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经济级横地方政府债务规模、风险暴露及化解对策研究•基于云贵两省横向比较陈黎摘要:金融危机背景下我国“四万亿救市”政策促使大量平台类公司涌现，致使政府直接或间接承担的债务急剧上升。
云贵两省毗邻的地理位置、相似的经济发展现状使二者成为横向比较的合理对象。
本文通过大量统计数据整理发现，云贵两省在地方政府债务规模、债务风险暴露及风险成因方面高度相似，并比较了两省采取的包括存量隐性债务置换等有效债务化解方式,提出合理政策建议。
关键词：地方政府债务;风险暴露；风险成因；风险化解;对比研究中图分类号:F812.5文献标识码:A基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目资助（项目编号：2020J1315）：基于云南省地方政府隐性债务风险测度及化解对策实证研究。
作者单位：云南大学滇池学院2008年金融危机导致各地政府财政收入锐减，政府投资所需金额远远不足,以银行贷款、地方政府为债务主体发债及平台公司为主体发债等成为主要筹资方式。
2015年预算法规定,发行地方政府债务是地方政府举债融资的唯一合法渠道，故除地方政府债（显性债务）以外的，由政府及其部门、平台类公司、事业单位等为主体以其他方式筹措的，最终由财政性资金兜底或以未来财政支岀偿还的资金均归为隐性债。
2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》进一步指岀，地方政府在法定政府债务限额外，以任何形式违法违规或变相举借的债务均视为隐性债务。
由于隐性债务发行特殊性及数据难以获得,现行文献中主要用城投债等特殊划分的隐性债务作为参考指标。
云贵两省同属西南片区,且两个省份的GDP增速和地方政府债务增速及负债率有很大程度相似性。
既往文献侧重于独立研究各自省份的状况,缺乏横向比较,且对隐性债务的分析较少。
云贵两省地方政府债务规模及债务风险暴露有哪些共同点及差异性？债务风险形成原因是否存在共性？可否相互借鉴债务化解方式？本文将从上述角度进行具体阐述。
一、云贵两省债务规模及债务风险分析1.云贵两省近五年经济增长情况。
第1篇一、引言近年来，我国政府债务规模持续扩大，引起了社会各界的广泛关注。
政府债务的持续增长，一方面反映了我国政府在推动经济社会发展、保障民生等方面发挥了重要作用，另一方面也暴露出地方政府债务风险防控的严峻形势。
为深入贯彻落实党中央、国务院关于防范化解地方政府债务风险的决策部署，我们组织开展了此次政府债务化解调研。
现将调研情况汇报如下：二、调研背景1. 政府债务规模持续扩大。
根据最新数据，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，其中国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。
2. 地方政府债务风险防控形势严峻。
部分地区债务规模较大、风险等级高，容易造成风险隐患。
同时，政府债务预算管理有待加强，部分地区融资收益平衡能力不足。
3. 党中央、国务院高度重视防范化解地方政府债务风险。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，我们组织开展此次政府债务化解调研，旨在深入了解地方政府债务风险现状，为制定有针对性的政策措施提供依据。
三、调研方法1. 文献研究法。
查阅相关政策文件、研究报告等，了解政府债务风险防控的理论和实践。
2. 实地调研法。
赴部分地方政府开展实地调研，了解地方政府债务风险防控的具体情况。
3. 访谈法。
与地方政府、金融机构、专家学者等开展访谈，了解政府债务风险防控的难点和问题。
四、调研结果（一）政府债务风险现状1. 地方政府债务规模较大。
部分地区债务规模较高，存在一定的风险隐患。
2. 债务结构不合理。
部分地方政府过度依赖短期债务，债务期限结构不合理。
3. 债务预算管理有待加强。
部分地区债务预算编制、执行和监督存在薄弱环节。
4. 部分地区融资收益平衡能力不足。
部分地方政府融资平台盈利能力较弱，融资收益难以覆盖债务成本。
（二）政府债务风险防控难点1. 地方政府债务风险识别难度大。
债务风险涉及多个领域，识别难度较大。
2. 债务化解政策落实难度大。
部分地方政府债务化解政策难以落地，存在执行不到位的情况。
第1篇一、前言近年来，随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模不断扩大。
债务问题已成为影响我国经济社会稳定发展的重要因素。
为深入探讨政府债务问题，本报告通过对全国部分省市进行调研，分析政府债务的现状、成因及化解措施，旨在为我国政府债务风险防控提供有益参考。
二、政府债务现状1. 债务规模庞大：据财政部预算司统计，截至2022年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元，其中，一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元。
加上25.6万亿元中央政府国债，我国政府债务余额合计超60万亿元。
2. 债务风险较高：部分省份债务率超过100%警戒线，如天津高达295.7%。
吉林、云南、辽宁、贵州、福建、重庆、青海等省份债务率超过150%。
3. 债务结构不合理：地方政府债务以短期债务为主，长期债务占比相对较低。
此外，债务融资渠道单一，主要集中在银行贷款，导致债务风险集中。
三、政府债务成因1. 经济发展不平衡：部分地方政府为了追求经济增长，过度依赖投资拉动，导致债务规模迅速膨胀。
2. 地方政府职能定位不清：地方政府在公共服务、基础设施建设等方面承担过多责任，导致财政支出压力增大。
3. 财政体制不完善：我国财政体制存在一定程度的财政分权不足，导致地方政府财政收支矛盾突出。
4. 金融监管不到位：金融监管不到位导致部分地方政府融资平台过度负债，增加了债务风险。
四、化解政府债务措施1. 优化债务结构：通过发行地方政府债券、开展市场化融资等方式，优化债务结构，降低短期债务占比。
2. 加强债务风险防控：建立债务风险预警机制，加强对地方政府债务的监控和管理，严控债务规模。
3. 推进财政体制改革：完善财政体制，明确中央和地方事权与支出责任，减轻地方政府财政压力。
4. 强化金融监管：加强对金融机构的监管，防止金融机构违规向地方政府提供融资，降低债务风险。
5. 推动经济转型升级：加快经济结构调整，提高经济增长质量和效益，增强地方政府财政实力。
第1篇一、引言近年来，我国地方政府债务规模持续扩大，尤其是隐性债务，已成为地方政府财政风险的重要来源。
为了防范和化解地方政府隐性债务风险，各级政府积极开展调研工作，探寻有效化解路径。
