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![围海造田的相关法律[样例5]](https://uimg.taocdn.com/881b8803ef06eff9aef8941ea76e58fafbb04543.webp)
围海造田的相关法律[样例5]第一篇：围海造田的相关法律填海造地相关法律及相关案例搜集土地一级开发：是指土地储备机构按规定确定土地一级开发单位，依照土地利用总体规划和城市规划，对国有土地、集体土地依法实施拆迁、收回、征收和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
一、涉及的法律法规名称1.《中华人民共和国土地管理法》2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》3.《中华人民共和国海域使用管理法》4.《报国务院批准的项目用海审批办法》5.《海域使用权证书管理办法》6.《海域使用申请审批暂行办法》7.《中华人民共和国海洋环境保护法》8.《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》9.《江苏省海域使用管理条例》10.《中华人民共和国行政许可法》11.《中华人民共和国合同法》12.《中华人民共和国物权法》13.《工程建设项目施工招标投标办法》14.《中华人民共和国城市房地产管理法》15.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》16.《土地登记办法》17.《建设项目用地预审管理办法》18.《建设用地审查报批管理办法》19.《协议出让国有土地使用权规定》20、《石家庄市市区土地一级开发暂行办法》21、《海南省人民政府关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的批复（2008年）》1.《中华人民共和国土地管理法》第二条：下列土地属于全民所有即国家所有：（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。
其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
围填海⼟地使⽤权归属围填海⼟地使⽤权归属发布⽇期：2011-09-21 点击量：3467次作者：何强浙江星韬律师事务所何强【摘要】围填海是我国⽬前向海洋要地的主要⼿段。
由于围填海⾸先需要取得海域使⽤权，围填海⼯程竣⼯后，相关的海域变成了新增的⼟地。
新增的⼟地所有权归国家⽆疑，但是其使⽤权是直接归属于原海域所有⼈，还是需要通过其他⽅式确权，这是本⽂⼒图解决的主要问题。
【关键词】海域使⽤权⼟地使⽤权⼟地管理【引⾔】近年来，随着我国经济和各项建设的快速发展，⼟地紧张的⽭盾⽇益突出，特别是东部沿海经济发达地区尤为明显，辽宁、河北、天津、⼭东、江苏等⼏乎所有的沿海省市，都在实施着规模宏⼤的围填海计划，向海洋要地、要资源。
在实施填海造地过程中，有⼀个问题值得⼤家探索，那就是填海造地⼯程中海域使⽤管理与⼟地管理的衔接问题，主要体现在填海造地形成的⼟地应该如何确权，即填海所⽤海域通过何种程序或⽅法、以什么原则来确定由围填海新增的⼟地使⽤权归属？。
⼀、围填海的基本概念及分类围填海是⽬前世界上⼤多数国家增加⼟地的主要⽅式。
⽬前学术上对于围填海并没有⼀个准确的定义。
虽然我们习惯中将围填海放在⼀起讨论，但是实际上两者是有区别的，具体如下：（⼀）围海与填海⾏为基本概念及其区别。
围海⼀般是指在沿海修筑海堤围割部分海域的⾏为，围海有可能改变海域属性，⽐如盐业⽣产，也有可能不改变海域属性，⽐如海⽔养殖等。
⽽填海⼀般是指以固体物质覆盖原有海域，改变海域属性的⾏为。
围海可以分为两种：⼀种是单纯的围海，即在围割的海域范围内保留海⽔⽤于⽣产活动，并不形成⼟地；另⼀种是在围割海域之后，将海域内的⽔排⼲，通过施⼯形成陆地。
后者也称为“围海造地”。
围海造地也有两种不同的形式：⼀种围割海域后，将海域内的海⽔排⼲，使该海域的海床和底⼟露出，形成陆地；另⼀种是在排⼲海域内的海⽔后，以泥⼟、砂⽯等固体物质填覆其中，使之形成陆地。
填海也可以分为两种形式：⼀是单纯的填海，仅将固体物质填覆在海域中，并不形成⼟地；⼆是填海造地，即将固体物质填覆在海域并形成⼟地。
中国在南海填海造地的合法性问题
罗国强
【期刊名称】《南洋问题研究》
【年(卷),期】2015(000)003
【摘要】中国有充分的历史依据和国际法理由来主张自身对于南海岛礁主权的享有.中国在南海的填海造地,尽管属于典型的人为添附而非自然添附,且添附是基于岛礁而非海岸线,但也是国际法上允许的、合法的添附方式.对岛礁填海造地的法德效果取决于岛礁的性质和添附的手段,如果是添附"岛屿"或者是自然添附"岩礁",那么岛礁被添附后可以享有更大的专属经济区和大陆架,如果是人为添附"岩礁",那么添附行为并不能改变"岩礁"的性质,也不能为"岩礁"带来专属经济区和大陆架.中方对南海岛礁的填海造地与日本对冲之鸟礁的填海造地不可同日而语.仅仅依据某些国家提出异议的事实本身,并不足以影响中国在其拥有主权的实际控制的南海岛礁上合法地填海造地.
