2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果

地方债、政府投资与地方财政空间作者：何代欣刘诗阳滕可心来源：《产业经济评论》2023年第05期摘要：地方政府债务可持续性发展是地方财政平稳运行的关键，财政空间如何变化成为地方财政可持续的重要依据。

本文采用中国2014-2020 年地级市地方政府的债务规模、财政收支、政府投资等数据，构建含有政府投资、名义利率和实际经济增长率的财政反应函数模型，实证检验了地方债对地方财政空间的影响以及地区异质性表现，并探索了其背后的作用机制。

研究发现，地方债规模膨胀会压缩地方财政空间。

具体而言，地方政府债务负担率每提高一个百分点，地方基础财政盈余率会减少17.14%。

进一步分析发现，上述影响在土地出让依存度较高、政府固定资产完成额较大的区域表现更为突出。

机制分析发现，地方债可以通过政府投资对地方财政空间产生影响。

本文的结论可能对于理解我国地方政府债务行为有重要的理论和现实意义。

未来应推动政府公共投资和债务融资方式相分离，提高债务资金的绩效管理和使用效率，促进经济高质量发展。

关键词：地方债；财政空间；政府投资一、引言地方政府债务是财政政策稳定宏观经济大盘的重要发力点和着力点，地方政府债务可持续性发展是地方财政平稳运行的关键。

自1994 年分税制财政管理体制改革以来，地方政府财政压力变大，地方政府债务规模高企，是中国防范化解重大债务风险必须要面对的现实问题。

宏观层面看，根据财政部每月发布的地方政府债券发行和债务余额情况，截至2022 年12 月末，全国地方政府债务余额35.06 万亿元。

按中央财政国债余额限额26.70 万亿元和121 万亿元的国内生产总值计算，全国显性政府债务负担率接近50%。

对于隐性债务，国际货币基金组织国别报告显示（图1），中国2020 年广义政府债务规模达93.17 万亿元，广义政府杠杆率91.7%。

按此口径计算，中国隐性债务规模为46.62 万亿元，占广义政府债务规模的46.85%。

汪德华和刘立品（2019）重新甄别了地方政府隐性债务核算行业范围，认为2018 年底我国地方政府隐性债务规模在21.39-45.14 万亿元之间。

我国地方政府融资平台公司存在的问题\成因及对策摘要：地方政府融资平台公司是以地方政府信用为基础，通过土地以及其他国有资源、部分财政收入等途径吸引和撬动社会资本，主要用于城镇基础建设。

近年来，中国地方政府融资平台公司快速发展，在快速发展的过程中也出现了不少的问题，本文将就地方政府融资平台公司发展中面临的主要问题及解决方法做分析探讨。

关键字：地方政府；融资平台公司；问题；对策近年来，地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，如城投公司、交投公司等。

这些政府投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。

目前，政府投融平台公司在应对金融危机和扩大内需等方面发挥了积极作用，但同时也出现了债务规模增长过快、平台运作不够规范等不容忽视的问题。

一、我国地方政府融资平台公司存在的问题1.融资平台公司数量多，发展定位不明确。

地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代，2009年以来进入高速发展阶段，各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台，平台公司的层级也逐步向下移动，发达地区甚至乡镇也设立了融资平台公司。

据审计署2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》反映，截止2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。

其中县级4763家，占72%，有44个县级政府设立的融资平台公司达10家以上。

从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。

地方政府辖内往往有多家融资平台公司，承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位，有的平台公司在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。

5・近些年，地方政府债务成为我国国民经济中一个突出的问题。

随着债务总量的快速提高，其风险也为社会各界所深度关注。

中央政府从2008年起至今的七个年头里，围绕地方政府债务的相关政策出现了三次转向。

我们会很自然地提出这样的问题：中央政府制定相关政策时出于何种考虑？这样的政策灵活性可能带来怎样的风险？制定地方政府债务政策应遵从怎样的原则？我国地方政府债务政策的三次转向及反思徐杰[基金项目]国家行政学院招标课题“转变经济发展方式条件下的财税金融体制改革研究”（项目编号：2012ZB K T010）。

