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6公用事业民营化改革的理论评析民营化可界定为更多地依靠民间机构，更少地依靠政府来满足公众的需求。
根据该定义，除了国有化的其他形式都可以看作上民营化。
民营化使得部分或传统上由政府承担的公共活动将由私人部门去承担，将国有或公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场竞争机制。
一般地认为私人提供物品的效率要高于公共提供，缪勒（D en nisC .M u l ler ）指出：“在40多项研究中，发现公共企业显著地不如提供同一种服务的私人企业有效率。
”但是，“产权与竞争对绩效的影响孰重孰轻”一直是学术界争论的焦点问题之一。
虽然不同学者从不同角度出发，结论可能存在差异，但不可否认的是，它们之间并不是互不关联、非此即彼的关系。
英国学者在分析评价公用事业民营化改革的成果时认为，竞争是促进效率的根本手段，理论和实践都说明了对经济效率影响最重要的是竞争而不是企业的所有制形式，由于缺乏竞争导致国有企业低效率并不能推断民营化是提高效率的灵丹妙药，私有化的经济合理性主要是以它能促进市场更具有竞争性或可竞争性这一假定为基础，但事实上，没有证据说明私有化本身就刺激竞争促进效率。
L i tt l ech i l d 教授认为：毫无争议，竞争是反对垄断力量，保护消费者利益的最有效的手段。
世界银行指出，“公用事业是具有天然垄断性的，因此，除非它们受到调控和管理，否则，私营公用事业经营者就会像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果”。
所有制影响控制企业行为的能力，因此所有者的目标至关重要，由此就得出私有制追求的是利润最大化而公有制追求的是社会福利最大化的假设。
但事实上，私有制企业中作经营决策的经理也存在机会主义行为，而公有制企业的经理也会受到各种经营目标的约束和激励。
因此所有制的不同导致所有者追求的目标出现差异，但不能据此认为私有制比公有制更有效率。
对国外公用事业改革实践的考查英国在20世纪70年代对城市供水行业实行了私有化，而法国则一直在实行供水设施国有体制。
论西方发达国家公共服务市场化改革及对我国的启示作者：任成忠任成孝来源：《总裁》2008年第12期(山西大学政治与公共管理学院,山西太原030006)摘要:作为发展中国家的中国,一方面需要正确理解公共服务市场化的理念,另一方面必须结合中国的实际情况时公共服务市场化作出积极的有益的改革尝试。
关键词:公共服务市场化;新公共管理;公共服务改革;我国1当代西方公共服务市场化的主要做法及其特征1.1国有企业的私有化英国是西方国家中对国有企业实行私有化改革起步最早最突出的国家。
目前世界上有100多个国家在程度不同地效仿英国的私有化改革措施。
1.2公私竞争,即合同出租合同出租,亦称合同承包、竞争招标。
其主要内容是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准,然后对外向私营部门、非营利部门招标承包,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务,政府用财政拨款购买承包商的公共产品、工程和劳务。
1.3公公竞爭,打破垄断包括客户竞争和内部市场。
前者旨在打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割,实行公共服务的分散化,给客户以自由选择的现实权利,迫使公共部门为赢得客户而不得不展开竞争。
它往往与凭单制度结合使用。
“补助生产,不如补助消费”是实行凭单制度的指导思想。
服务供应者再依据这些凭单到有关部门换取收入。
同时,政府应确保顾客得到提供者的成本和质量信息,并监督市场欺诈。
1.4“评估国家”的出现“评估国家”的出现反映出当代西方行政改革对评估活动的极端重视。
组织绩效是当代政府管理的核心价值。
然而,要改进政府绩效,你必须首先了解目前的绩效水平究竟如何。
改革中的评估首先广泛应用于改革的试点单位及示范项目。
1.5分权化分权化的政府抛弃了层级节制的传统集权模式,力图调动各方面的积极性和创造性;分权化的政府实行参与管理,分散部门权力;分权化的政府组织结构扁平化,层级简化,易于上情下达、下情上达;分权化的政府致力于公共人力资源的开发和培训,使之有能力开展创造性的工作。
西方公共服务市场化改革及其启示公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。
文章主要从分析西方公共服务市场化改革的理论依据、改革内容和积极意义的基础上，着重阐述了中国公共服务市场化改革存在的主要问题及原因，并结合我国国情，分析了西方公共服务市场化改革对我国的启示。
西方；公共服务市场化；启示公共服务市场化是20世纪80年代以来西方国家行政改革最核心的部分，也是行政改革取得最大成效的领域。
这一改革不仅引起了西方国家公共管理理念的根本转变，而且在相当程度上提高了西方国家的公共服务水平，更好地满足了公众对公共服务的需求。
一、西方公共服务市场化改革的理论依据20世纪70年代以来，西方各国面对政府的低效和财政危机，提出了新的公共管理理论。
其中，影响最大的是公共选择理论、治理理论和新公共服务理论。
（一）公共选择理论。
公共选择理论强调关注政府、市场和社会三者之间的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的范围，扩大市场与社会的作用。
同时，主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争机制，认为没有任何理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织也可以提供公共服务。