【总页数】8页(P11-18)
【作者】罗国强
【作者单位】武汉大学法学院,湖北武汉430072
【正文语种】中文
【中图分类】D815.3
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民间资本填海造地权证转化的法律问题及其对策
胡戎恩;杨华
【期刊名称】《河南财经政法大学学报》
【年(卷),期】2014(029)003
【摘要】在我国当前土地的稀缺、地价的飙升、耕地保护红线的背景下,向大海要地成为时尚.民间资本填海造地与政府填海造地有根本的不同,其产生的法律问题较多,其中最大的问题是“海变地”过程中的权证转化问题.既然有法律允许甚至鼓励民间资本参与填海造地,就应当保障其权益,考虑其创造的增值价值,并在专门的填海造地法律中有所体现.
【总页数】6页(P97-102)
【作者】胡戎恩;杨华
【作者单位】上海政法学院,上海200433;上海政法学院,上海200433
【正文语种】中文
【中图分类】D923.2
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围填海造地问题与生态文明制度建设*王书明张志华＊＊摘要：为了规范围填海造地行为，我国出台了相关的法律与政策，但与围填海造地的实践形势相比，我国法律制度的建设显然是滞后的，因此亟须完善我国围填海造地的法律制度。
在这方面，日本、韩国、荷兰的立法经验值得借鉴。
保护海洋生态环境、治理围填海造地引发的环境问题，应以科学发展观为指导，树立可持续发展法治理念，在此基础上建立健全围填海造地法律体系并完善具体法律制度，包括规划管理制度、生态补偿制度、环境税收制度、论证评估制度、公众参与制度等。
关键词：围填海造地海洋环境保护法律制度作为一种彻底改变海洋自然属性的用海方式，围填海造地活动虽然在一定程度上满足了当时社会经济发展的需求，带来了巨大的经济效益，但大规模无节制的围填海造地活动对海洋生态环境也造成了永久性的损害，这不利于社会经济的长远发展与我国生态文明的建设。
如图1所示，我国的填海造地规模在逐步扩大，2003年至2005年，填海造地面积大幅增加，在2009年，填海造地规模达到了顶峰，虽然在接下来的三年里填海造地面积＊＊＊本文系李京梅主持的国家社会科学基金项目“围填海造地资源环境价值损失评估及补偿研究”（12BJY064）阶段成果。
王书明（1963 ），男，山东蓬莱人，中国海洋大学法政学院社会学研究所所长、教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院教授，主要研究方向为环境社会学、海洋社会学；张志华（1990 ），女，山东昌邑人，中国海洋大学法政学院2013级土地资源管理专业硕士研究生。
中国海洋社会学研究（2015年卷总第3卷）651呈现下降趋势，但2013年又出现了大幅回升。
人们向海要地的行为已愈发难以控制，因此，应规范围填海造地活动并探寻治理围填海造地引发环境。
问题的解决之策图12002 2013年全国填海造地确权面积注：本图由笔者根据《中国海域使用管理公报》制作而成。
一围填海造地引发的生态环境问题无论是海洋环境还是海洋生态系统，围填海造地活动均对其产生了不可逆的影响，引发了各种问题。
我国首例填海造地行政诉讼案的法律问题
郑瀛
【期刊名称】《广东行政学院学报》
【年(卷),期】2005(017)004
【摘要】填海属于物权行为,填海造地的法律性质是民法物权法上的添附,填海造地所生之地是国家所有.非法填海造地应当受到处罚,但必须考虑技术上的可行性问题.从我国首例海洋行政诉讼案来看,国家对填海造地的管理乃至整个海洋行政管理需要汲取教训、接受建议来改善.
