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解决城乡结合部发展问题的对策及建议聂敏王刚随着城市化进程的不断加快，城乡结合部地区长期以来出现管理混乱、管理失位、缺位和薄弱等很多问题开始逐渐暴露出来，仅凭街道管城市、镇村管农村的组织模式，越来越难以适应推进城乡统筹发展和提高城市综合管理水平的需要，街、镇城市管理职能相衔接的“体制内”创新难以奏效，必须选择一条适合市情、区情的路径，循序渐进地推进城乡行政管理体制改革，进一步理顺城乡结合部管理体制，探索城乡结合部的有效管理模式，推动城乡结合部地区又好又快和谐发展。
一、城乡统筹中的不同利益主体及表现城乡关系中除了城市和农村、城镇居民与农民以外，还包含城市街道与镇政府，失地农民、外出务工人员、有地农民，以及集体组织经济条件好与差等而形成的不同群体。
从管理主体来看，镇、村和街道行政管理在地域划分上是清楚的，但实际上由于各种原因的存在，街道和镇、村的管理范围仍然存在着交叉和分割问题。
城市与农村两种体制并存，对农民和居民的区别管理，使得街镇两种管理体制并行成为必然的选择。
在地域交叉以及界限难以明确划分的情况下实行城乡分治模式，无论是通过“街——居”还是“镇——村”组织来承担城乡结合部地区农民与居民、本地人与外地人的社会管理责任，都意味着会出现管理交叉或空白，街道办事处管不了街道内的村和农民，乡镇管不了乡镇内的居民小区和居民，同时也会引发社会不公正，即同一区域内的人群享受的公共服务和公共产品不一样。
正是由于这种复杂的利益群体结构产生了多种利益需求，要实现城乡统筹，就必须平衡各方利益关系。
城乡统筹中的利益关系是城乡关系的具体体现。
随着我国城市化进程的加快，城乡关系变得更加复杂起来，新的利益阶层不断涌现，利益差距不断扩大，利益多元化更加突出。
其中，城乡结合部是城市化快速进程的产物，是城乡关系的集中表现，城乡结合部问题也是很多乡村将要面临的问题，其利益关系是统筹城乡发展中各种矛盾的焦点，是最适宜统筹城乡发展的空间地域和最佳切入点。
试论城乡⼀体化过程中存在的问题以及解决的对策分析试论城乡⼀体化过程中存在的问题以及解决的对策1、城乡⼀体化的含义、重要性、⽬的、意义我国在改⾰开放后，特别是80年代末期，由于历史宏观因素，城乡分离发展，形成了城乡之间的隔离，造成我国城乡社会发展两极分化的局⾯，从⽽产⽣各种经济社会⽭盾，⽽后为了促进经济社会发展，提出了城乡⼀体化的思想，主要体现在城乡之间的经济联系和社会进步的要求。
随着社会经济的发展，城乡⼀体化已经成为事关经济社会科学发展，和谐发展的重⼤问题。
因此对于城乡⼀体化过程中存在的问题要重视起来，及时的提出解决对策，保证城乡⼀体化的进程。
城乡⼀体化是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为⼀个整体进⾏统筹规划、综合研究，通过体制改⾰和政策调整，促进城乡经济⼀体化、社会⼀体化、⽣态⼀体化和信息⼀体化。
改变长期形成的城乡⼆元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的⼀致，让农民享受到与城镇居民同样的⽂明和实惠，使整个城乡经济社会全⾯、协调、可持续发展。
厉以林认为：城乡⼀体化应该是双向的，即农村居民可以迁往城市，在城市⼯作或经营企业；城市居民也可以迁往农村，在农村⼯作或经营企业。
还有学者认为城乡⼀体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现⽣产要素的合理流动和优化组合，促使⽣产⼒在城市和乡村间合理分布，城乡经济和社会⽣活紧密结合与协调发展，逐步缩⼩直⾄消灭城乡之间的基本差别，从⽽使城市和乡村融为⼀体的过程。
