加快推进水利工程建设和管理体制改革

：：虫垦　窒查童室重　全盒　墅垄　堕堇　垦壹星　全：：童塑　

２０１１．６中国水利　

加快推进水利工程建设　

和管理体制改革　

孙继昌　

（水利部建设与管理司，１０００５３，北京）　

摘　要：“十二五”开局之年，ｑ－共中央、国务院出台《关于加快水利改革发展的决定》，其中特别强调，要“加快水　

利Ｊ－程建设和管理体制改革”　改革开放３（）年来，我国顺应水利发展形势，立足基本国情水情，借鉴国外有益经　

验，不断创新水利工程建设和管理体制机制，取得了显著成效。但随着经济社会快速发展，水利改革面临着新的　

形势和挑战．．中央一号文件的出台，为新时期深化水利工程建设和管理体制改革明确了目标和方向。本文从回顾　

水利工程管理体制改革、水利建设管理体制改革的历程入手，系统梳理两项改革取得的进展和成效，深入剖析改　

革面临的挑战．着重论述和回答新时期深化改革的基本要求及重点任务　

关键词：水利；建设；管理；体制；机制；改革　

中图分类号：ＴＶ６９７＋Ｆ０４５．６　文献标识码：Ｂ　文章编号：１０００—１ｉ２３（２０１　１　ｊ０６－０１２ｌ－０４　

“十二五”开局之年，中共巾火、　

同务院Ｈ｛　《关于加快水利改革发展　

的决定》，其中特别强渊，要“加快水　

利Ｔ程建设和管理体制改革”，到　

２０２０年基本形成水利１　程良性运行　

机制，并明确了改革的具体举措。这　

是中央遵循水利建设与管理客观规　

律，为进一步理顺水利Ｔ程管理体　

制、健全良性运行机制作　的重大决　

策，也为新时期深化水利Ｔ程建没和　

管理体制改革指明＿ｒ方向。改革开放　

以来，全同水利系统勇于开拓，不断　

创新，水利Ｔ程建设和管理体制改革　

取得了　著成效。回顺近３０年的改　

单历程，每・一项重大政策的　台．每　

一条重要措施的落实．每一个阶段成　

效的取得，都离不开水利部党组的坚　

强领导，都离不开各级水利部门对改　

革机遇的牢牢把握、不懈努力，都离　

不开各级相关部门的『才ｌ结协作、奋力　

攻坚　当前，改革已进入深水区，我们　

而临的　难、问题和矛盾也将随着改　

革的深化愈加凸　如何以高度的政　

作者简介：孙继昌，司长。　治责任感、历史使命感，不断破解改　

革难题，加快推进两项改革，建立科　

学的管理体制和良性运行机制．是　

水利建设　管理Ｔ作重大而紧迫的　

任务　

一、改革的背景和重点　

１．水利工程管理体制改革　

新ｒｒｌ同成立以来，经过大规模水　

利建设，形成了数千亿元的水利同定　

资产，初步建成了防洪、排涝、灌溉、　

供水、发电等Ｔ程体系，在抗御水旱　

灾害，保障经济礼会持续稳定发展．　

保护水土资源和改善生态环境等方　

面发挥了重曼作用　

但是，水利Ｔ程管理巾也存在体　制不顺、机制不活，人员基本支　经　

费和Ｔ程维修养护经费（以下简称两　

费）不足，供水价格形成机制不合理　

等突　问题，导致大量水利丁程得不　

到正常的维修养护，效益严重衰减．　

甚至年久失修、积病成险．对周民经　

济和人民生命财产安全带来极大的　隐患。为此，原罔务院体改办会同有　

关部门，在深入凋研和充分论证的基　

础上，制定＿『《水利Ｔ程管理体制改　

革实施意见》（围办发［２００２］４５号，以　

下简称实施意见）．要求通过深化改　

革，力争在３～５年内，初步建立符合　

我网同情、水情和社会主义市场经　

济要求的水利Ｔ程管理体制和运行　

机制　

实施意见的重点内容有六个方　

面：一是根据水利Ｔ程涉及范围．按　

分级管理原则明确各类水利　程的　

管理　位（以下简称水管单位）及相　

应权责义务，建立职能清晰、权责明　

确的水利Ｔ程管理体制。　是根据水　管单位承担仟务和收益状况，合理划　

分水管单位类别和性质．分纯公益　

性、准公益性和经营性ｉ类对水管单　

位实行分类管理，对事业性质的水管　

单位严格定编定岗。王是根据水管　

位性质和特点，全面推进水管单位改　

革，事业性质的水管单位编制内的两　

费由同级财政负拙，建立管理科学、　

１２１

　‘‘史垦　窒查童室耋　全全　墅　夔堇　垦壹星　金：：童塑　

ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２０１　１．６　

经营规范的水管单位运行机制．　四是　

积极推行水利　程运行管理与维修　

养护分离（以下简称管养分离）。五是　

建立合理的水价形成机制。六是妥善　

安置分流人员，落实社会保障政策。　

２．水利建设管理体制改革　

新中国成立至改革开放前的３０　

年，水利１二程建设采用的是计划经济　

体制下的建设管理模式，政府是单一　

的投资主体，水利建设投资『｝ｊ政府按　

条块分层拨付，以自营的方式或指挥　

部的形式进行Ｔ程建设。改革开放　

后，计划经济体制下的水利建设管理　

模式弊端显现，责任不清，效率低下，　

改革势在必行。　

水利建设管理体制改革的目标　

是建立适应社会主义市场经济要　