【总页数】4页(P55-58)
【作者】郑瀛
【作者单位】中国海洋大学,法学院,山东,青岛,266071
【正文语种】中文
【中图分类】DF935
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浙江省人民政府办公厅关于做好填海项目土地使用权登记发证工作的通知文章属性•【制定机关】浙江省人民政府办公厅•【公布日期】2013.08.05•【字号】浙政办函〔2013〕64号•【施行日期】2013.08.05•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】城市建设正文浙江省人民政府办公厅关于做好填海项目土地使用权登记发证工作的通知浙政办函〔2013〕64号各有关市、县（市、区）人民政府，省级有关单位：根据《浙江省海域使用管理条例》（以下简称《条例》）及国家有关法律法规规定，按照尊重历史、依法依规、相互衔接的原则，为做好《条例》施行前填海项目土地使用权登记发证工作，经省政府同意，现将有关事项通知如下：一、做好登记发证工作衔接，加强海陆资源管理填海及在海域范围自然形成的土地属于国家所有，填海项目竣工后形成的土地由市、县（市、区）政府国土资源部门统一管理。
以农业用海开发利用形成的土地，作为农用地或未利用地纳入土地管理；以建设用海开发利用形成的土地，作为存量建设用地纳入土地管理。
《条例》施行前填海形成的土地由市、县（市、区）政府按照用海用地实际情况依法确定土地使用权人，权属有争议的，在争议解决之前，不予办理用海用地登记手续。
各有关市、县（市、区）政府国土资源、规划、海洋等部门要认真履行职责、密切配合，做好申请受理、完善手续、海域使用权注销登记或变更登记等管理工作。
对海域使用权证换发土地使用权证的，海洋部门应当出具同意换发土地使用权证及填海工程竣工验收凭证。
市、县（市、区）国土资源部门在办理土地登记时，应当在原海域使用权证书备注栏上注明“已换发国有土地使用权证”的字样，由海洋部门依法办理海域使用权注销手续。
二、按照用海用地不同情形，分类妥善处理（一）关于《条例》施行前已取得海域使用权的建设填海项目。
建设填海项目竣工后由用海用地主体直接向市、县（市、区）国土资源部门申请办理海域使用权证换发土地使用权证。
□倪振峰一向被认为是不可再生稀缺资源的土地，却因为填海造地的出现而变得似乎可以无限供应。
填海造地一方面为沿海省市提供了广袤而廉价的土地供应；另一方面，由于强烈的利益驱动，填海造地的风险也日益凸显，亟需法律的规范，填海造地的法治化被提上议事日程。
由于种种原因，我国现行法律法规中缺乏对于填海造地相关概念的统一规定和严格解析。
本文试对填海造地、海域、海岸线和滩涂等几个法律概念进行研究解析，以期推动填海造地法治化的进程。
填海造地的法律概念及其属性对于什么是填海造地，我国《海域使用管理法》没有明确的规定，只是在海域使用方式中列有“填海”字样。
根据《海域使用管理法》及其他法律法规的规定，填海是属于改变海域自然属性的行为，是受到严格限制的。
但是大部分法律法规都是将“填海”作为海域使用权的用海类型之一，对填海造地一词很少提及。
随着全国各地填海造地现象的日益增多，填海造地已经形成风气之后，国家和地方政府开始认识到问题的严重性，于是出台相应的政策措施予以规制，但由于填海造地一词已经被大家所熟知，所以这些政策措施中就没有对此加以明确界定。
《海岛保护法》的附则中规定，“填海连岛，是指通过填海造地等方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。
”该法也提及填海造地一词，但是没有对此加以说明。
国家海洋局《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》，虽然没有对填海造地一词给出明确的定义，但是该意见从三个方面对围填海给予了界定：（一）人工岛式围填海；（二）多突堤式围填海；（三）区块组团式围填海。
《辽宁省海域使用管理办法》第27条规定：“本办法下列用语的含义：（一）填海项目，指完全改变海域自然属性的造地、码头、堤坝等；（二）围海项目，指严重改变海域自然属性的港池、盐田、渔池和修建海上人工构造物等；（三）不改变海域自然属性的项目，指海水增养殖场、浴场、海上游乐场等。