[作者简介]徐杰，国家行政学院经济学教研部教授。

[摘要]自2008年至2015年上半年，我国地方政府债务政策经历了三次转向。

中央政府不断在保增长和防风险的双重目标中权衡并相机抉择，而前者总是得到更多的侧重。

针对地方政府债务政策频繁转向的负相应，制定地方政府债务政策应遵从法治和适度灵活的原则。

[关键词]地方政府债务；转向；法治[中图分类号]D 63[文献标识码]ADOI:10.14150/ki.1674-7453.2015.08.008201825・一、我国地方政府债务发展的三个阶段第一阶段：从自然缓慢出现到井喷式发展亚洲金融危机之前，我国中央和地方各级政府长期以既无内债又无外债为荣。

1997年亚洲金融危机爆发，我国实施积极的财政政策，各地方政府开始通过基础设施建设带动经济发展。

为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府发挥了投融资平台的项目融资功能。

在这一阶段，各地陆续开始成立融资平台。

其中较有代表性的是重庆城投公司等。

此时，融资平台的融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。

地方政府通过融资平台等途径，满足了对大规模建设资金的需求，促进了地方经济的发展。

2008年国际金融危机之后，在国家“保增长、扩内需、调结构”的宏观政策背景下，尤其在“4万亿”政策的激励下，各地融资平台公司如雨后春笋般涌现，很快达到一万多家。

高校债务问题之我见摘要：据统计2010年底，我国1164所地方所属普通高校有政府性债务2634.98亿元。

如此庞大的债务总额，使得高校发展举步维艰。

解决高校的债务问题，对保障教育改革的顺利推进至关重要。

关键词：扩招债务化债中图分类号：g475文献标识码：a文章编号：1004-4914（2013）03-109-02自1999年国家关于高校扩招的政策颁布实施至今已经有14年，高校学生人数的激增，在一方适应了教育大众化的改革要求，与之而来的是新的债务问题突出。

国家对教育的投入却与扩招学生的人数不成正比，负债已经成为高校解决资金问题的主要途径。

然而负债给高校带来的负面影响也日渐凸显，为了偿还利息和到期的借款本金，许多高校都不惜压缩职工工资、降低教学投入，教学质量和科研投入无法保障。

解决高校债务问题成为当下亟待解决的重要课题。

一、高校债务问题产生的原因和现状1.高校招生人数的增加，办学成本不断提高；新校区的建设，带来更大的资金压力。

1999年高校扩招政策实施后，在校生人数的成倍增加。

1998年全国普通本专科招生数为108.36万人，1999年迅猛上升为159.68万人，到2010年则上升为661.76万人，是1998年的6.11倍。

招生人数的逐年成倍的增加，对高校硬件和软件投入都提出了更高的要求。

这也导致随之而来的“新校区建设”纷纷启动，教学仪器、教学设备以及相关配套措施和教师队伍的扩充带来的大量教育经费的加倍投入。

国家对教育经费的投入已经满足不了各大高校对资金的需求，因此银行贷款、融资租赁、委托贷款等筹资方式成为各高校解决资金紧缺的主要方式。

中华人民共和国审计署2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果》中指出，普通高校债务规模大，截至2010年底，1164所地方所属普通高校有政府性债务2634.98亿元。

其中有387所高校2010年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，当年借新还旧偿债额分别为542.47亿元。

规范地方政府性债务管理对策研究摘要：地方政府性债务是近两年在应对国际金融危机中出现的又一热点问题。

公共需求的扩张，公共产品的供应渠道不畅，地方政府为挤上经济发展的快车道负债经营，导致政府性债务急剧膨胀，给地方经济发展带来风险和隐患。

关键词：地方政府；债务；对策中图分类号：f810.7 文献标识码：a 文章编号：1001-828x（2012）01-0-02目前，我国地方政府性债务规模呈现上升和快速膨胀的趋势，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，债务已成为影响科学发展与和谐社会构建的重大影响因素。

