浅析制约基层政府依法行政能力提高的几个因素
随着中国法制建设的不断完善,基层政府逐步朝法治化方向迈进,但基层政府推进依法行政仍存在许多障碍,影响其依法行政能力的提高。
试从思想观念、人员素质、监督机制等方面对制约基层政府依法行政能力提高的因素进行了分析。
标签：基层政府;依法行政;观念;素质;监督机制
随着中国法制建设的不断完善,基层政府逐步朝法治化方向迈进,但基层政府推进依法行政仍存在许多障碍,影响其依法行政能力的提高。
笔者认为,影响基层政府依法行政能力提高主要有以下几个方面因素:
一、思想观念方面的阻碍
1.官本位思想根深蒂固。
虽然党和国家将依法治国、建设社会主义法治国家,确立为中国社会主义初级阶段的基本治国方略,但由于我国经过几千年的封建专制统治,“人治”在人们的思想上已经打下了深刻的恪印。
有些领导干部受其影响“官本位”思想严重,尚未认识到依法行政的本质是“治官”和“治权”[1]。
认为依法行政,不是依法治“官”、依法治“权”,而是依法“治”民,这种官本位的观念,反映到依法行政中就是“以言代法”、“以权压法”,认为“我就是法”,“权大于法”,依法行政变成了依言行政,依上级领导的意图行政,将人民赋予的权力当做谋私利的工具,将行政行为以自己的意志随心所欲进行,置法律于不顾。
例如在基层政府处理土地纠纷中,绝大部分基层政府违法、违规操作。
特别是在一些重大建设项目上,一些基层政府往往领导说了算,不按法定程序报审土地使用权,不按国家政策补偿农民土地费、安置费,强行实施拆迁。
另外,在处理矛盾、发展经济和各项社会事业时有些领导偏好行政权力,不习惯运用法律手段思考和解决问题,习惯于使用行政手段。
在官本位思想的影响下,导致以党纪、政纪代替国法的现象时有发生,从而使法治行政面临巨大的障碍。
2.法律工具主义观念仍然存在。
“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”[2]。
目前,有相当多的基层行政机关领导思想观念上,虽然“用法律”的意识已经形成,但是“信法律”的思想尚未确立。
部分国家行政人员特别是一些领导干部将法律仅视为一种治人的工具,而不具有法律的目标价值观念[3]。
很多基层行政机关及其领导在行政管理实践中“有选择”地运用法律,当法律对自己有利时就拿来适用,对自己不利时就不执行:当需要用法律手段进行打击、整治、规范社会上存在的违法行为时,运用法律的意识和能力较强,而当遇到法律就是规范行政机关自身行为的时候,往往抱有抵触情绪,带有即使违法也不会受到追究的心理;对涉及其他单位、他人利益的事情,较能够依法处理;对涉及自己单位及其自身利益,或者自身因利益牵涉其中的事情,便希望通过行政关系“协调”、私下“利益协商”等方式处理。
法律蜕变成了政府实施行政管理的工具,强调行政机关实施行政管理的权力,行政相对人服从管理的义务,依法行政成了以法行政,本来为制约、规范政府权力构建的行政法律制度成了政府管制老百姓的工具。
“政府守法”带有选择性,严重违背了行政法治的三方面基本要求:即政府的一切活动必须遵守法律;所遵守的法律必须
符合正义的标准;在政府与公民之间实行平等保护[4]。
这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。
3.部分工作人员及领导干部依法行政的观念还比较淡薄。
行政机关是国家行政权力的执行机关,行政机关能不能自觉地依法决策、依法办事,直接关系到人民当家做主、管理国家事务的意志能否实现。
虽然依法行政工作责任在政府,但关键又在领导。
一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政,为什么要依法行政,怎样才能依法行政,还存在模糊、甚至是错误的认识和作法。
一些行政机关的领导干部对于依法行政工作常常是“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”。
认为依法行政不管用,按法定程序办事太麻烦,依法行政还多是喊在嘴上,写在纸上,钉在墙上,还只是停留在会议上,文件中,流于形式,并没有真正落实到行动当中去。
有些地方政府领导对行政管理中积重难返的矛盾和问题,往往热衷于通过“集中清理”来解决问题,而不注重通过建章立制和从根本上解决问题。
有的只重视领导的讲话、批示,忽视法律的规范、引导功能,导致依法行政水平不高。
有的长官意志严重,习惯于传统的思维方式和工作方法,轻视法律手段重个别处理,凭经验办事,想当然地决策,轻视或不善于运用法律的手段处理问题;轻制度管理重协调解决,遇到问题拍脑袋,决策问题拍胸脯,出了问题拍屁股,导致决策失误;有的只重视领导的讲话、批示,忽视法律的规范、引导功能,讲话没有准则,不讲诚信,办事随心所欲,政策朝令夕改。
比如为了吸引投资,什么样的承诺都敢作出,什么样的要求都尽力满足,全然不顾合法与否,全然不顾今后是否可以兑现。
二、基层政府工作人员法律素质有待提高
人员素质是关系到一切事业成功与否的关键。
毛主席说:“政治路线确立之后,干部就是决定的因素。