”算是为数不多的地方政府中对“填海造地”一词有所界定的地方政府规章。
关于填海造地换领土地使用证的政策探讨按照2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。
海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”。
但由于《中国人民共和国海域使用管理法》属于上位法的原因，因此并未对换发的土地属于无偿使用还是有偿使用予以确定。
为此，国内各省市均发布了各地的海域使用管理条例（或办法），对此做了不同的规定，笔者拟结合工作实际对此问题加以探讨：一、对于填海造地换领土地证的几种观点观点一：应直接予以换发有偿使用的土地使用证，即不用再缴纳土地出让金，用地企业直接领取土地证。
这个观点的代表是辽宁省。
于2005年4月1日施行的《辽宁省海域使用管理办法》（辽宁省人民政府令179号）第二十三条规定：“填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。
海域使用权人应当自填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，向县以上土地行政主管部门提出土地登记申请，由县以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书。
换发国有土地使用权证书，不得收取土地出让金”。
观点二：换发土地证，可不用再缴纳土地出让金，但如转让或改变原填海用途，则需要补缴土地出让金。
这个观点的代表是江苏省。
于2005年7月1日起施行《江苏省海域使用管理条例》第三十四条规定：“海域使用权人应当在围垦、填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。
土地使用权期限为海域使用权剩余期限。
换发国有土地使用权证书，不收取土地出让金。
转让围垦、填海形成的土地的使用权，应当经土地所在地设区的市、县（市）人民政府批准，并补缴土地出让金。
补缴的土地出让金的数额按照该宗土地的评估价格扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的围垦、填海成本确定”。
海南省人民政府关于进一步加强填海造地项目管理的意见文章属性•【制定机关】海南省人民政府•【公布日期】2011.11.15•【字号】琼府[2011]81号•【施行日期】2011.11.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文海南省人民政府关于进一步加强填海造地项目管理的意见（琼府〔2011〕81号）各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：为深入贯彻科学发展观，科学、依法、规范、有序管理海域，集约、高效、合理使用海域资源，缓解土地供需矛盾，拓展发展空间，推进沿海地区经济社会可持续发展，根据国家有关法律法规和政策规定，结合本省实际，现就进一步加强我省填海造地项目管理问题提出如下意见：一、要强化填海造地规划管理。
填海造地项目用海要遵循《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）》对我省海洋产业发展战略定位和产业布局的要求，符合海南省海洋功能区划。
海南省海洋功能区划要与海南省国民经济和社会发展规划、城乡发展总体规划、土地利用总体规划、海洋经济发展规划、港口规划等相衔接。
要科学编制填海造地的总体规划，从严控制填海造地规模，实施填海造地总量控制制度，统筹各地区填海造地容量管理。
二、要严格执行填海造地年度指标管理制度。
应综合考虑国家要求和我省海域自然条件、社会经济发展需求等实际情况确定全省填海造地年度指标。
建设项目填海造地规模指标由省海洋行政主管部门统一安排使用。
省海洋行政主部门应当根据当年填海造地项目用海需求情况，在国家下达填海造地年度计划指标范围内统筹安排。
建设项目需要填海造地的，必须首先取得填海造地年度计划指标，方可进入用海审批程序。
填海造地27-50公顷的项目用海，由建设单位向省海洋行政主管部门提出填海造地指标申请；填海造地27公顷以下的项目用海，由市、县海洋行政主管部门报经同级人民政府同意后，向省海洋行政主管部门提出填海造地指标申请。