本文通过对地方隐性债务化解的调研，分析当前地方政府隐性债务的现状、问题及对策，为我国地方政府债务风险防范提供参考。
二、调研背景1. 地方政府债务规模不断扩大近年来，我国地方政府债务规模持续扩大，截至2023年底，地方政府债务余额已超过30万亿元。
其中，隐性债务规模较大，主要集中在融资平台、地方政府债券置换、PPP项目等方面。
2. 地方政府隐性债务风险凸显随着地方政府债务规模的不断扩大，隐性债务风险日益凸显。
一方面，隐性债务监管难度较大，存在一定程度的违规操作；另一方面，部分地方政府过度依赖隐性债务融资，导致财政风险加大。
3. 化解地方政府隐性债务势在必行为防范和化解地方政府隐性债务风险，我国政府高度重视地方隐性债务化解工作。
通过开展调研，深入了解地方政府隐性债务现状，有助于制定科学合理的化解策略。
三、调研方法1. 文献分析法：查阅相关政策文件、学术论文、新闻报道等资料，了解地方政府隐性债务化解的理论和实践。
2. 案例分析法：选取具有代表性的地方政府隐性债务案例，分析其成因、化解过程及效果。
3. 调研访谈法：与地方政府、金融机构、专家学者等进行访谈，了解地方政府隐性债务化解的实际情况和意见建议。
四、调研结果1. 地方政府隐性债务现状（1）融资平台债务：融资平台是地方政府隐性债务的主要来源之一。
近年来，融资平台数量和债务规模均有所增长，部分融资平台存在违规操作、资金使用不规范等问题。
（2）地方政府债券置换：地方政府债券置换是化解地方政府隐性债务的重要途径。
然而，置换过程中存在部分地方政府过度依赖置换、置换规模过大等问题。
（3）PPP项目：PPP项目在推动地方经济发展方面发挥了积极作用，但部分PPP项目存在项目质量不高、合作期限过长、风险分担不均等问题。
化解地方政府债务的调研报告调研报告：化解地方政府债务的策略和建议一、调研背景近年来，中国经济增速放缓和金融风险加大，地方政府债务问题逐渐成为制约经济发展和金融稳定的重要因素。
为了有效化解地方政府债务问题，提出相应的策略和建议，本报告对该问题进行了深入调研与分析。
二、调研内容及方法1. 调研内容a) 地方政府债务问题的现状与成因b) 其他国家和地区处理债务问题的经验和做法c) 化解地方政府债务问题的策略和建议2. 调研方法a) 文献研究：搜集相关文献以了解地方政府债务问题的背景和成因；b) 问卷调查：通过对政府部门、金融机构和企业的问卷调查，了解他们对地方政府债务问题的看法和建议；c) 实地调研：走访一些地方政府、金融机构和企业，深入了解地方政府债务问题在不同地区的具体表现和原因。
三、调研成果1. 地方政府债务问题的现状与成因a) 现状：地方政府债务总额过高，偿还压力大，债务结构单一、风险集中。
b) 成因：地方政府为了促进经济增长和推动基础设施建设，过度依赖债务融资；金融市场对地方政府债务的监管不足，存在一定的监管漏洞。
2. 其他国家和地区处理债务问题的经验和做法a) 美国：实行地方政府债务限额制度，控制地方政府债务规模；b) 日本：建立中央政府与地方政府资金分配机制，确保地方基础设施建设的持续性发展；c) 韩国：实行地方政府债务授信审查制度，限制地方政府债务规模和领域。
3. 化解地方政府债务问题的策略和建议a) 完善监管机制：建立健全地方政府债务融资的监管机制，严格控制债务规模和风险。
b) 推进市场化债转股：将一部分地方政府债务转化为股权，吸引社会资金参与，降低地方政府债务压力。
c) 鼓励多元融资渠道：引导地方政府发展多元融资渠道，减少对银行融资的过度依赖。
d) 加强监督和评估：建立地方政府债务的跟踪监督和风险评估机制，及时发现和解决债务问题。
四、调研结论和建议通过对地方政府债务问题的调研与分析，得出以下结论和建议：a) 地方政府债务问题是制约经济发展和金融稳定的重要因素；b) 在处理债务问题上，可以借鉴其他国家和地区的成功经验和做法；c) 化解地方政府债务问题需要完善监管机制、推进市场化债转股、鼓励多元融资渠道和加强监督和评估；d) 需要各级政府、金融机构和企业的合作，共同努力解决地方政府债务问题。
第1篇一、引言随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模逐年扩大，债务风险逐渐凸显。
为了全面了解地方政府债务化解现状，分析债务风险成因，探索有效的债务化解路径，本报告通过对相关省市债务化解情况进行深入调研，提出针对性的政策建议。
二、调研背景1. 地方政府债务规模庞大。
近年来，我国地方政府债务规模逐年扩大，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，其中地方政府法定债务余额40.74万亿元。
2. 债务风险凸显。
部分地方政府债务负担过重，偿债压力加大，债务风险逐渐凸显。
3. 政策要求。
党中央、国务院高度重视地方政府债务风险防控，明确提出要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，确保经济金融安全稳定。
三、调研方法1. 文献资料分析法：收集整理相关政策文件、调研报告、统计数据等，分析地方政府债务化解现状和趋势。
2. 案例分析法：选取具有代表性的省市，深入调研其债务化解措施和成效。
3. 访谈法：与地方政府、金融机构、专家学者等进行访谈，了解债务化解过程中的问题和建议。
四、调研结果1. 地方政府债务化解现状（1）债务规模较大。
多数省份债务规模逐年上升，部分省份债务余额超过当年全省地方本级财政收入。
（2）债务结构不合理。
部分地方政府债务期限较短，流动性风险较高。
（3）债务风险预警机制不健全。
部分地方政府对债务风险的识别、评估和预警能力不足。
2. 地方政府债务风险成因（1）经济发展方式粗放。
部分地方政府过度依赖债务投资拉动经济增长，导致债务规模不断扩大。
（2）财政收支矛盾突出。
部分地方政府财政收入增长缓慢，支出刚性需求加大，财政收支矛盾突出。
（3）债务管理不规范。
部分地方政府债务管理不规范，存在违规举债、违规担保等问题。
3. 地方政府债务化解措施及成效（1）优化债务结构。
通过发行长期债券、置换短期债务等方式，降低债务期限风险。
（2）加强债务管理。
建立健全债务管理制度，规范债务举借、使用和偿还行为。
（3）提高财政收入。
我国地方政府债市场问题与对策摘要：近几年来，地方政府债是社会经济界广泛关注的焦点话题。
加强政府债务管理，规范地方政府合法举债，防止区域性、系统性风险的发生，是控制地方政府债务风险的关键，也是财政部深化财税改革的当务之急。
本文系统地梳理安徽省政府债务历史现状，分析目前我国各地方政府债市场所存在的各种问题，并剖析其深层次成因，结合国家现有相关政策，提出促进地方政府债市场健康发展若干政策建议。
关键词：我国；地方政府债；市场问题；对策1引言地方政府专项债券即省、自治区、直辖市或计划单列市政府为带收益、公益项目发行的，带有期限限制、以政府基金预算收入进行还本付息的债券形式。