加强地方政府性债务管理是推动社会经济持续快速健康发展的当务之急，具有非常重要的现实意义。

一、研究背景及内容从20世纪初的经济危机开始，美国等国家通过发行市政债券募集资金用于公用事业建设，用来刺激社会经济发展，且取得了较好的效果，以后逢经济不景气或财政困难时，举债就成了一种常用的手段。

我国直到20世纪80年代初，为了加快我国经济和社会事业的发展，中央政府采取发行国债以及向国际金融组织或国外政府贷款的方式积极融资，并将其中一部分转贷给了地方政府。

其后随着经济社会发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力的日益紧张矛盾趋于尖锐，地方性政府债务才较普遍地膨胀起来。

直到2011年6月审计署详细披露了地方政府性债务的审计结果报告，地方政府债务问题再次成为各界关注的热点。

二、地方政府性债务定义、分类及债务风险的定义目前，政府性债务还没有一个公认的定义，本文所使用的地方政府性债务的概念定义为：地方政府直接借入或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性和基础性项目建设直接借入、提供担保或回购等信用支持形成的债务。

按照偿债法律责任主体为标准进行分类，地方政府性债务分为地方政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和其他相关债务三类：(1)地方政府负有偿还责任的债务：地方政府部门和机构、政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借的债务中，确定由财政资金偿还的债务。

浅谈我国高校债务问题作者：姜学磊来源：《中国市场》2020年第06期[摘要]1999年国内高校开始大规模扩招，债务融资因其便捷性成为各大高校增加教学设施和基础建设容纳新增学生的一种有效方法。

但是，高校在引入资金的同时也背负了沉重的债务，如何“化债”成为学校工作的重中之重，也引起了社会各界的广泛关注。

文章以我国高校债务问题的历史及现状为切入点，从宏观以及微观层面剖析了高校负债的成因，并从债务问题的涉及者——政府、高校以及银行三个角度为化解债务风险提出对策建议，以期促进我国高等教育健康有序发展。

[关键词]高校债务;高校投融资本质;扩招政策[DOI]10.13939/ki.zgsc.2020.06.1091 引言为促进我国高等教育从“精英型”向“大众型”转变，自1998年开始，全国高校正式执行扩招政策。

除国家财政拨款外，全国各大高校纷纷向国有商业银行借资扩张，高校的负债经营减缓了财政压力并促进了高等教育的跨越式发展。

同时，大规模举债也使高校背负了沉重的债务负担，因此需要客观看待高校的负债办学，目前亟须解决高校“化债”问题，谨防以后债务高增。

2 我国高校债务问题的历史及现状改革开放前我国执行计划经济，高校管理权归属于国家，经费来自政府的“限额拨款”，未出现过对外负债;改革开放后国家开始赋予高校更多办学自主权，经费来源形成以政府财政拨款为主，对外举债、接受捐赠等多元化筹资模式;特别是1998年全国高校大规模扩招后，各大高校急需资金进行基础设施建设，增加教学设施以及人员配备等来容纳新增学生，在政府财政资金投入有限情况下，向国有银行举债融资成为高校首选。

国家也出台了一系列政策鼓励高校进行债务融资，如国家教育部在 1999 年发布《关于部属高校“银校合作”问题有关意见的通知》，为部属高校进行银行贷款提供了政策支持; 2001 年 7 月印发的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了利用银行贷款发展教育的政策。

论文：地方政府性债务存在的问题及对策地方政府性债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。

各级政府及所属部门和单位通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力，改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。