填海工程方案一、填海工程的定义与分类填海工程，指的是利用固体材料或液体材料填充水中的海域或湖泊，并占用该海域或湖泊的一种工程活动。
填海工程可分为围填海和原生填海两种。
1. 围填海围填海是指通过在海岸线沿海区域进行人工填海造田，用以扩大陆地面积的一种工程活动。
这种填海方式主要用于城市土地资源不足的地区，以满足居住和工业发展的需求。
2. 原生填海原生填海是指利用固体材料或液体材料填充水中的海域或湖泊，并占用该海域或湖泊的一种工程活动。
原生填海通常是通过大量填土或混凝土等固体材料填海，实现对海岸线的修复或扩建。
二、填海工程的意义与影响填海工程对海域资源的利用、城市发展、生态环境等方面有着重要的意义和影响。
1. 填海工程的意义填海工程可以扩大城市土地资源，解决城市发展中的用地紧张问题。
通过填海工程，可以增加城市建设用地，为城市的发展提供更多的空间。
2. 填海工程的影响填海工程在对城市建设、旅游业、渔业等方面有一定的促进作用，但同时也会对海域的生态环境、生物多样性、渔业资源等产生一定的影响。
填海工程对海域环境的影响需要认真评估，采取有效的环保措施，尽量减少对环境的损害。
三、填海工程的流程与方法填海工程的流程包括工程勘察、设计规划、施工实施等多个环节，具体分为以下几个步骤：1. 工程勘察在进行填海工程前，需要进行海域勘察和环境评估，了解海域地质、水文、生态等情况，为后续填海工程的设计和施工提供依据。
2. 设计规划根据勘察结果，进行填海工程的设计规划，包括填海区域的选址、填充物料的选择、工程结构设计等，确保填海工程的安全、高效和环保。
3. 施工实施进行填海工程施工，在保证填海工程建设质量的前提下，尽量减少对环境的影响，并加强对填海工程进行监督和管理，确保工程的顺利进行。
填海工程的方法主要包括填土填海、混凝土填海、岛礁建设等，其具体流程和方法需要根据填海区域的特点和填海工程的目标进行针对性选择。
四、填海工程的安全与环保填海工程的安全与环保是填海工程实施过程中需要高度重视的问题，相关环保措施和安全措施应当得到严格执行。
填海用地契税计税依据随着中国经济的快速发展，城市化进程也在不断加速。
城市用地的供应需求矛盾越来越突出，填海用地成为了一种重要的城市扩张方式。
填海用地是指通过填海造地来扩大陆地面积，用于城市建设、工业用地等。
填海用地的开发对城市的发展起到了积极的促进作用，但同时也带来了一系列的问题，其中之一就是填海用地契税的计税依据。
填海用地契税是指填海造地后，将土地转让给购买者时所需要缴纳的契税。
填海用地契税的计税依据是指在计算填海用地契税时所采用的税务基础。
填海用地契税计税依据的制定，对于土地市场的稳定和经济的发展具有重要意义。
填海用地契税计税依据的制定，需要考虑多方面因素。
首先，应该考虑到填海用地的成本。
填海造地的成本较高，因此填海用地契税的计税依据应该考虑到填海用地的成本因素。
其次，应该考虑到填海用地的市场价值。
填海用地的市场价值与所在区域、用途、土地面积等有关，因此应该根据市场情况制定填海用地契税计税依据。
最后，应该考虑到填海用地的土地性质。
填海用地的土地性质可能与原有土地的土地性质不同，因此填海用地契税计税依据应该考虑到土地性质的变化。
在制定填海用地契税计税依据时，应该采用明确的计算方法和标准。
首先，应该明确填海用地契税的税率和计税基数。
税率应该根据填海用地的性质和市场情况制定，计税基数应该根据填海用地的实际成本和市场价值计算。
其次，应该明确填海用地契税的征收方式和时间。
填海用地契税的征收方式可以采用一次性征收或分期征收，征收时间可以根据实际情况制定。
填海用地契税计税依据的制定，需要考虑到填海用地的实际情况和发展需求。
填海用地契税的计税依据应该合理、公正、透明，既能保障国家利益，又能满足市场需求。
同时，填海用地契税计税依据的制定也需要考虑到税收政策的稳定性和可持续性，避免对市场和企业造成不良影响。
总之，填海用地契税计税依据的制定是土地市场稳定和经济发展的重要组成部分。
填海用地契税计税依据的制定应该根据填海用地的实际情况和市场需求，采用明确的计算方法和标准，保障国家利益和市场利益的统一。
项目用地解决方案系列之八：建设项目使用填海形成的土地国家土地法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同的项目有不同的特点，对用地的要求也不同。