2018年，我国已发行专项债券19459.49亿元，在地方政府发行债券中占比达到46.58%。
近年来，国家大力发展专项债券，但因发展时间不长，债券发行及管理还存在一定待改进问题，需要对其做分析总结。
2地方政府专项债券风险因素2.1防止专项债资金挪用或浪费风险通过2019年一些地区审计部门公布的审计报告指出，存在一些共性的问题是根据发债得到的资金一直落在账面上不动，造成了用于支出利息的白白浪费。
还存在很多其他原因造成的专项债券的浪费，一些项目是由于前期的使用计划不科学、基础工作没做到位，虽然专项债数目得到落实，但一些类似环评审批等手续未批准，因此仍不能按时开工，造成资金搁置。
这都是项目同资金计划不完善的体现，绩效意识和偿债意识的淡薄，致使相关部门并未实现真正意义的绩效问责，造成了资金及项目规模的匹配度不高。
2.2防止专项债券项目发生掺假风险融资同项目收益的收支平衡是专项债券偿还的重中之重，相关通知明确指出，举债应和具体的偿债能力相符，项目责任部门应加强对规模较大项目的风险预估和融资的考证，论证项目的计划收益同融资时间、还本付息的匹配程度，科学编排项目的计划收益同融资的处置方案，映射出项目周期和年度收支的平衡状况，保证了项目的计划收益满足专项债券同融资的本息。
第1篇一、引言近年来，随着我国经济社会的快速发展，地方政府债务规模不断扩大，地方债务风险逐渐成为社会各界关注的焦点。
为有效防范和化解地方债务风险，保障我国经济社会的稳定发展，本文将对地方债务风险进行调研，分析其成因，并提出相应的化解策略。
二、地方债务风险现状及成因1. 地方债务风险现状根据全国人大财经委和预工委的《关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》，我国地方政府债务风险主要体现在以下几个方面：（1）局部地区存在风险隐患。
一些地方政府债务规模较大、风险等级高，容易造成风险隐患。
（2）政府债务预算管理有待加强。
部分地方政府在债务预算管理方面存在不足，融资收益平衡难以实现。
（3）融资平台债务风险。
融资平台作为地方政府债务的主要承担者，其债务风险不容忽视。
2. 地方债务风险成因（1）经济增长放缓。
我国经济进入新常态，经济增长放缓，财政收入增长乏力，地方政府债务规模不断扩张。
（2）投资拉动型经济增长模式。
地方政府过度依赖投资拉动经济增长，导致债务规模不断扩大。
（3）地方政府债务管理制度不完善。
地方政府债务管理制度存在漏洞，导致债务风险难以有效防范。
（4）融资平台改革滞后。
融资平台改革滞后，导致其债务风险难以有效化解。
三、化解地方债务风险的策略探讨1. 加强地方政府债务预算管理（1）完善债务预算编制。
在债务预算编制过程中，充分考虑债务偿还能力，确保债务规模与经济发展相适应。
（2）强化债务预算执行。
对债务预算执行情况进行全程监控，确保债务资金合理使用。
（3）建立债务风险预警机制。
对地方政府债务风险进行实时监测，及时发现问题并采取措施。
2. 推进融资平台改革转型（1）明确融资平台定位。
将融资平台定位为地方政府基础设施建设和公共服务项目的融资平台，降低其债务风险。
（2）加强融资平台监管。
对融资平台进行分类管理，加强对融资平台债务风险的监控。
（3）推进融资平台市场化改革。
鼓励融资平台通过市场化手段筹集资金，降低债务风险。
第1篇一、调研背景随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模不断扩大，债务风险逐渐凸显。
为了全面了解地方政府债务的现状、成因及化解措施，我们组织了此次调研。
本次调研旨在分析地方政府债务问题，为政府决策提供参考，促进经济社会的健康发展。
二、调研内容1. 地方政府债务基本情况根据调研，我国地方政府债务主要包括以下几类：（1）一般公共债务：指地方政府为满足公共服务、基础设施等公共需求而发行的债务。
（2）专项债券：指地方政府为支持特定领域发展而发行的债务，如交通、环保、教育等。
（3）政府投资平台债务：指地方政府通过政府投资平台借入的债务，主要用于基础设施建设。
2. 地方政府债务成因（1）经济发展方式转变：随着我国经济进入新常态，经济增长速度放缓，地方政府财政压力加大，债务规模随之扩大。
（2）地方政府投资冲动：为推动地方经济发展，地方政府加大基础设施投资力度，导致债务规模扩大。
（3）融资渠道单一：地方政府融资渠道相对单一，主要依赖银行贷款和发行债券，导致债务风险增加。
（4）监管力度不足：地方政府债务监管体系尚不完善，部分地方政府存在违规举债、违规使用债务资金等问题。
3. 地方政府债务风险（1）偿债压力加大：随着债务规模的扩大，地方政府偿债压力不断加大，部分地区债务风险较高。
（2）金融风险上升：地方政府债务与金融机构风险紧密相连，债务风险可能引发金融风险。
（3）社会风险增加：地方政府债务问题可能引发社会不满，增加社会风险。
4. 化解地方政府债务措施（1）优化债务结构：合理控制债务规模，降低债务风险，优化债务结构。
（2）加强债务管理：完善债务管理制度，加强对地方政府债务的监管，防范债务风险。
（3）推动经济转型升级：加快经济结构调整，提高经济增长质量和效益，减轻地方政府财政压力。
（4）拓宽融资渠道：鼓励地方政府通过多种渠道融资，降低对银行贷款的依赖。
（5）加强债务资金使用监管：确保债务资金用于支持经济社会发展，提高资金使用效益。
２０２４年第３期(总第３４４期)㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀习㊀与㊀探㊀索Ｓｔｕｄｙ＆Ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｎｏ.３ꎬ２０２４㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＳＮ.３４４新发展阶段地方财政研究建立防范化解地方政府债务风险的长效机制债务与资本性预算的路径探索汪德华ꎬ侯思捷摘㊀要:为建立防范化解地方政府债务风险长效机制ꎬ本文在梳理资本性预算国际发展经验的基础上ꎬ建议中国创建债务与资本性预算制度ꎬ实现将提高政府投资效益与防范政府债务风险统一起来的目标ꎮ中国推行债务与资本性预算制度ꎬ有相应的法律和制度㊁数据和信息以及实践和经验条件ꎮ中国可采用 ４＋１ 的模式编制债务与资本性预算ꎬ即在现行四本预算体系之外ꎬ新加一本相对独立的 债务与资本性预算 ꎮ预算报表采取左右栏复式记账法ꎬ既反映资金投向ꎬ又反映资金来源ꎮ编制应从投资项目起步ꎬ逐级加总出功能分类的报表ꎬ且与中期财政规划相结合ꎬ以满足政府投资项目跨期管理的需要ꎮ债务与资本性预算应遵循 统一规范㊁公开透明 的预算管理要求ꎮ这一改革可从市县层面试点推进ꎮ关键词:地方债务风险ꎻ长效机制ꎻ债务与资本性预算中图分类号:Ｆ８１２.５㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀文章编号:１００２－４６２Ｘ(２０２４)０３－００３３－０７①㊀ｈｔｔｐｓ://ｗｗｗ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｙａｏｗｅｎ/ｌｉｅｂｉａｏ/２０２３０７/ｃｏｎ￣ｔｅｎｔ＿６８９３９５０.ｈｔｍ?ｓｌｈ＝ｔｒｕｅ.②㊀ｈｔｔｐｓ://ｗｗｗ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｙａｏｗｅｎ/ｌｉｅｂｉａｏ/２０２３１０/ｃｏｎ￣ｔｅｎｔ＿６９１２９９２.ｈｔｍ.基金项目:国家自然科学基金面上项目 积极财政政策的经济效应 (７２０７３１４０)ꎻ中国社会科学院创新工程项目 现代财税体制建设与中国式现代化 (２０２３ＣＪＹＡ０２－Ａ００２)ꎮ作者简介:汪德华ꎬ中国社会科学院财经战略研究院研究员ꎬ中国社会科学院大学应用经济学院教授㊁博士生导师ꎻ侯思捷ꎬ通讯作者ꎬ中国社会科学院财经战略研究院助理研究员ꎬ经济学博士ꎮ㊀㊀２０１５年新预算法实施以来ꎬ中国按照 开前门㊁堵后门 的基本思路ꎬ逐步构建起地方政府债务管理制度ꎮ但由于地方稳增长压力较大等原因ꎬ 开前门㊁堵后门 的执行效果并不如意ꎮ地方政府在预算法允许的一般债㊁专项债之外ꎬ还通过地方融资平台等方式间接举借债务ꎬ产生了隐性债务问题[１]ꎮ２０１８年以来ꎬ中央相继下发文件ꎬ明确了坚决遏制增量㊁妥善化解存量的隐性债务处置思路ꎮ其后ꎬ部分地区开展全域无隐性债务试点ꎮ但在经历新冠疫情三年冲击之后ꎬ地方财政的运转面临新的压力ꎬ地方政府隐性债务的化解面临新的挑战ꎮ２０２３年７月中共中央政治局会议首次提出: 制定实施一揽子化债方案ꎮ ①２０２３年１０月举行的中央金融工作会议进一步要求: 建立防范化解地方债务风险长效机制ꎬ建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制 ②ꎮ地方政府债务管理制度演变历程表明:在新发展阶段ꎬ如何以制度性安排建立防范化解地方债务风险长效机制ꎬ还需深入研究ꎮ我们认为ꎬ为建立长效机制ꎬ地方政府债务管理必须与政府投资活动关联起来ꎬ实现资本性支出和对应的政府债务统筹管理的目标ꎮ为此ꎬ可考虑编制一本统一反映所有资本性支出和包含债务在内的所有资金来源的预算报表ꎬ推行债务与资本性预算制度[２]ꎮ本文即是按照这一思路ꎬ结合国际经验ꎬ分析在中国推行债务与资本性预算制度的必要性㊁可行性ꎬ并提出具体制度设计的初步思考ꎮ㊀㊀一㊁资本性预算的国际经验及在政府债务管理方面的潜力㊀㊀政府投资是指政府使用财政资金进行的固定３３资产投资活动ꎮ政府投资活动需要相应的资金ꎬ因而其资金来源和支出可统称为资本性收支ꎮ所谓资本性预算ꎬ就是要在预算中反映资本性收支的计划㊁项目或融资等信息ꎬ或者说所有能形成或增加 资产 的政府投资项目的 清单 ꎮ资本性预算通常采用年度预算的形式ꎬ反映下一年度的计划情况[３]ꎮ但许多国家的资本性预算也存在以多年期(例如五年)编制ꎬ以追踪考察投资项目情况ꎮ一般说来ꎬ这类多年期投资项目必须接受相应的预算审查才能持续获得资金ꎮ理论上看ꎬ通过资本性预算的形式ꎬ可以综合考虑所有的投资需求和可以整合的债务资金等预算资源ꎬ通过收支的配比和成本收益的分析ꎬ帮助政府部门和支出机构尽可能有效地配置财政资源[４]ꎮ资本性预算在预算管理体系中以何种形式存在ꎬ国际上并没有统一做法ꎮ２０世纪３０年代末ꎬ部分欧洲国家采取分开编制经常性预算和资本性预算的 复式预算 制度ꎬ但只持续了很短的时间ꎮ 复式预算 旨在帮助政府确保借来的资源仅用于资本支出ꎬ而非用于日常的支出项目ꎮ这体现了财政学上的 黄金法则 不能通过举债来维持政府的日常运转ꎬ举债只能用于投资ꎬ即弥补公益性资本支出部分资金的不足[５]ꎮ然而在实践中ꎬ经常性支出和资本支出往往难以清晰界定ꎬ而宏观经济政策要统筹考虑两种支出ꎬ优化财政资源配置也应当在相对统一的预算框架内进行ꎮ因此ꎬ大多数发达国家开始对经常性预算和资本性预算进行综合ꎬ不再分开编制两种预算[６]ꎮ但对于资本性收支管理ꎬ仍然需要以不同形式在不同层级的预算中有所体现ꎬ例如在预算中按照单独的项目或表格列示等ꎮ当前ꎬ仍有部分发展中国家将经常性预算和资本性预算分开ꎬ即采用 复式预算 的编制流程ꎮ其原因主要是ꎬ这些国家获得了世界银行等国际组织的许多贷款项目ꎻ采用 复式预算 的管理方式ꎬ能够更大程度上保障贷款资金 专款专用 ꎬ而非用于经常性支出或其他用途ꎮ然而ꎬ发展中国家的社会保障㊁社会福利类支出也在不断增加ꎬ许多支出项目虽然不能形成基础设施等有形的 资本 ꎬ但也能够通过加速经济增长而形成未来的潜在收益ꎬ因此也并非传统意义上的经常性支出ꎮ因而ꎬ无论从国际机构还是政府的角度来评价ꎬ发展中国家的经常性支出与资本性支出同样难以区分ꎬ其资本性预算和经常性预算的编制ꎬ也呈现出更为 综合 的趋势ꎮ美国不同层级政府的资本性预算推行情况ꎬ可以为中国提供有益启示ꎮ美国在２０世纪９０年代曾经讨论过是否要在联邦层面推行资本性预算ꎬ但最终未能实行ꎮ但美国大多数州都在州或地方政府层面以不同形式编制资本性预算ꎮ不过ꎬ资本性预算的具体形式㊁立法机构明确的资本性支出的内容㊁资本性预算的覆盖范围和融资方式等ꎬ在各州之间差异很大ꎮ当然ꎬ各州对资本性预算以及政府投资项目的管理也具有一定共性ꎬ如资本性支出项目可以通过一般用途收入㊁专用收入㊁联邦补助或借贷提供资金ꎻ如果通过举债为资本性支出项目提供资金ꎬ需要指定用于哪些特定项目ꎬ明确借贷的金额㊁类型和目的ꎬ举债受联邦㊁州法律或宪法以及信贷市场对债务相关风险的评估等约束[７]ꎮ很多州的资本性预算的编制ꎬ除当年之外ꎬ也会考虑２年㊁３年㊁５年或更长期的情况ꎮ这更为符合资本性支出项目管理周期较长的需要ꎬ有利于保证财政政策的可持续发展ꎬ同时还利于财政收支计划(举债和投资)的统筹与中长期经济发展战略保持一致[８]ꎮ从美国经验看ꎬ许多州和地方的资本性预算ꎬ十分注重绩效管理ꎬ广泛采用绩效预算㊁福利成本分析ꎬ按目标管理项目㊁零基预算等方法ꎮ例如ꎬ在资本性预算管理中ꎬ注重分析投资项目的生命周期成本ꎬ将资本收购㊁举债融资与绩效措施联系起来ꎬ以及确保所有资本支出特别是举债资金要 物有所值 ꎮ从国际经验来看ꎬ各国的资本性预算在预算管理体系中的定位㊁编制方法㊁报表形式等多种多样ꎬ并没有统一的做法ꎮ但总体而言ꎬ各国的预算管理都高度重视以资本性预算等形式ꎬ集中管理政府投资活动相关的资本性支出ꎬ其核心目标较为一致ꎬ即保障政府投资活动的资金需求ꎬ提高资本性支出的效率ꎮ如果进一步分析ꎬ由于政府的资本性支出一般说来都需要举债融资ꎬ因而资本性预算在防范４３化解政府债务风险方面也有独特价值ꎮ一是资本性预算可以综合体现政府投资活动相关联的债务水平㊁债务用途和偿债能力ꎬ便于进一步落实债务管理相关要求ꎮ二是资本性预算可以将投资项目的资金来源和用途更好地匹配起来ꎬ在预算管理中便于分析投资项目的可行性ꎮ通过对投资项目的举债成本和其他成本㊁债务风险ꎬ以及项目投资产生的短期或长期收益进行收益成本风险分析ꎬ资本性预算可以更全面地展现项目的效率ꎬ进而优化财政资源的配置ꎬ减少资金的浪费ꎮ这是化解和防范政府债务风险长效机制的核心ꎮ换句话说ꎬ如果不通过资本性预算等方式来管理投资项目及举债行为ꎬ政府可能在对可持续性考虑不足的情况下诉诸借贷ꎬ对投资形成资产的价值判断㊁管理维护也存在不足ꎬ则可能导致重大项目整体绩效不佳和财政资金的浪费[９]ꎮ㊀㊀二、中国推行债务与资本性预算的必要性从国际经验来看ꎬ资本性预算是用于管理政府投资活动的预算工具ꎬ且在政府债务管理方面潜力很大ꎮ因而ꎬ本文结合中国现实需要ꎬ将其命名为 