但是地方政府债务膨胀使得我国债务总体规模已经相当庞大，一些地方政府的负债率和债务率已经突破了国际上的警戒线。

地方政府的长期负债运行，引发了不少的社会问题，严重制约了经济社会的健康发展，危害到了社会的和谐稳定。

一、我国地方性债务目前现状及问题1、地方债务总余额数量巨大。

根据审计署2011年第35号审计结果公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任。

政建设和交通运输方面，用于基础设施建设及相关项目配套，资金安排基本上由地方政府直接安排，由相关部门管理使用，部分建设项目法人不明确，没有建立相关管理监督制约机制，导致相关职能部门监督管理流于形式，管理职责不明确，监督管理效果不明显。

举债效益普遍低下，逾期率较高，出现了债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。

二、地方政府性债务的成因分析1、相关地方政府为弥补发展资金不足而大量举债。

近年来，部分相关地方政府为了加快经济社会发展，弥补发展资金不足，通过举债融资等渠道，多方筹集资金，有力地促进了地方经济社会的快速发展。

当前，部分地区经济增长仍然要依靠投资为主的拉动，以投资的快速增长和培育消费热点来支撑国民经济的较快发展。

但由于财政收入十分有限、市场发育程度低的实际，相关地方政府只有通过举债融资的形式，为经济发展注入动力和活力。

2、地方政府的财权与事权不匹配。

2002年以来，分税制改革以来，地方政府的财权不足以承担事权，由此导致地方政府的财力和事权严重不适应，造成部分省份的财政非常困难。

在地方政府财权与事权不对称的状态下，由于财源明显不足，财政收支矛盾十分突出，一些地方政府不得不举借债务。

我国地方政府债务管理研究学界对于我国地方政府债务问题的讨论和研究已有相当长一段时间,这一过程为我国如何化解地方性政府债务存量风险以及怎样完善地方政府债务管理提供了丰富的政策建议。

然而在这段研究中也存在着一些界定模糊、统计无定论的问题,这也集中表现在对法律法规的解读存在空间、地方管理过程中监管无法到位等现状中。

正是由于我国地方政府债务管理存在着诸多问题,因而导致近些年来地方债务规模迅速增加,投融资平台背负着过高的负债率令人担忧,引发了人们对我国地方政府财政风险的重新思考和悲观判断。

2011年国家审计署出台的第35号文件《全国地方政府性债务审计结果》第一次将全国地方性政府债务情况以最系统、权威的方式呈现在公众面前,揭开了这块使我国地方性政府债务长期不明朗的面纱。

2013年审计署出台第32号公告,即新一期的地方性政府债务审计结果。

两份报告表明,地方性政府债务规模增速明显放缓,且比照国际通行的衡量债务风险管理指标测算,得出我国地方性政府债务风险总体可控的结论。

我国地方债管理经历了漫长的实践过程,1998年首次以“国债转贷地方”的形式出现,历经2009年“中央代发地方债”——2011年“地方自发中央代还”——2014年五月的“地方自发自还”,最终初步实现地方政府自发自还地方债管理模式。

随后,2014年8月《预算法》修正案的审议通过又为我国地方债管理提供了法律的支持与认可,至此我国基本形成了地方政府以自发自还地方债为主要举债融资方式的发展之路,这也成为本文研究的基本前提与背景。

本文通过五个章节：一是对本文的研究背景、目的、意义与相关研究成果等内容进行简要介绍；二是对地方政府性债务管理的现状予以分析和归纳；三是对我国地方性政府债务管理过程中所存在的问题进行总结与分析；四是对多个国外地方债管理案例进行综合分析与比对(最终选择最有代表性和借鉴意义的美国、日本两国案例进行详细分析)；五是根据国外债务管理经验的借鉴结合我国现实国情,提出为推进我国地方债管理应从管理模式的探索、概念的界定、信息披露与信用评级体系的完善、预算约束的硬化、风险控制欲监管体系的构建几方面入手的政策建议,以及笔者对构建地方债市场机制、适用于我国的违约管理、财政分权和政府间关系调整几个问题的思考。