各地在项目用地上对政策规定不了解、不会用、不敢用和懒得用都不同程度存在，由此人为造成了大量违法用地。
要解决这些问题，就要求国土资源管理部门正确理解和集成应用政策，及早介入主动服务，根据项目性质、特点和用地需求，明确相应的土地提供方式，研究提出项目用地解决方案，提升土地保障能力，预防和减少违法用地。
为此，梳理相关土地法规政策和项目类型，形成《项目用地解决方案系列》。
系列之八：建设项目使用填海形成的土地（填海造地）填海造地的土地使用涉及到海域使用权和土地使用权的衔接问题。
海域使用权是使用特定海域的权利，因此，填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权，交纳海域使用费，但海域使用权只是用海的权利，填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。
《海域使用法》第32条规定：填海项目竣工后形成的土地属于国家所有，海域使用权人凭海域使用权证书提出土地登记申请，换发土地使用权证书。
针对该条款，应当与相关土地管理法律、法规结合起来理解：对按照土地利用总体规划、城市规划和海域规划，应当作为城市建设用地（圈内用地）的海域开展围海造地，属于政府供地前的国有土地来源问题（相当于政府供地前征用农民集体土地或收回其他土地使用权人使用的土地并进行前期开发），应当由政府组织实施，具体填海施工工程可由政府招标确定给具体单位和个人承担。
围海造地形成土地后，应按现行土地管理法律法规规定供应和使用。
围海造陆形成的土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。
土地用途为经营性用地的，应以招标拍卖挂牌方式供应土地。
对于圈外单独选址项目需要使用填海形成土地（填海造地类似单独选址项目用地的征收转用好、征收和供地同时审批）的，可以由项目用地单位实施填海造地、前期开发和落实项目用地。
□倪振峰一向被认为是不可再生稀缺资源的土地，却因为填海造地的出现而变得似乎可以无限供应。
填海造地一方面为沿海省市提供了广袤而廉价的土地供应；另一方面，由于强烈的利益驱动，填海造地的风险也日益凸显，亟需法律的规范，填海造地的法治化被提上议事日程。
由于种种原因，我国现行法律法规中缺乏对于填海造地相关概念的统一规定和严格解析。
本文试对填海造地、海域、海岸线和滩涂等几个法律概念进行研究解析，以期推动填海造地法治化的进程。
填海造地的法律概念及其属性对于什么是填海造地，我国《海域使用管理法》没有明确的规定，只是在海域使用方式中列有“填海”字样。
根据《海域使用管理法》及其他法律法规的规定，填海是属于改变海域自然属性的行为，是受到严格限制的。
但是大部分法律法规都是将“填海”作为海域使用权的用海类型之一，对填海造地一词很少提及。
随着全国各地填海造地现象的日益增多，填海造地已经形成风气之后，国家和地方政府开始认识到问题的严重性，于是出台相应的政策措施予以规制，但由于填海造地一词已经被大家所熟知，所以这些政策措施中就没有对此加以明确界定。
《海岛保护法》的附则中规定，“填海连岛，是指通过填海造地等方式将海岛与陆地或者海岛与海岛连接起来的行为。
”该法也提及填海造地一词，但是没有对此加以说明。
国家海洋局《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》，虽然没有对填海造地一词给出明确的定义，但是该意见从三个方面对围填海给予了界定：（一）人工岛式围填海；（二）多突堤式围填海；（三）区块组团式围填海。
《辽宁省海域使用管理办法》第27条规定：“本办法下列用语的含义：（一）填海项目，指完全改变海域自然属性的造地、码头、堤坝等；（二）围海项目，指严重改变海域自然属性的港池、盐田、渔池和修建海上人工构造物等；（三）不改变海域自然属性的项目，指海水增养殖场、浴场、海上游乐场等。
”算是为数不多的地方政府中对“填海造地”一词有所界定的地方政府规章。
我国国家海洋局2002年发布的《海域使用管理公报》将围海造地解释为：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成土地的工程，包括城镇建设用海和围垦。
