中国的财政分权与小学义务教育

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中国社会科学 2005 年第 6 期
但是 , 与上述主流观点相反 , 不少研究指出地方政府间日趋激烈的竞争可能对社会总福利 造成负面影响 ①。 以地区间的税收竞争为例 , 在财政分权体制下 , 如果某地区单独提高资本税税 率 , 则将导致本地区的税基外移 , 并增加其他地区的税收收益 。 地方税收的竞争将导致所有地 区竞相降低税率 , 最终导致过低的均衡税率 , 但单个地方政府在决策过程中并不考虑过低税率 的外部性 , 因此最终的后果是所有地方的福利遭受损失和公共产品供给能力减弱 。 与此相似 , 财政竞争引起的外部性也有上述负面影响 。 各地方政府为吸引外部资本而竞相投入资源 , 改善 与投资项目相关的投资环境 。 由于同一期间内地方财政收入是给定的 , 增加改善投资环境的投 入可能挤占了相应的教育 、 卫生 、 社会保障等方面的社会福利公共支出 ②, 这就昭示着一种替代 关系 , 即资本与投资增长带来的经济增长可能与同期社会福利水平提高存在着此消彼长的关系 。 基于此 , 我们需要研究的是 , 现阶段中国这种此消彼长关系的内在机制是什么 ? 已有的多数关于财政分权利弊的实证研究说明 , 西方国家的财政分权与地区竞争有利于提 高诸如教育 、 卫生 、 社会保障等公共产品的支出水平 , 如美国和部分发展中国家的经验都支持 了这一结论 ③ 。 但是 , 在中国 , West 和 Wo ng 发现 , 财政分权导致配置在卫生和教育的公共支 出减少 , 特别是在贫困地区 , 它明显恶化了当地居民的福利状况 ④ 。 本文将以小学义务教育为切 入点 , 重新验证地区间的财政竞争对以小学义务教育为代表的社会福利的影响及其内在机制 。 需要特别指出的是 , 1978 年以来中国的财政分权改革过程和目标并不能归结为 Tiebout 意 义上的俱乐部理论 , 不同地区的人口流动性差异导致各地方政府行为并不符合西方主流财政分 权理论所预期的地方政府行为 , 它与财政竞争结合在一起就可能引起局部地区在教育等方面的 社会福利损失 。 如果这一假说得到证实 , 则本文将对 T iebout 财政分权理论的部分结论作出有益
① G .R .Z odro w , and P .M ieszko wski , Pig ou , T iebout , Pr ope rty T ax ation and the U nder -P rov isio n o f Lo cal P ublic Go ods . J ournal of Urban Economics 19 , 1986 , pp . 356 — 370 ; D . E . Wildasin , Inte rjurisdictional Capital M o bility : Fiscal Ex ternality and a Co rrectiv e Subsidy . J ournal of Urban Economics 25 , 1989 , pp .193 — 212 ;J . D .Wilson , A T heo ry of Inter regio nal T ax Competition . J ournal o f Urban Economics 19 , 1986 , pp .296 —315 ; M .Keen , and M .M archand , Fisca l Compe titio n and the ② ③ Patter n o f Public Spending .J ournal of Public Economics 66 , 1997 , pp .3 — 53 . 本文把地方财政支出范围分为两类 :一是为吸引外 来资本 而进行 的改善 投资环境 支出 , 如 基础设 施建 设投资等 ;二是带有福利性质的社会服务支出 , 如教育 、 卫生等 。 Habibi , Nadir , Huang , Cindy , Mira nda , Dieg o , M urillo , V ic to ria , Ranis , G ustav , Sa rka r , M ainak and Stewar t , F rance s , Decentr alizatio n in A rgentina , 2001 . Y ale Economic Grow th Center , Discussio n Pape r no . 825 . Lo raine A .West , and Ch ristine P .W .Wo ng , Fiscal Decentraliza tion and G ro wing Reg io nal Disparities in Rural China : So me Ev idence in the Pr ovision of So cial Ser vices . Ox f ord Rev iew o f Economic Policy , 11 ( 4) , 1995 , pp .70 — 84 . ⑤ 需要强调的是 , 本文仅是在现有制度框架内说明财 政分权 对小学 义务教 育的影响 及其改 进办法 , 除此 以外 , 别无其他目的 。
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中国的财政分权与小学义务教育