债务与资本性预算 ꎮ本文认为ꎬ中国吸收国际经验创建债务与资本性预算制度ꎬ在当前背景下具有多重优势ꎮ首先ꎬ构建债务与资本性预算制度ꎬ是地方债务风险防范长效机制的制度性基础ꎮ２０１５年新预算法实施以来ꎬ国家一直高度重视地方政府债务关联问题ꎬ陆续出台了一系列法规政策ꎮ按照 开前门㊁堵后门 的原则ꎬ地方政府债务的管理制度主要是从借债方(地方政府)和债权方(金融机构)两个维度分别建立监管机制ꎬ禁止违规举债ꎮ但债务管理制度并没有将债务资金的使用去向ꎬ即政府投资活动整合到管理制度中ꎮ因而ꎬ整体性㊁系统性的债务风险防范ꎬ即统筹资金来源和资金去向的长效机制尚未完全建立ꎮ构建债务与资本性预算制度ꎬ从短期或存量来看有助于明确反映政府债务的 来龙去脉 ꎬ摸清存量底数ꎮ通过债务与资本性预算ꎬ能够更全面地反映投资 债务的整体 收支 情况ꎮ一方面可以全面掌握债务的整体规模ꎬ对潜在风险进行研判ꎬ对未来的付息和偿债的资金需求进行预判和布局ꎮ另一方面ꎬ也可以真实地反映出政府举债资金究竟用在了哪里ꎬ是否符合当前经济社会发展的需要ꎬ是否用在 刀刃 上ꎬ以此来对一些举债和投资项目进行一定程度的 取舍 ꎮ显然ꎬ通过预算工具将债务资金从来源到去向统筹管理起来ꎬ便于从根源上控制举债冲动ꎬ是建立防范化解地方债务风险长效机制的制度性基础ꎮ其次ꎬ推行债务与资本性预算ꎬ是进一步推进全口径预算管理的必要举措ꎮ在新预算法实施之后ꎬ中国已经构建了四本预算体系的全口径预算管理制度ꎮ然而ꎬ由于政府职能和政策目标较为综合和复杂ꎬ政府投资活动频繁㊁涉及领域广且管理层级复杂ꎬ预算管理中尚缺少综合㊁整体反映政府债务与相对应投资活动的工具ꎮ由此也导致ꎬ若干政府投资项目产生了隐性债务ꎬ同样属于财政活动ꎬ但并没有纳入预算管理ꎮ同时ꎬ即使纳入到预算管理的投资活动和债务资金ꎬ管理者及公众也无从分析其利弊得失ꎮ通过债务与资本性预算ꎬ能够更全面地反映投资 债务的整体收支情况ꎬ即使是隐性债务资金作为投资资金来源也纳入管理范围内ꎬ可以真实地反映出政府举债资金是否有效实现举债目标ꎬ切实产生了哪些社会收益ꎮ显然ꎬ这是实现全口径预算管理的有效工具ꎬ也是推进预算公开透明的必然要求ꎮ最后ꎬ推行债务与资本性预算ꎬ有利于从收益 成本的角度分析政府投资活动的绩效ꎮ从项目管理和政府绩效的角度看ꎬ将债务和投资一起管理ꎬ有助于做好项目投资的成本㊁收益和风险分析ꎬ可以更直观地㊁整体地衡量政府投资资金使用的效率ꎬ进而及时发现问题ꎬ调整投资方向ꎬ提高投资效率ꎮ从政府投资管理体制角度看ꎬ建立债务与资本性预算ꎬ有助于进一步理顺政府投资领域事权和支出责任划分ꎮ通过债务与资本性预算将投资资金的来龙去脉理顺ꎬ可以直观看到和评估当前政府债务在不同级次政府间配置格局的合理性ꎬ可以更好地反映地方政府举债投资活动是否明显超过其事权和支出责任范畴ꎬ从而通过政府职能合理配置降低投资风险㊁提高投资效率ꎮ５３㊀㊀三、中国推行债务与资本性预算的有利条件本文建议的债务与资本性预算ꎬ对于中国而言是个新生事物ꎮ但我国现行地方债务管理㊁政府投资管理制度ꎬ及其积累的信息和数据ꎬ已经为推行这一制度打下了良好基础ꎮ１.法律和制度条件新«预算法»已经明确了地方政府举债制度的法律框架ꎬ要求举借的债务只能用于公益性资本支出ꎬ不得用于经常性支出ꎮ这些规定已经将地方政府债务与政府投资活动关联起来ꎮ«国务院关于加强地方政府性债务管理的意见»(国发 ２０１４ ４３号)以及相关部委的一系列法规文件陆续出台ꎬ明确了地方政府债务限额管理及投向项目管理等方面的管理规定ꎮ针对当前广受关注的地方政府隐性债务ꎬ２０１８年以来国务院及相关部委也已出台多份文件ꎬ明确了相关管理规定和处理方向ꎮ这些法规文件为预算管理中设计将债务管理与政府投资管理关联起来的新工具提供了法律依据ꎮ政府投资活动的管理ꎬ历来是中国经济管理制度的重要组成部分ꎮ国务院颁布的«政府投资条例»已于２０１９年７月开始实施ꎮ中央层面ꎬ主要是由国家发展改革委牵头出台相关投资管理制度ꎬ地方政府大部分都建立起重大投资项目管理制度ꎮ这些都为建立债务与资本性预算制度ꎬ提供了项目管理和可行性分析等方面的制度框架和管理基础ꎮ发展改革委系统设有投资项目在线审批监督平台ꎬ政府投资项目统一管理有相对完善的制度和方案ꎮ相关部门不断修订的政府投资项目可行性研究报告管理制度ꎬ也为从投资项目入手综合项目信息㊁分析投资绩效提供了制度框架ꎮ以上分析表明ꎬ无论是地方政府债务管理ꎬ还是地方政府投资的管理ꎬ都有较明确的法律和制度框架ꎮ本文建议推行的债务与资本性预算制度ꎬ应当建立在相关管理制度的基础上ꎬ着力满足债务管理和投资管理的相关要求ꎮ２.信息和数据条件财政部㊁审计署对地方政府性债务和隐性债的情况和规模进行过多次调查摸底ꎮ历次调查中所构建的工作方法和程序㊁获得的信息和数据以及相关统计制度ꎬ都可以为未来建立债务资本性预算制度提供参考和支持ꎮ２０１１年ꎬ审计署首次进行地方政府性债务审计ꎬ２０１３年开展第二次债务审计ꎮ２０１４年到２０１５年ꎬ随着新预算法实施ꎬ财政部开始第三次地方政府存量债务摸底ꎮ２０１７年到２０１８年ꎬ进行第四次全国债务摸查ꎬ主要针对地方政府隐性债务扩张较快㊁存在违法违规举债担保等问题ꎬ开展隐性债甄别认定ꎬ摸清底数ꎮ由于地方政府债务问题的复杂性和客观环境的变化ꎬ隐性债底数等部分问题尚未完美解决ꎬ但经过历次的摸底和审计ꎬ已经掌握了许多的信息和数据ꎬ明确了各类债务口径ꎬ建立了债务统计和监测的基本框架体系ꎬ为编制债务与资本性预算奠定了基础ꎮ此外ꎬ发展改革委的投资管理系统以及地方政府的重大投资项目管理ꎬ也提供了政府投资的数据和信息ꎮ从框架上讲ꎬ当前发展改革委投资项目可行性研究报告以及相关管理平台中ꎬ已经包括了项目概述㊁项目建设背景和必要性㊁项目需求分析与产出方案㊁项目建设和运营方案㊁项目投融资与财务方案㊁项目影响效果分析㊁项目风险管控方案等内容ꎮ这些内容ꎬ为从投资项目端获取政府资本性支出的信息和数据搭建了管理框架ꎮ其中 项目投融资与财务方案 的部分ꎬ也可以为构建债务与资本性预算提供投资项目信息和数据等支持ꎮ３.