总之，城乡⼀体化是城市和乡村在经济、社会、⽂化等⽅⾯相互融合渗透的过程。
1、城乡⼀体化过程由于历史的原因,我国城镇化⽔平既严重滞后于发达国家和相当部分发展中国家,也滞后于我国的⼯业化进程,“城乡⼆元结构”和“三农”问题⼗分突出。
但是,我国的城镇化⽔平却在曲折中逐渐提⾼。
根据我国经济社会的发展状况,我国城镇化可划分为4个阶段：⼀、1949年—1978年城乡不协调发展格局1949年以来，结合⾃⾝国情，在计划经济时期，我国实施了优先发展⼯业的战略，建⽴了计划经济体制和农产品统购统销制度、⼈民公社制度和户籍管理制度，初步建⽴了⽐较完整的⼯业体系和国民经济体系，使城市经济得到了较快发展，但是由此也产⽣了⼀系列的问题，户籍制度把农民和⼟地绑在⼀起，城乡之间缺少市场联系，城乡⼆元化开始形成。
鄂托克前旗城乡统筹实践探索 一、案例背景 鄂托克前旗位于蒙陕宁三省区交界处，全旗土地面积1.218万平方公里，总人口7.5万人，其中蒙古族人口占总人口的31％。内蒙古自治区确定鄂尔多斯市为统筹城乡综合配套改革实验区，2010年鄂尔多斯市又将鄂前旗确定为试点。2011年6月17日，作为“点中点”的鄂前旗统筹城乡试点建设全面启动。
与鄂尔多斯其他旗县相比，鄂托克前旗城乡统筹最大的不同是以农牧区为重心，是覆盖全境的农牧民。因为这个地方是一个典型的以畜牧业为主体经济的地区。近年来围绕‘三区规划’狠抓生态建设，鄂前旗目前40%的国土面积已建成生态恢复无人区，不住、不种、不养。所以这个地方“特别采取一系列政策措施使转移户进城有事干，生活有保障，而且原有土地承包经营权不变，可以通过转包、出租、入股等形式进行流转，不会造成失地农牧民。同时，注重对留居农牧区的，通过投资补贴等帮助他们改善生产生活条件。”
二、案例过程 （一）鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革的难点 从鄂托克前旗的实际情况来看，城乡公共服务体系、基础设施、城乡居民收入、资源配置差距较大等问题突出，严重制约着鄂托克前旗统筹城乡配套改革的实施，具体表现如下。
第一，农村牧区社会公共服务体系和基础设施薄弱 鄂托克前旗地广人稀，农村牧区社会公共服务体系和基础设施建设由于地方财政困难,投入不足，存在着基础教育薄弱、医疗卫生条件较差、科技水平较低、人畜饮水困难、农牧民出行不畅等问题。
第二，农村牧区转移人口就业任务重、难度大 由于转移人口年龄普遍偏大，文化素质较低，绝大多数人无一技之长，转移后安置工作难度较大，给就业造成很大压力。
第三，推进现代农牧业建设的任务艰巨 由于农村牧区土地流转困难大，给农村牧区土地规模经营、机械化作业带来了一定困难，短期内实现农牧业现代化,推进产业化发展任务艰巨。
（二）采取的有效措施： 统筹城乡发展的实质是要逐步消除城乡二元结构和体制，增强城市和农村相互促动作用，缩小城乡差别、工农差距，促进城乡经济社会持续协调发展。为此鄂托克前旗对转移农牧民“居民证”发放和管理、住房分配、生活补贴、创业就业、养老保险、医疗保险、低保、教育奖励及补贴等八个方面政策，进行反复研究论证、广泛征求意见，制定实施《鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革试点建设转移农牧民优惠政策实施细则（试行）》，对转移农牧民实施提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴、享受一份教育奖励、领取一份土地收益“六个一”配套工程。 认真抓好统筹城乡发展布局。将全旗68个嘎查村整合为14个中心村，构筑“226”发展布局。