五部分是主要结论 。
二 、 改革以来的中国财政分权与教育财政体制概览 ①
( 一) 中国的财政改革历程 1985 年在全国范围内推广的地方财政包干制旨在提高地方政府追求财政收入的积极性 , 它 允许省级政府在完成上缴额定的基数以后 , 可以占有剩余的税收收入 , 由此导致的一个结果是 , 省级政府可以通过征收更多的税收来取得剩余财政收入 。 1988 年国务院又采取了六种中央与省 级政府的收入分享方式 , 这一新的收入分享体系增加了地方政府的分成比例 , 尤其是那些对中 央财政贡献大的富裕地区的分享比例 。 同时 , 中央政府规定 1988 年以后地方政府完全可以控制 本地区的财政可支配支出范围 , 而此前地方政府对财政支出几乎没有多少控制力 。 1994 年是中 国财政体制史上的一个分水岭 , 为了扭转包干体制造成的过度分权和提高中央预算在总预算中 的比例 , 当年实行了分税制改革 , 明确划分不同层级政府的财政资源 , 并实施以下分享办法 : 第一 , 增值税和消费税作为主要收入来源 , 用统一的分税制度取代以前固定上缴的办法 , 增值 税的 25 %属于地方政府 、 75 % 属于中央政府 , 下一年增加部分的 30 % 留归地方政府所有 ;第二 , 中央企业主要是国有大型企业的所得税属于中央预算 , 其他企业的所得税属于地方预算 ; 第三 ,
本文系国家社会科学基金项目 ( 批准号 03BJY009) 、 国 家自然科 学基金 项目 ( 批 准号 70403004) 的阶 段性成果 。 在本文成稿过程中得到美国佐治亚州立大学 Jorg e M artinez-Vazquez 和 Ro y Bahl 两位教授的 有益评议 , 康艺凡 、 林理升 、 曾颖敏同学整理了部分数据 , 特此致谢 ! 文中错误 , 概由作者负责 。 ① F riedrich A .Hayek , T he U se of Know ledge in So ciety , American Economic Rev iew 35 , 1945 . pp . 519 — 530 ;T iebout , Charles , A Pure T heor y o f Local Ex penditure , J ournal o f Political Economy 64 , 1956 . October , pp .416 — 424 ;W .E . Oates , Fiscal Federa lism .N ew Yo rk :Ha rcourt Br ace Jo vanovich , 1972 .
⑤ 同时 , 财政分权作为中国 1978 年以来整个改革体系中最为关键的一环 , 它对促进东部 补充 。
沿海地区经济增长发挥了重大的推动作用 , 但我们也要验证它对整体社会福利以及其他地区经 济增长的影响 。 本文余下部分的结构安排如下 :第二部分将简单描述改革以来的中国财政分权过程和为教 育筹集的预算内经费拨付 、 预算外资金与非政府部分经费概况 ;第三部分在 Tiebout 模型的基础 上讨论中国特殊的财政分权背景可能引致的地方政府行为变异 , 进而产生与西方财政分权相异 的结果 ;第四部分是以小学义务教育为例 , 对上一部分理论框架得出的假说进行实证检验 ; 第
一 、 引 言
西方主流财政分权理论认为 , 联邦制下的财政分权会提高社会总体福利水平 , 其原因主要 是以下两点 : 第一 , “ 用手投票” 机制 , 即选举约束机制 , 通过居民选举产生的地方政府具有信 息上的优势和激励来了解和满足当地公众的需求 ; 第二 , “ 用脚投票” 机制 , 即不同的政府根据 地方居民的偏好提供不同税收水平和公共产品菜单 , 居民也可以根据自己的偏好来选择不同的 地方政府 , 从而选择相应的税收水平和公共产品组合 , ① 这一双向选择关系是通过人口流动来实 现的 。 在上述两种机制作用下 , 不同地方政府之间的竞争将刺激地方政府不断主动采取措施来 提高公共产品供给的效率 , 从而有利于社会整体福利水平的上升 。
中国的财政分权与小学义务教育
乔宝云 范剑勇 冯兴元
主流的财政分权理论一般认 为 , 通过 “ 用 手投 票” 和 “ 用 脚投 票” 两种 机 制可 以提 高 教育 、 卫生 、 社会保障等方面的社会福利水平 。 本文将这一 理论应用于 1978 年以 来的财政分 权改革与 中 国小学义务教育的案例 , 发现财政分 权并没 有增加 小学义 务教育 的有效供 给 。 出现 这一结 果的 原 因是 , 西方通行的财政分权促进社会 福利水 平提高 的两种 机制在 中国并不 发挥作 用 , 尤其 是人 口 流动障碍及其地区性差异导致地方 政府行 为向追 求资本 投资与 经济增长 率的方 向转变 , 导致各 地 区激烈的财政竞争并相应挤占了义 务教育 等外部 性较强 的准公 共产品性 质的财 政支出 。 本文还 发 现 , 财政分权对富裕地区与贫困地区 经济增 长的影 响是不 一样的 , 它 推动了 富裕地 区的经 济增 长 而抑制了后者 。 关键词 财政分权 义务教育 作者乔宝 云 , 1965 年生 , 上 海 大学 中 国政 府效 率 研究 中心 教 授 ( 上 海 201800);范剑 勇 , 1971 年生 , 经济学博士 , 浙江工商大学区域与城 市经济 研究 所副教 授 ( 杭 州 310035);冯 兴元 , 1965 年生 , 中国社会科学院农村发展研究所副研究员 ( 北京 100732)。