实践和经验条件２０世纪９０年代ꎬ我国曾经使用过一段时间的经常性预算和建设性预算分别编制的方法ꎬ在预算编制层面将日常支出和投资支出区分开来ꎮ其中的建设性预算ꎬ实际上就是前文所讨论的 资本性预算 ꎮ通俗来说ꎬ就是日常不形成固定资产的支出要编制为经常性预算ꎬ一些投资性㊁建设性或会计上说可以形成资产的支出ꎬ编制为建设性预算ꎮ１９９１年国务院颁布的«国家预算管理条例»中规定ꎬ我国国家预算采用复式预算编制方法ꎬ分为经常性预算和建设性预算ꎻ经常性预算和建设性预算应当保持合理的比例和结构ꎬ其中经常性６３预算不列赤字ꎻ在保证经常性支出合理需要的前提下ꎬ安排建设性支出ꎮ通过查阅历年预算报告ꎬ可以发现建设性预算的实际编制和使用主要集中在１９９２ １９９６年ꎮ事实上ꎬ２０世纪９０年代也是国际上资本性预算最为流行的时期ꎮ虽然随着财政管理制度的不断优化改革ꎬ１９９７年之后中国已经不采用独立编制经常性预算和建设性预算的方法ꎮ但从实践经验上来讲ꎬ中国推行与之类似的债务与资本性预算ꎬ并不是完全 空白 ꎮ㊀㊀四、构建债务与资本性预算制度的基本设想上文分析已表明ꎬ传统上的资本性预算ꎬ或者如１９９０年代中国编制的建设性预算ꎬ主要目标是为了保障基础设施建设资金需求ꎮ与之有所不同ꎬ当前我国推行债务与资本性预算的主要目标应是:将政府债务与政府投资统筹管理ꎬ建立地方政府债务管理的长效机制ꎻ提高政府投资的决策科学性和透明度ꎬ进而优化投资领域的财政资源配置效率ꎮ考虑到这是一种创新性制度设计ꎬ需要根据中国现实国情ꎬ着眼于现代财税制度建设需要ꎬ明确若干关键问题ꎬ细化制度设计ꎮ１. 债务与资本性预算 与现行预算体系之间的关系２０１５年新«预算法»实施以来ꎬ我国已形成一般公共预算㊁政府性基金预算㊁国有资本经营预算㊁社会保险基金预算的四本预算体系ꎬ实现了对政府财政收支的全口径管理[１０]ꎮ政府投资活动中的财政资本金和政府承担偿还责任的债务资金ꎬ理应也囊括在四本预算中ꎮ因而ꎬ如何处理好债务与资本性预算和四本预算之间的关系ꎬ是涉及预算管理体系是否需要重构的问题ꎮ本文建议ꎬ债务与资本性预算不应打破四本预算体系的全口径管理ꎬ而是要在四本预算体系之外ꎬ新加一本相对独立的 债务与资本性预算 ꎬ即采用 ４＋１ 的模式ꎮ显然ꎬ按照 ４＋１ 模式编制的债务与资本性预算ꎬ与１９９０年代的经常性预算和资本性预算分别编制的方式ꎬ以及发展中国家常见的资本性预算有所不同ꎮ这就是说ꎬ新预算法要求的一般公共预算㊁政府性基金预算㊁社会保险基金预算㊁国有资本经营预算四本预算编报体系继续维持ꎬ新增 债务与资本性预算 仅涉及各本预算中有关政府投资活动及关联的债务筹资活动ꎮ建议采用 ４＋１ 模式编报债务与资本性预算ꎬ既有管理成本的考虑ꎬ又有提高财政资金效率的考虑ꎮ一者ꎬ如果将现有四本预算打乱分别编报经常性预算和资本性预算ꎬ需要对现行科目逐项调整 拆分 ꎬ一般公共预算和政府性基金预算会 伤筋动骨 ꎬ相当于对现行预算管理体系进行重构ꎬ成本很高ꎮ而采用 ４＋１ 模式单独编报 债务与资本性预算 的形式ꎬ不需要影响其他现行预算的编制ꎬ工作量和成本相对较低ꎮ二者ꎬ如前文所述ꎬ参照资本性预算发展演化的国际经验ꎬ将资本性预算与经常性预算分开编制的做法ꎬ也存在建设性资金与经常性经费难以合理匹配ꎬ导致财政资金配置效率低下等问题ꎮ从现状看ꎬ为提高整体财政资金配置效率ꎬ以及对社会福利等经常性支出的日益重视ꎬ主要经济体中也很少使用资本性预算和经常性预算完全分离的预算编制模式ꎮ采用 ４＋１ 模式ꎬ既通过编制 债务与资本性预算 满足了将政府债务与政府投资统筹管理的需要ꎬ又通过四本预算体系满足了以政府职能为单元配置财政资金提高效率的要求ꎮ２.如何编制债务与资本性预算政府投资活动涉及领域广泛ꎬ投资项目众多ꎮ债务与资本性预算的编制ꎬ应当着重从满足管理需要的角度ꎬ设计好编制方法ꎮ本文建议ꎬ债务与资本性预算报表应当采取左右栏复式记账法ꎬ既包括投资资金投向ꎬ又包括资金来源ꎬ资金投向与资金来源相等ꎮ债务与资本性预算的编制ꎬ应从具体的政府投资项目起步ꎬ每一投资项目均应明确资金投向和资金来源ꎬ逐级按资金投向加总ꎮ政府投资项目的资金来源包括本级一般公共预算资金㊁政府性基金预算资金(不含专项债资金)㊁上级专项转移支付资金㊁债务资金㊁单位自有资金㊁社会资金㊁其他资金等ꎮ其中债务资金又可以根据现实情况细分几种类型ꎮ每一个政府投资项目ꎬ均可以根据项目投资计划获得编制债务与资本性预算的相关数据ꎮ在此基础上ꎬ可以按照支出功能分类将所有政府投资项目归类到对应的政府会计分类科目上ꎮ最７３终ꎬ可以获得不同详细程度的债务与资本性预算报表ꎮ在条件允许的情况下ꎬ考虑首先单独列报各领域项目(例如交通㊁医疗)的投融资情况ꎬ再将一定年度内所有项目的资金收支情况列在一起ꎬ最后将整个地区内所有的债务收入和投资支出按功能分类科目加总起来ꎬ直观系统地展示举债和投资情况ꎬ优化对债务的统计和管理ꎮ其中要特别关注一些关键的基础设施㊁国有资产等ꎮ资本性预算可以参照常规预算的编制方法ꎬ来处理不同层级预算之间的关系ꎮ对于省市县等不同层级的资本性预算ꎬ可以考虑由下一层级向上一层级汇总各个科目的总额ꎬ不再单独列示具体投资项目ꎮ我们建议ꎬ部门预算中的债务与资本性预算应更多包含投资项目相关信息ꎮ具体内容可包含投资项目可行性情况(参照当前专项债的可行性报告㊁发展改革委投资项目管理事前事后评估方案等形式)ꎬ项目资金来源特别是举债的债务情况和偿债计划ꎬ项目整个生命周期计划和预算ꎬ每一年和具体预算和执行情况ꎬ等等ꎮ政府预算中的债务与资本性预算ꎬ可以更侧重揭示功能分类相关的信息ꎬ投资项目的信息可相对弱化ꎮ需要强调的是ꎬ在现实的制度设计时ꎬ要更多考虑与现行预算制度㊁政府会计制度以及未来可能的政府综合财务报告等交叉衔接ꎮ３.债务与资本性预算如何满足政府投资管理的短期和长期要求政府投资项目一般会跨越多个年度ꎬ即需要连续多年投入才能最终建成项目ꎮ因而ꎬ债务与资本性预算应当能够满足政府投资管理的当年和长期要求ꎮ我们建议ꎬ参照国际经验ꎬ适当考虑政府投资项目全生命周期的 存量 ꎬ应当将债务与资本性预算的编制与中期财政规划相结合ꎮ在预算编制时ꎬ一方面要反映当年的预算数ꎻ另一方面ꎬ对于每一年度新设的项目ꎬ要对整个项目周期的收支情况做一个初步的预算ꎬ以单独的报表或附表的形式进行报出ꎬ在以后年度的预算中ꎬ要考察实际数(决算)与最初预测数(预算)的差异ꎻ对于经历了几个预算年度后在本年度完成的项目ꎬ要将项目的整体情况的决算报表同样以单独或附表的形式进行报出ꎮ也就是说ꎬ除每年的资本性预算之外ꎬ还要设立 新项目 和 完成项目 的附表ꎮ未来条件成熟时ꎬ或可与政府综合财务报表结合ꎬ既反映存量的 资产负债表 ꎬ又反映每一年度的流量ꎮ４. 债务与资本性预算 如何纳入预算管理框架党的十八届三中全会召开以来ꎬ我国的预算管理制度改革已取得明显进展ꎮ 债务与资本性预算 应融入现行预算管理框架中ꎬ遵循行之有效的预算管理原则ꎬ才能更好地发挥预算管理的效力ꎮ一者ꎬ总体上看 债务与资本性预算 应遵循 统一规范㊁公开透明 的要求ꎬ便利社会监督ꎬ加强绩效管理ꎬ最终成为政府债务管理长效机制的关键组成部分ꎮ二者ꎬ要着眼于顶层设计ꎬ出台关于债务与资本性预算制度的法律法规和编制指南ꎬ为其落地提供法律和制度保障ꎮ三者ꎬ要将全面实施预算绩效管理的各项要求引入到债务与资本性预算中来ꎬ要在预算报表中提供政府投资项目详细的绩效信息ꎬ揭示清楚其投资成本ꎬ全过程㊁全链条㊁全方位发力强化绩效管理ꎮ最后ꎬ除国防等涉密项目外ꎬ债务与资本性预算应及时向社会公开各类详细报表信息ꎬ接受人大㊁审计等部门的监督ꎬ接受社会公众以及媒体的监督ꎮ 公开透明 可以促进社会更好地关注政府投资及其举债活动ꎬ进而促进地方政府更为谨慎地决策和管理政府投资项目以及相应的举债活动ꎮ５.如何推动债务与资本性预算从理论到实践作为一种创新性的预算制度改革设想ꎬ债务与资本性预算难以一蹴而就ꎬ可选择部分有积极性的市县开展试点ꎬ以地级市为主ꎮ试点目标一是发现债务与资本性预算编报可能存在的技术难点ꎬ并探索合理的解决方案ꎻ二是确立合理的债务与资本性预算的编制和管理全流程ꎬ确立其与现有预算体系以及预算管理规章制度之间的关系ꎻ三是分析考察其对提高政府投资效率ꎬ建立政府债务控制长效机制的效果ꎮ试点期限可限定为三年ꎬ三年后可总结经验进行全国推广ꎮ㊀㊀五、结语本文主要讨论在中国创建债务与资本性预算８３。