”因此,要依法行政,顺利实现依法治国,关键在人。
虽然我国推行普法教育多年,“五五”普法已接近尾声,取得了很大成绩。
但基层政府还存在工作人员法律素质不高的问题,造成这一问题出现主要有以下几个原因:
1.基层政府的工作人员和领导干部学习法律知识还没有形成经常性制度。
学习法律知识往往流于形式,经过笔者调查99%的乡镇政府每年没有进行过法律知识的学习。
1%的乡镇政府也只是把要学习的法律交给工作人员让其自学,因为工作原因以及自觉性问题,自学的质量可想而知,这就造成基层政府的工作人员和领导干部缺乏必要的法律知识,缺乏依法行政的基础。
2.基层执法机构的人员缺乏专业培训。
高素质的执法队伍是依法行政的基础。
目前基层行政执法人员的素质较低,还不能适应当前依法行政的需要。
大多数执法人员没有受过法律专业的教育培训,缺乏行政执法所必备的法律素质,执法不懂法,随意执法,滥施处罚现象严重。
例如,在开展梳理本部门执法依据的工作中,有较多的部门敷衍了事,存在多报、少报、错报的问题,有的甚至不知道自己具体主管实施的法律法规及执法权限有哪些。
3.基层政府的法制机构内部人员结构不尽合理,依法行政组织力量薄弱。
虽然《全面推进依法行政实施纲要》赋予地方政府法制机构在推进依法行政中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能。
但是,目前从政府法制机构的定
位到职权划分,都没有使政府法制机构在推进依法行政工作中发挥更大的具体组织实施作用。
县级政府一般都设立了法制机构,但人数普遍偏少,大多数仅有1～2人,有些甚至只有1人,相当数量的机构挂靠在县政府,法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应,处于勉强维持状态。
绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府,都没有配设法制机构,这就造成乡镇政府和县政府执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。
有的把法制机构当作收拾残局的工具,决策问题不事先征求法制机构意见,等到问题难以解决,不可收拾时,再交由法制机构处理,并对问题的解决提出各种条条框框,使法制机构限入“两难”境地。
与此同时,政府法制机构工作人员专业化建设严重滞后,在实践中政府法制机构工作人员被视同“一般干部”,对其专业文凭、知识背景、法律职业资格没有特殊的要求,目前很多基层政府法制机构的工作人员是从其他工作岗位转行而来,没有受过系统、专业的法律教育学习,在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。
《公务员法》对行政执法类公务员的划分迟迟没有明确,客观上也限制了依法行政的组织、推动。
工作人员素质的差异,也严重制约着基层政府依法行政的推进。
三、对基层政府依法行政缺乏有效监督
1.对领导干部依法行政情况的考核机制和监督制度不健全、不完善,导致行政机关、领导干部依法行政积极性不足。
主要体现在:对领导干部政绩考核一段时间以来忽视对其依法行政效果的考核,偏重于经济发展指标,尤其是对招商引资任务的考核,上级政府对行政机关依法行政的考核,如行政行为复议、行政诉讼案件发生率、行政机关红头文件合法情况等“硬性”指标,一般都没有纳入监督考核的具体指标体系。
目前对领导干部的监督考核与激励机制主要是由上而下的,是单方面的,造成了我们的地方一些领导干部,只唯上,只对上级负责,出现了诸如形式主义、官僚主义,跑官卖官这一系列的违法现象。
究其根源是,我们没能以依法行政的效果来判断地方官员的政绩。
2.对基层政府依法行政情况的监督考核不到位,缺少对基层政府依法行政监督考核的“平台”。
国务院很多文件都明确要求中央加强对基层政府依法行政的监督检查,但是,中央如何实施对基层政府依法行政的监督检查,通过什么组织形式,运用什么手段,如何调动地方政府积极参与的积极性与责任感,没有一个完整的计划和组织安排,由于缺少这个有效“平台”,导致基层政府对依法行政的重视程度大都处于“自发”状态,基层政府有组织、有计划、有安排地推进依法行政的“自觉性”不足。
而在行政管理激励机制方面,由于我们现在还未建立能够有效整合基层政府推进依法行政积极性与动力支撑的基层政府“依法行政监督考核平台”,监督考核工作没有能够“硬性”为年度考核具体指标体系,导致国务院推进依法行政的全面部署在基层政府及其部门实践中大打折扣。
参考文献:
[1]袁曙宏,肖义舜.依法治理概论[M].北京:法律出版社,2003:190.
[2][美]伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平,译.北京:生活·读书·新知三联书
店,1991:28.
[3]林广华.论依法行政的制约因素及其对策[J].国家行政学院学报,2004,(6):49-52.
[4]王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1987:11.。