“2”即以敖镇、上海庙镇2个重点镇为吸纳人口转移重点地区，敖镇要把发展劳动密集型企业作为吸纳转移人口的重点，集中建设现代草原生态型小城镇；上海庙镇要重点发展工业经济和现代服务业，不断完善城镇基础设施，着力打造“四宜”旅游文化名镇。“2”即以城川镇、昂素镇为居民聚集区，城川镇要以发展现代农业、生产加工业为主的农畜产品加工转化基地，建设蒙陕宁三省区最具现代化、产业化的大型生态集镇；昂素镇要以现代畜牧业为发展方向，打造畜牧业大镇。“6”即以三段地村、特布德嘎查、二道川村、大沟湾村、珠和嘎查及玛拉迪6个嘎查为中心居民点，综合运用生态转移、扶贫转移、产业转移等多种政策手段，加快农村牧区人口向中心居民点集聚，提高农牧民生产生活水平。
坚定不移抓好人口转移。坚持把转移人口作为推进城乡统筹的突破口，以优化开发区和限制开发区剩余劳动力转移为重点，继续加快农村牧区人口转移，计划转移农牧民3481户10302人，其中2007年至2009年建设的生态自然恢复区内转移3015户8743人，2010年新转移466户1559人。截止去年底，全旗已累计转移农牧民5749户。 加大住房保障力度。新建转移农牧民安居住房5048套，其中，敖镇1859套，上海庙3189套。用两年时间，全部解决全旗转移农牧民的住房问题。（鄂托克前旗财政局乌日斯哈拉）
三、启示 启示一：城乡统筹需移得出、稳得住 农牧民移的出，稳得住，需要政府政策宣传到位，让农牧民了解惠民政策，了解现有的发展困境，改变以往的传统发展方式，朝着农牧业现代化和产业化方向发展，实现资源要素的合理配置。鄂托克前旗在人口转移的过程中，电视、报纸、网站等媒体设置专题栏目，对统筹城乡试点建设的意义、目标、实施步骤等进行宣传，同时在农村牧区召开村民代表会议、社员大会进行广泛动员，并组织镇、村干部深入每家每户、田间地头，介绍各项惠民政策，解答农牧民提出的问题，消除他们的疑惑，引导广大农牧民自愿转移、积极参与试点建设。
启示二：城乡统筹需让农牧民安居乐业 减少农牧民必须致富农牧民。要想富得起，需要增加农牧民收入。鄂前旗特别是把解决就业作为统筹城乡试点建设的重中之重，采取加强培训促进就业、资金扶持鼓励就业、搭建平台提供就业等多种渠道，确保转移农牧民的收入不降低。通过以下渠道安置转移农牧民：一是加强培训，鼓励企业吸纳转移农牧民。重点对20岁至50岁的转移农牧民进行免费职业技能培训，促进转移农牧民就业。对吸纳鄂前旗转移农牧民稳定就业一年以上的企业，5年内每吸纳1人每年财政给予3000元奖励，用于企业所承担该转移农牧民社会保险单位缴纳部分的补贴。二是鼓励自主择业。凡是稳定就业的农牧民，5年内每人每年给予4000元的奖励。对就业难度较大的转移农牧民以季节工、小时工等多种方式就业的，5年内每人每年给予3000元奖励。三是鼓励自主创业。对自主创业的转移农牧民，5年内实行“零税”，形成一定经营规模、收入稳定的，5年内每年予以4000元奖励。四是引导从事第三产业。对政府出资建设的文化产业园、农畜产品加工园、农贸市场、旅游设施，拿出部分营业用房，优惠租赁给愿意自主经营的部分转移农牧民。鼓励转移农牧民优先购买上述几类营业用房，安排购房贷款，5年内予以贴息。五是扶持从事设施农业。在敖镇和上海庙镇近郊统一规划建设蔬菜基地，优惠提供给转 移农牧民。日光温室面积每1亩为1个标准栋，每栋市财政补贴15000元；塑料大棚面积每1亩为1个标准栋，每栋市财政补贴4000元。六是优先帮助转移农牧民子女就业。对转移农牧民子女普通高校全日制本科毕业且取得学士学位以上，以及煤炭、化工、医疗卫生、师范类等专科以上毕业生，聘用在旗内相应的机关企事业单位就业；对其他专业的毕业生，在参加旗内行政机关及企事业单位招聘考试时优先录用；对高考落榜生，免费安排到职业技术院校进行职业技能培训。目前已培训转移农牧民5216人，实现稳定就业2405人，灵活就业6946人。