现代经济信息496贵州地方政府债务的现状及对策研究王郁楠 贵州商学院摘要：地方政府债务作为政府通过向社会融资建设各类公用设施及开展事业活动所累积的债务，对其进行合理偿还及有效管控一直是政府财政部门所重点关注的问题。
在当前的社会发展阶段，政府需要更多地依靠社会资本的流入来进行各项建设，对这一过程产生的债务进行管控对当地经济秩序正常有重要意义。
本文通过对贵州地方政府债务现状进行总结，提出几点改善政府债务状况的具体对策。
关键词：贵州；地方政府；债务；对策中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2018)010-0496-01贵州省作为我国西南地区的重要省份，受历史因素及地理位置限制，经济水平始终处于全国中下游。
近些年来贵州各地政府为了响应“西部大开发”战略号召，开展了一系列公共基础设施建设及地方性项目投资，在这一过程中积累了大量社会资本汇集的同时，也为政府带来了大量债务，下面就对目前贵州省的政府债务情况作以介绍。
一、贵州地方政府债务现状通过对贵州省地方政府债务情况进行调查，发现其主要具有如下几个特点：首先，各地地方政府债务数额普遍较高，很多地区甚至出现了当地财政收入无法偿还政府债务的情况，只能从上一级部门获取财政补助进行抵债，但各地债务质量普遍较好，因此有利于推行债务改革。
其次，很多地区的债务之所以居高不下，原因之一就是政府在融资过程中的各种失误导致的融资成本提高，这一现象产生很大程度上由于某些领导不懂得经济发展规律而对融资过程进行盲目指挥，很多融资机构因此放弃提供资本或缩减金额，阻碍融资工作正常进行。
最后，还债资金来源单一也是一个亟待解决的问题。
贵州省由于整体水平较低，地方政府财政收入有限，很多政府债务由政府财政收入偿还更阻碍了该地区经济的发展，某些政府为了缓解这一问题，对售卖土地强行加价，既扰乱了市场正常秩序，也不利当地经济的健康发展。
二、解决地方性债务问题的具体对策１．建立规范性政府借债机制规范的政府借债体制就需要对借债主体及借债额度进行规范管理。
国内地方政府债务文献梳理摘要：地方政府债务是随着经济社会发展而产生出来的，我国地方政府债务的表现形式和原因相对西方发达国家有其特殊之处。
文章将通过文献梳理，对地方政府债务的界定、产生原因和风险规避进行总结，有利于推进对地方政府债务的理论和实践研究。
关键词：地方政府债务；或有债务；债务风险地方政府债务是一国公债的一部分，是政府弥补赤字、调节经济的财政金融手段。
我国的地方政府债务是随着经济社会不断发展产生出来的，国内对地方政府债务的研究始于20世纪末，并且在2009年全球金融危机之后逐渐升温。
2010～2013年政府出台了一系列管控地方政府债务的政策，各地逐渐公布债务情况，地方政府债务的研究日渐深入。
本文将对国内地方债务相关的研究进行一个梳理。
一、地方政府债务的界定和产生原因（一）地方政府债务的界定20世纪90年代初，我国对地方政府债务的研究主要集中于对欧美国家和日本地方财政和政府债券模式的探讨，因为当时我国地方政府债务规范化程度低，并且负债问题尚未暴露。
1994年我国开始推行“分税制”，在我国中央政府和地方政府财政事权和财权不匹配、国有企业改革受阻的背景下，我国地方国企的债务危机逐渐凸显，而地方政府面临的担保问题日益严峻。
此时，不少学者开始重视地方债务问题，特别是对地方隐性债务非常重视。
张强和陈纪瑜（1995）将“地方政府债务”这个概念进行了分解。
地方政府包含省、市、县、乡四个级别；地方政府债务既包含发行的公债，也包含与政府有关的借款活动形成的债务。
我国《预算法》虽然规定地方政府不得发行公债，但是我国地方政府却有隐性负债――为地方国有企业做的担保。
自1999年起到2009年金融危机开始前，财政部、财科所、社科院、各财经大学、地方财政研究所纷纷成立有关地方政府债务的课题小组，对我国的地方政府债务问题进行规范化的研究。
这个阶段的研究主要从地方的或有债务入手，探讨我国建立地方政府债务市场的模式和必要性，并且逐渐将研究重心延展到对政府债务风险的研究。
这个阶段的研究对“地方政府债务”进行了清晰的定义，并且对地方政府或有负债进行了定义和研究，是后期研究的基础。
其中，由财政部财政科学研究所贾康、刘尚希、赵全厚等人主导的课题成果颇丰，构建出了地方政府负债的基本框架。
这段时期研究的基础是Hana polackov Brixi（2000）对政府债务的分类，平新乔（2000）将这些观点引进了国内。
政府债务可以分为四种（表1）。
基于以上分类，刘尚希（2003）提出了政府或有负债的特征：由过去的既存事实引起，并且具有不确定性；同时从财政制度、政府干预和政府担任最后支付人三个角度分析了或有负债的必然性。
马骏（2005）在以上分类的基础上进行了进一步分类，将地方政府债务分为主动负债――地方为实现政策目标形成的债务，和被动负债――由于经济体制转型而被迫执行上级政策形成的债务。
安秀梅（2002、2003）也在以上分类的基础上对我国的地方政府债务进行了更细致的分类。
该文将地方政府债务的债务人范围进行了明确，既包含狭义的政府部门，也包含政府机关和企事业单位，还有国有企业。
安秀梅将地方或有负债分为显性和隐性的，其中隐性地方债务主要包括：地方金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口和债务、一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿、对非公共部门债务的清偿。
（二）地方政府债务形成的原因安秀梅从体制性和非体制性两个方面分析了或有负债形成的原因。
从体制上说，分税制中的财权与事权不匹配，导致地方财政财力不足而责任过重；金融产权不明晰、投融资渠道不畅通、地方政府债务管理漏洞导致了政府隐性债务的形成和积累；此外，粮食企业大量挂账也增加了或有负债。
从非体制因素上说，现阶段政府负债高是推进工业化进程和经济周期波动的正常反映，地方国有企业的委托代理问题使得地方政府不得不为地方国企负担债务。