求、与同际惯例接轨、充满活力的水　

利建设管理新体制。这种管理体制　

的基本框架和运行机制是：转变政　

府职能，政府部门在建设中的作用　

是宏观调控、政策引导、法规约束和　

监督服务；建设管理模式要与同际　

接轨：建设项目全面实行项目法人　

责任制、建设监理制、招标投标制、　

合同管理制；积极发展和完善建设　

市场服务体系，设计、咨询、监理、施　

Ｔ等要全面进入市场；加快建立现　

代企业制度进程；加强政策研究和　

法规建设，努力形成配套的水利建　

设政策法规体系。　

二、改革进展、成效及面　

临的挑战　

１．改革进展　

（１）水管体制改革　以２００２年９月１７日国务院办公　

厅转发实施意见为标志，全国水管体　

制改革正式启动实施。到２００９年的６　

年多时间里，改革主要经历了３个阶　

段：①改革启动阶段（２００２年９月一　

２００５年），开展了大规模的培训、宣贯　

Ｔ作和改革动员；确定改革试点联系　

市（县）和联系单位，开展了广泛深入　

的试点丁作；　台《水利丁程管理单　

１２２　位定岗标准（试点）》和《水利Ｔ程维　

修养护定额标准（试点）》，为改革提　

供了政策依据。②全面实施阶段　

（２００６－－２００７年）。在“两定”测算和分　

类定性基础上，各地以“两费”落实为　

重点，全面推动管养分离、人员分流、　

内部制度改革、职＿Ｔ基本社会保障落　

实、水价改革等Ｔ作。③改革冲刺和　

总结验收阶段（２００８－－２００９年）　２００８　

年３月，水利部下发《关于确保２００８　

年底全面完成水管体制改革任务的　

通知》。至２００９年年初，各地改革验　

收１　作全而开展。２００９年年底．水利　

部向国务院报告了水管体制改革丁　

作进展情况。国务院领导对改革成效　

给予了充分肯定。　

（２）水利建设管理体制改革　

自２０世纪８０年代以来，水利建　

设管理体制改革走过了一个从试点　

推行、经验积累到全面推进的发展过　

程。１９８２年，原水利电力部利用世界　

银行贷款投资建设的鲁布革水电站　

引水隧洞的国际招标和浙江石塘水　

电站的国内招标，揭开丫水利水电　

建设管理体制改革的序幕：８０年代　

后期．水利建设项目试行建设监理　

制．水利改革迈出了第二步：９０年代　

初．实行项目法人责任制，是改革迈　

的第三步，以招标投标、建设监　

理、项目法人责任制为主要内容的　

建设管理体制改革的深化，促进了　

水利建设、经营管理新机制的形成　

和管理水平的提高。到日前为止，随　

着三项制度在水利Ｔ程建设中全面　

推行．适应社会主义市场经济体制　

要求的水利建设管理新体制已基本　

形成。　

２．改革成效　

经过多年不懈努力．两项改革均　

取得了明显成效。　

（１）水管体制改革　

到２０１０年年底，中央直属水管　

单位各项改革任务全面完成，水管体　

制改革省级验收也已完成，为建立符　

合我国国情、水情和社会主义市场经　济要求的水利工程管理体制和运行　

机制奠定了坚实基础，水利］二程管理　

水平明显提高。改革成效主要体现在　

五个方面：　

④理顺了管理体制。全国完成分　类定性的水管单位１１　４１９个，其中．　

纯公益性事业单位５　２１４个．准公益　

性事业单位５　１６４个，企业１　０４１个　

与此同时，各地按照分级管理和精简　

高效原则，精简撤并了一批水管单　

位。其中国有水管单位精简率达　

１２％，一个“横向三类”（纯公益性、准　

公益性、经营性）、“纵向四级”（中央、　

省、市、县）、职能清晰、权责明确的水　

利Ｔ程管理体制框架已经形成。　

②增加了两项经费。经过改革，　

全同纳入各级财政供养的水管单位　

１０　３７８个，约占水管单位总数的　９０．９％。截至２０１０年年底．全国共落　

实两项经费１３４．１５亿元，到位率　

８９％。其中，落实公益性工程人员经费　

８１．０亿元，占应落实经费的９４％：落　

实维修养护经费５３．２亿元，占应落实　

经费的８１％。上述落实经费中，来自　

财政的资金为８９．６亿元，是改革前的　

近４倍．财政资金已成为公益性工程　

两费来源的主渠道。与此同时，各地　

积极推进水价改革，努力提高水费收　

入．增强水管单位自身造血功能，缓　

解了两费落实的财政压力。　

③增强了水管单位活力。通过单　

位内部人事和收入分配制度改革，科　

学设置岗位，实行竞争上岗，初步形　

成了干部能上能下、职工能进能出、　收入能高能低，管理科学、运营规范、　

充满活力的水管单位内部运行机制。　

截至２０１０年年底，共核定事业编制　

３３．１１万人，精简分流富余人员８．２２　

万人，进一步优化了水管队伍结构。　

④推行了管养分离。截至２０１０　

年年底．全国有７　１９７个水管单位实　

行了管养分离，占水管单位总数的　

６３％．其巾２　４６４个实行了完全管养　

分离，４　７３３个实行了内部管养分离。　

通过管养分离．精简了机构．降低了