，把立法权控制在一定的范围内，防止立法权的滥用。
但全面限缩地方立法范围会对地方政府社会管控造成困扰，尤其是原49 个市以及经济相对发达的城市来说，其立法需求远远不满足于上述法定事项，立法法》的修改在很大程度上不尽无法满足发达城市对地方立法权的需求，相反还使得原已享有地方立法权的城市的地方立法权之权限范围受到限制，这一不恰当的限制恐有因噎废食之嫌。
针对上述问题，作者提供以下思路以供借鉴。
各种矛盾的解决，在于控制立法权收与放之间，权衡地方立法素质与改革目的问的矛盾。
诚如上述，此次《立法法》的修改以扩充地方立法主体为核心内容，虽良处颇多，但同样存在很多风性，究其原因就是中央未能权衡好地方立法权收与放的平衡。
放就怕，一怕就收，收就死，一死又放，放收并序”用这种态度对待中央与地方的关系，不仅无法管理好中央与地方的关系，也无法进一步提高我国政府的治理水平。
于地方立法权主体的扩容这一层面而言，中央对于控制主体扩容所导致的风性的防范和控制，重点在于实现 地方立法权的收放平衡。
收权：是否平衡了与地方城市立法需求。
此次《立法法》的修改，收权的举措有两个方面。
即赋予了 235 个设区市以有限的地方立法权，与限缩了原 城市本身享有的地方立法权以城乡建设与管理、环境保护、 历史文化保护等方面的事项为限。
虽然《立法法》规定，在 此次立法法修改之前已经订立的地方性法规，即便涉及上述 规定范围之外，也继续有效。
但是这次《立法法》的修改， 对于此类城市无疑是使其已经相对旺盛的立法需求受到抑 制，而且根据立法法规定，对于那些已经制定但需要修改或 者废止的地方性法规，由于其丧失了法定范围之外的立法权， 当然也丧失了修改和废止的权力，于这两个层面而言，这次 立法法的修改无疑是与之前已经拥有地方立法权城市，立法 需求进一步发展的大趋势所背道而驰的。
其次，对于那些新获得地方立法权的城市而言，此次地方立法主体扩容的举措显然在某种意义上满足了其立法需 求，然而在现实中，对于立法范围的种种限制，也无法全面 立法需求，部分满足了新获得地方立法权城市的立法需求。
49 个 满足这些城市的立法需求但立法范围事关我国法制安全与 法律统一，不可简单而论总之，这次《立法法》的修改， 其收权的措施，抑制了原49 个已经拥有地方立法权的城市放权：须结合地方立法素质与监督体系。
地方立法主体扩容乃是顺应社会潮流的一项正确举措，其包含的社会治理、民主价值都可以提现扩容立法主体的正当性。
但是，怎样落实中央的举措才是重中之重，否则，放权行为的风性过高，无法得到落实，反而会拖后和扰乱我国法律体系。
在放权的考量上，我们主要需结合地方立法素质与监督体系结合考量。
放权应该考虑城市的立法素质，采用循序渐进的放权模式。
我国《立法法》第七条第四款规定：除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
这项规定虽考虑到了循序渐进的放权模式，但是由于其规定的条件存在模糊或过于抽象，在实践中难以完全避免放权过于松懈的情?r。
最后，监督体系的建立与完善。
前文所言，虽然立法者考虑到了这一点，并且制定了相应的规定，采用事前批准与事后备案审查的方式，但结合我国具体实践，在当下政府强势，地方人大的意见容易受政府左右的状况时，我们难以对人大的批准权以及备案审查抱有较大期望。
结语：此次地方立法权主体的扩容，缓解了地方政府的立法需求，优化了政府社会治理能力，使以前“摸着石头过河”的改革方式于法有据。
因此地方立法主体扩容是一项重要且必要的立法改革。
但是，经过风性的评估，地方立法权的行使过程中仍存在许多弊端，我们有必要针对并加以有效的控制。