李冬梅在其专著中对地方政府债务的形成原因也有深入的探讨，提到地方政府在短期内为了提高政绩而大量举债。
刘尚希（2003）将政府定义为双重主体：经济主体和公共主体，因此政府在享有了公共主体权利的同时必须承担公共主体的风险，因此政府将代表社会承担公共风险――债务风险。
马骏、刘亚平（2005）中也提到，地方政府有逆向选择问题，其预算软约束促使地方政府主动积累负债。
政绩合法性要求做出政绩、淘汰制/年龄限制的干部晋升机制、社会和债权人的约束弱等因素都会导致地方政府突破预算，并因此造成财政机会主义，最终导致财政风险。
二、地方政府债务风险进入21世纪，我国学者对地方政府债务的研究逐渐深入到对债务风险的研究上。
（一）地方政府债务存在的风险综合各类文献所述，引用最为广泛的地方政府债务风险概念界定是：把地方政府债务风险分为广义和狭义两类，其中广义地方政府债务风险是指地方政府无力承担其未来应承担的支出责任和义务，而给地方乃至整个国家经济带来损失的可能性，狭义地方政府债务风险则指地方财政债务风险。
1. 定性分析郭琳、樊丽明（2001）从内外两方面分析了我国地方政府债务的风险。
内在风险包括负债总量过大存在支付风险；外债、县乡级债和隐性负债占比大，造成结构上的风险；地方政府固定利率和固定汇率负债多，存在利率和汇率风险；债务使用效率低的风险。
外在风险包括债务负担带来的税收加重、风险转嫁和宏观经济政策无效风险。
刘尚希（2003）将Brixi所述的政府财政（债务）风险矩阵引入，并根据我国的特殊情况进行了拓展。
2. 债务总量测算刘成（2000）定义了政府综合债务负担率=（直接债务+或有债务），测算的政府综合负债率为90.0%～125.2%之间。
刘尚希、赵全厚（2002）对地方政府债务规模进行了测算。
文章地方债务分类与Hana polackov Brixi（2000）的一致，测算结果为11.68万亿。
刘少波和黄文青（2008）对地方政府2006 年5类隐性债务的规模进行了估算，认为地方政府的隐性债务已接近5. 5 万亿元，占2006 年全国GDP 的26. 3%，为2006年全国财政收入的1.41倍。
2008年金融危机以后，我国财政支出大幅增加，政府债务大幅提升。
史宗瀚（2010）在考虑中央财政国债余额、四大资产管理公司待售不良资产、铁道部债务、地方融资平台债务总额、三大政策性银行债务和商业银行不良贷款这几个方面的基础上，测算得出2009年中国政府总债务为24. 29 万亿元，占当年GDP 的71%；同时他还预测，2011 年年末，政府总债务可能高达39. 84 万亿元，将占2011 年GDP 的96%。
曹远征（2012）采用推测法估算出2010 年政府债务规模为41.77万亿元，占当年GDP 的104.9%，其中直接显性债务为7.59万亿元，直接隐性债务（指养老金）为16.48万亿元，或有显性债务（包括政策性金融债托管余额与铁道部债务）为7万亿元，或有隐性债务（指地方政府债务）为10.7万亿元。
马骏（2012）采用估值法，估算出2010年政府狭义债务包括国债和四大资产管理公司债务规模为8.05万亿元，占GDP 的20.1%；政府广义债务包括国债、四大资产管理公司债务、地方政府债务、铁路债务规模为20. 65万亿元，占GDP的51.5%。
魏加宁（2012）从地方和中央两个角度对我国的政府性债务进行了测算。
在对地方政府债务的测算中，最大的口径包括省、市、县债务+ 乡镇债务+养老保险隐性债务+公路债务，以这个口径测算，2010地方政府负债务合计占地方收入比重为337.59%。
（二）地方政府债务风险管理关于地方政府债务比较早期的研究专注于提出简单的政策建议。
赵迎春（2006）通过对某市债务的分析，认为政府债务的财务风险是来源于管理风险。
因此建议在制度上要加强对债务管理制度的建设；在需求上，通过完善事权与财权等制度弱化地方政府举债的动机；债务管理要实行全程控制。
后期关于地方政府债务管理，主要是从地方政府债务平台来看的。
现有文献有从风险评估、风险预警和信用风险的角度进行研究。
对地方政府债务风险的测算方法有三种：债务预警指标、财政的可持续性和KMV模型。
1. 债务警戒指标债务警戒指标的大致思路是通过对影响地方政府债务承受能力的因素进行分析，测算负债指标警戒线。
《地方政府债务》课题组（2000）对地方政府债务的警戒指标进行了设计。
该文章通过对我国财政情况、经济情况、中央和地方债务空间、债务结构和外部环境的综合考量，对我国地方债务的警戒线进行了测算。
测算得到的综合财政偿债率警戒线为12%；债务负担率警戒线为10%。
后期对债务境界指标的研究主要是做了压力测试。
张亮（2013）对地方政府偿债率进行了压力测试分析，并认为基于参数估计的logistic模型和非参数估计的神经网络模型，比较适合对地方政府融资平台的贷款风险进行预警。
沈亮（2014）以上海投融资平台为例，利用模糊综合评估法和主成分分析法，研究了融资平台的风险预警问题。
2. 可持续分析模型可持续分析模型的基础是圭多提和库莫提出的资产负债框架，即将地方政府看作是一个企业，既有资产（地方国有企业和金融机构的净值、地方所拥有的公共资源市场价值）和负债（地方政府债务）。
当地方政府的资产足以覆盖负债时负债程度就是可持续的。
洪源和李礼（2006）通过计算得到2004年我国地方政府的净资产为负的1353亿元，通过动态框架分析，我国地方政府的收入对负债是不具有可持续性的。
3. KMV模型KMV 模型是基于Black Scholes 提出的期权定价公式和Meton 提出的风险债务定价理论，1995 年美国KMV 公司开发了KMV 模型，又被称为预期违约概率模型（EDF）。
该模型首先计算出公司资产的市场价值和公司资产价值的波动率，其次，根据现在的资产价值确定未来的公司资产预期价值，然后通过公司负债计算出违约点，最后算出预期资产价值下降至违约点的违约距离（违约距离），最后通过违约距离得到违约概率的映射。
也就是说，资产价值决定了违约风险。
三、国外经验借鉴宋立（2005）介绍了美国和日本的地方政府融资方式。
美国主要通过市政债券筹资，发行主体包括政府、政府机构（含代理或授权机构）和以债券使用机构出现的直接发行体；从种类来看，包括责任债券（GOs）和收入债券（Revenuebonds）。
美国市政债券的投资者包括：个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。
日本地方政府债务主要包括地方公债和地方公企业债，然而日本地方公债并不具有市场性，多为柜台交易的非公募债。
宋立在其2004年的文章中就提到发行市政收益债券是解决地方政府债务问题的重要途径。
此外，魏加宁和唐滔（2010）总结了国外地方政府的债务融资方式，各个国家银行贷款和债券融资的占比各不相同，此外，该文还对地方债的发行进行了设计，强调了市场的作用。