2005年的公报对围海造地解释有所变化：在沿海筑堤围割滩涂和港湾并形成土地的工程，包括城镇建设、围垦和工程项目建设。
2009年的公报增加了“造地工程”一词并进行了解释：为满足城镇建设、农业生产和废弃物处置需要，通过筑堤围割海域并最终填成土地，形成有效岸线的海域。
包括城镇建设填海造地用海、农业填海造地用海和废弃物处置填海造地用海。
通过总结国内外的法律规定和填海造地的实际做法，我们认为，可以将填海造地一词界定为：以人为的方式改变海岸线、滩涂、海岛、陆地四者之间的自然形态、数量关系和生态格局，利用滩涂、港湾或者其他海岸为基础，或者以修建人工岛的方式，通过筑堤围割海域，按照国家法律法规规定进行填充，最终形成土地的行为。
填海造地的实质是海域的使用和改变。
海域作为民法上的“物”，虽然海域广阔，但是仍可以测量、计算，《海域使用权登记办法》第2条规定：“海域使用权登记是指依法对海域的权属、面积、用途、位置、使用期限等情况以及海域使用权派生的他项权利所作的登记。
”同时，海域属于集合物，所谓集合物是指多数的单一物或合成物，内容摘要由于强烈的利益驱动和法律规制的滞后，我国每年在通过填海造地获得300平方公里土地的同时，违法填海造地行为也愈演愈烈。
生态失衡、环境破坏等一系列严重后果将接踵而至。
法律规范和执法、司法实践中缺乏对于填海造地相关概念的统一规定和严格解析，是造成填海造地乱象的重要原因之一。
关键词填海造地海域海岸带滩涂法治化作者倪振峰，上海政法学院经济法研究中心主任、教授。
（上海：201701）基金项目上海市教委经济法重点学科资助（J52101）填海造地相关概念的法律解析经济改革2012·957未失其个性及经济上价值，而集合成为有独立经济价值之一体性，可分为事实上的集合物和法律上的集合物。
［1］根据《海域使用管理法》的规定，海域包括水面、水体、海床和底土，且各构成部分都有其独立的价值。
这些各有其独立价值的客体能否形成独立的权利，是值得探讨的问题，也是充分发挥海域资源价值的重要问题。
就目前来看，我国海域使用类型众多，包括渔业、交通运输、工矿、旅游娱乐、海底工程、排污倾倒、围海造地、特殊及其他用海等9个一级类用海。
海域（集合物）上的权利已经形成了一个相互联系的权利群，如海洋工程建设使用权、养殖用海权、海港海域使用权、油气勘探开采使用权、电缆管道铺设使用权等权利，随着填海造地现象的凸显，海域围填权或者填海造地权能否成为一种单独的权利，将引起社会的强烈关注和学界的深入研究。
海域的法律界定《海域使用管理法》规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。
”可以看出，海域是指海洋的一定区域，是由一定范围内的海面、水体、海床及其底土所构成的立体空间。
但是海域的空间范围如何界定呢？海域使用权的范围界限在哪里？这些是需要明确和值得思考的。
海域的范围包括横向范围和纵向范围两个方面。
关于海域的横向范围包括了沿海滩涂、港口、海湾、海峡、历史性海湾、领海、专属经济区、大陆架、海岛（含有居民和无居民的）等资源范围的区域。
纵向的范围包括了海域的上空、底土和海域的地下一定深度的范围。
（一）关于海域的横向范围界定我国法律将海域的横向范围界定在内水、领海的一定范围之内，在当前看来，这个规定一方面满足了我国海域使用的能力范围，另一方面回避了国际社会有争议的领域。
但是，随着世界各国用海能力的增强，海域的横向范围是否应该有所扩展是值得思考的，对于国际社会承认的其他海洋法上的水域范围能否纳入海域，也应该进行适当的探讨。
1.关于港口、海湾、海峡的定位。
我国《海域使用管理法》没有规定港口、海湾和海峡的法律地位。
但是根据《联合国海洋法公约》的规定：港口为内水，（1）港口包括水域和陆地两部分。
港口水域在海里的范围从它深入海面最远处的永久海港工程(如防波堤)起算。
港口水域属于内水。
（2）海湾的法律地位取决于湾口的宽度。
湾口宽度不超过24海里时，该海湾即视为内水。
（3）海峡的法律地位取决于其宽度。
如果海峡两岸同属于一个国家，而海峡宽度又不超过该国领海宽度的两倍，该海峡即视为内水。
也就是说，港口、海湾、海峡都可能成为填海造地的法律对象。
2.关于历史性水域的定位。
根据国际社会认可的一个规则：若某沿海国家长期对某一水域进行开发利用，并实施了有效管理，该沿海国就可以根据各种因素宣布其为内水。