启示三：统筹全局，科学规划 鄂前旗按照将其敖镇建成西部极具魅力的草原文化名镇和将上海庙镇建成西部极具影响力的现代化工业重镇的发展定位，根据农区城川镇和牧区昂素镇两类实际，按“大集中、小聚集”和“依水、傍电、靠路”的原则，高起点高标准编制了二十多项规划。鄂托克前旗统筹城乡综合配套改革试点建设规划（2011-2015年）正在建设和落实之中。并且进一步细化，按照“符合地区实际、可操作性强”的原则，进一步细化各大主体工程和配套工程的具体实施方案和操作规程，明确村庄布点和人口转移推进方式、批次，延伸新农村新牧区和重点城镇建设各项单列规划，积极推进统筹城乡综合配套改革试点建设。
启示四：统筹城乡社保政策惠民暖民心 在自愿基础上, 鄂前旗争取将转移进城农牧民全部纳入城镇职工社会保险体系、城镇居民养老保险体系及城镇无业居民医疗保险体系。养老保险方面，转移进城农牧民和城镇居民享受同等养老保险待遇，2015年前转移进城的农牧民养老保险金领取年龄可提前到男年满55周岁、女年满50周岁，提前年限的缴费由财政补足。医疗保险方面，转移农牧民可自愿选择参加新型合作医疗或城镇无业居民医疗保险，就医在全旗范围内实行 “一卡通”，可在旗内自由择院就医，就医时只缴纳个人应承担部分。城镇低保方面，转移进城农牧民符合城镇低保条件的，纳入城镇低保。因智障、病残、年龄偏大等丧失劳动能力生活困难的，统一纳入综合福利中心管理。
日前累计鄂前旗为转移农牧民2824户、8284人发放生活补贴5469万元；城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村牧区合作医疗保险 “三保合一” 体系已经建立，农牧民就医出院即时报销在全旗12家定点医疗机构全面实现；将4530名转移农牧民纳入城镇养老保险体系。
康巴什新区力争打造城乡统筹的典范
案例背景：康巴什新区辖哈巴格希一个农村街道，5个行政村，农业人口7544人，耕地面积70000多亩。5个行政村多数属于禁止开发区，农业人口亟待转移进城，实现农民的“转业”、“转居”、“转型”，在全面分析区位优势和人力资源优势的基础上，新区把落实“城乡统筹，集约发展”战略部署的着力点定位在：依托新区的开发建设，以发展劳务经济，打造劳务品牌为重点，集中人力资源、集中就业信息、集中就业培训，集中劳务输出，加快人口转移和农民变市民步伐。这一举措的实施，迅速支撑起了新区统筹城乡发展框架，为实现“移得出、稳得住、能致富”奠定了坚实的基础。
案例过程： 康巴什新区抓住我市被自治区党委政府确定为 “全区城乡统筹综合配套 改革实验区”的契机，积极探索推进城乡一体化新途径，加快农村人口转移进城，以城镇化、工业化拉动城乡统筹，推进城市化建设进程，着力打造我国西北地区一流的城乡统筹示范区。
高起点规划，高标准建设，保证“四有”。 按照“宽马路、大绿地、低密度、低容积率、现代建筑风格、花园式人居环境”的整体规划建设理念，在新区北区，高起点规划建设集旅游休闲、舒适居住、特色产业为一体的城乡统筹示范区。园区总投资 7 亿元，总占地面积 198万平方米，总建筑面积 114万平方米，总容积率为 0.57。规划布局移民安 置、副食品加工和批发交易、特色餐饮、商务办公、公益配套等功能区。 其中， 园区内规划住宅建筑面积 66.3 万平方米、 食品加工园区建筑面积 9.67 万平方米，批发交易区 20.3 万平方米，中心配套商务办公区建筑面积 5.3 万平方米。学校、社区服务 中心、商业经营网点、农家乐等小区配套服务设施的建设同步进