《联合国海洋法公约》也没有规定历史性海湾的法律对位、划界规则等内容，并且将历史性水域排除在划界规则之外。
因此，历史性海湾在实质上属于一国的内水或领海，也就是属于一个国家可以享有主权的空间，当然也可以作为填海造地的对象。
我国的渤海湾现在已经被称为填海造地的“天堂”，环渤海湾的很多城市都在大量填海，公开数据显示，仅1996年至2007年，渤海填海造地面积就达551平方公里，沿海滩涂湿地面积减少了718平方公里。
［2］3.关于专属经济区、大陆架的定位。
《联合国海洋法公约》规定了沿海国家可以在专属经济区和大陆架上行使一定的主权，但是能否采用填海造地的方式对其行使主权权利，《联合国海洋法公约》并没有规定，也没有明确禁止。
我国《专属经济区和大陆架法》虽然也确认对专属经济区和大陆架享有主权，但同样也没有规定如何对其开发利用。
那么是否可以将之作为填海造地的对象呢?从法理上分析，既然专属经济区和大陆架属于海域，沿海国家可以行使一定的主权，那么按照海域的用途（包括填海造地）对其进行开发利用，应该是可以的。
但是这个分析目前还没有法律上的确认。
4.关于海岛的定位。
《联合国海洋法公约》规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面而自然形成的陆地区域。
”我国《海岛保护法》规定：“本法所称海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。
”对于海岛能否作为填海造地的对象，可以根据《海岛保护法》第27条，“严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为，严格限制填海连岛工程建设；确需填海、围海改变海岛海岸线，或者填海连岛的，项目申请人应当提交项目论证报告、经批准的环境影响评价报告等申请文件，依照《海域使用管理法》的规定报经批准。
”可见在“填海”这个海域利用问题上，《海岛保护法》和《海域使用管理法》具有一致性，海岛可以成为填海造地的对象，但是要受到严格限制。
（二）海域的纵向范围《海域使用管理法》规定了海域的水面、水体、海床和底土属于海域的纵向范围，但是对海域的上空以及海域的地下一定范围是否属于海域的纵向范围并没有规定。
海域作为一种物，在填海造地之后成为土地，必然有其空间范围，而且海洋是存在于一定的海床土地之上的，海水和土地共同构成了地球的表面，作为一种特殊物的存在，海域的纵向范围应包括地表、地上和地下空间。
从本质上来经济改革58看，填海造地所依附的海域和陆上土地在使用权方面是一致的，因此，海域的纵向空间范围就是土地的纵向空间范围，然而我国的《土地管理法》对土地使用权、土地所有权的纵向空间范围并没有规定。
在填海造地技术逐渐提高的今天，填海工程可能到达的高度和深度越来越大，因此，对填海造地的纵向范围需要有法律规定。
海岸线和滩涂的界定海岸线和滩涂目前是填海造地的基础或者载体，海岸线和滩涂的界定是法律应当明确的。
但是《海域使用管理法》与《土地管理法》，均未将滩涂区分为潮上带滩涂、潮间带滩涂和潮下带滩涂，却都纳入其调整范围，海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。
所以，法律需要对海岸线和滩涂作出明确规定。
有的法律将滩涂界定为土地后，并没有明确划分土地与海域的界线，现有的一些地方法规和规章所界定的滩涂范围，经常超过低潮线而延伸到浅海中。
这造成了滩涂、土地、海岸线之间划分的混乱。
（一）海岸线的界定在滩涂与海域之间必须有一条法律上的界线，这条界线应当是海岸线。
海岸线是海陆分界线。
由于日、月和地心引力产生的潮汐，使得海水有涨有落，海面时高时低，因此，实际海陆分界线是高低潮间无数条海陆分界线的集合，它不是一条线，而是一个带（潮间带）。
目前所指的海岸线是人们为了工作和管理方便，人为界定的海陆分界线。
海岸线不仅是确定滩涂与海域之间界限的基础，也是确定领海基线的基础，进而影响到海域的面积计算。
随着分离式填海和人工岛方式的填海越来越多，海岸线的确定就显得越来越重要。
但是我国现有法律、法规和部门规章中对海岸线的界定存在明显的不一致。
我国现行法律法规及相关国家标准中对海岸线的界定至少存在6种不同的规定。
而在有关填海造地的地方法规或者地方政府规章中，对海岸线以及海岸线起算点的规定也更加五花八门。