公共选择理论为公共服务市场化改革提供了最初的理论依据。
（二）治理理论。
治理理论为公共服务市场化改革提供了最直接的理论依据。
治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。
该理论认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。
在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。
（三）新公共服务理论。
新公共服务理论为公共服务市场化改革提供了最根本的理论依据，它把市场理念引入到公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。
西方国家公共服务市场化改革对我国的启示自20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。
在20世纪70年代，主题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的民营化、市场化；20世纪80年代，主题是科层组织运行机制的有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口号；20世纪90年代，主题再一次聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了“有效治理”的理念。
一、西方国家公共服务市场化改革的实践20世纪70-80年代，西方各国都陷入了严重的财政危机、管理危机和信任危机，为解决政府面临的矛盾，西方国家开始了以市场化为核心的新公共管理运动。
到20世纪末，西方发达国家已基本完成了公共服务的市场化改革。
西方公共服务市场化兴起于英国，起始于1979年撤切尔夫人上台后进行的“雷纳评审”，这次改革以市场化为导向，以提高政府的效率和效能为主要目标，在短期内取得了很好的效果。
1978年，英国政府开始推行“下一步改革”计划，试图通过谈判的方式，使政府与半自治性的执行机构签订绩效合同，把以前由政府提供的一些公共服务转移给这些半自治机构。
同时，英国政府还通过竞争招标的方式，将公共服务事业承包给私营企业或非营利机构。
虽然西方国家公共服务市场化改革的背景、动因及措施有所不同，但其重点都是在公共部门引入竞争机制，将原来由政府垄断的公共服务通过不同方式移交给市场，主要体现在三个层面上：一是政府内部竞争；二是政府与企业之间的竞争；三是企业之间的竞争。
就其改革实践来看，主要包括以下几种方式：（一）民营化民营化就是指采取行动或改变资产所有制形式以缩小政府的作用，扩大私人部门和第三部门在公共服务供给过程中的作用，即把原属于国有的企业或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等形式转给私人组织或第三部门。
民营化改革被认为是“政治瘦身”。
（二）合同出租合同出租是政府确定某种公共服务项目对外承包给私人部门或第三部门，中标者按照与政府签订的合同提供公共服务，政府与财政拨款购买中标者生产出来的公共产品和服务。
公共服务民营化是美国近年来公共服务改革的核心措施。
从美国的经验来看，能否处理好民营化与竞争、民营化与社会公正、民营化与公众安全的关系，以及民营化与政府监管的关系直接关系到公共服务改革的成效。
一、美国公共服务改革的主要理论公共服务改革要回答的中心问题是：政府在社会中的角色是什么?对这一经典问题的不同理解决定了公共部门改革的方案。
对于如何提供公共服务，美国行政改革理论中主要有四种观点：(1)“精英阶层”为了公共利益而推动的旨在提高公共机构组织绩效的改革；(2)“效率专家”以企业为榜样，力图以最小成本获得最大回报而推动的改革；(3)“企业家”为了将公共管理者从官僚文牍主义中解放出来，能够像企业经理那样在公开市场上竞争而推动的改革；(4)“平等主义者”将公民参与看作是实现民主治理和良善社会的最佳手段，他们也推动了以此为目标的改革。
精英阶层的改革可以追溯到乔治·华盛顿时期，人们从清教徒意义上的功绩和道德出发，将从事政府工作看作是服从“神圣召唤”。
受过教育的专业公务员为了社会和国家利益而从事行政工作。
其核心就是专业化的公共部门，以功绩为标准进行选拔和提拔，配以必要工具进行管理、计划、组织等等，不受政治的影响(或者在宪政民主的框架下尽可能少受政治的影响)。
因此，外部可以通过投票箱进行控制，同时受到民选官员的监督，再辅以来自公务员本身职业道德和标准的内部控制，这样一来，可以有效地履行职责。
精英阶层中的公共管理者有着很强的责任感，力图保证公共利益得到维护和增加。
美国公共服务改革的第二个重要传统就是效率专家推动的改革或者以效率为目标的改革。
其目的是为了让政府像一个商业化公司那样运作，以最小成本获取最大效益。
受泰勒及其科学管理学的影响，美国于20世纪初开始掀起效率运动。
纽约市政研究局、塔夫托委员会报告以及20世纪前20年的执行局运动，将效率技巧传播到美国各级政府。
以效率为目标的改革力图用最大化的产出代替有限产出，让每个人的效率最大化，让其创造财富最大化。
公共事业民营化案例公共事业民营化是指将原本由政府独家管理和运营的公共事业部门开放给私营企业参与，以引入市场竞争机制，提高运营效率和服务质量。
以下是两个典型的公共事业民营化案例：案例一：英国水务业民营化在上世纪80年代末，英国政府面临着水务业效率低下、投资不足等问题。
为了解决这些问题，英国政府于1989年推出了一项名为“Thames Water”的水务业民营化计划，该计划是英国历史上首个涉及国家级基础设施的私有化计划。
此次民营化计划的主要步骤包括：拆分水务公司、引入私营企业竞争、推出股份制和外资等。
政府将水务公司分拆为10个区域性公司，并于1990年将其中的3个公司私有化。
为了提高私营企业参与的吸引力，政府放宽了市场准入条件，并通过招标和竞争的方式选择了优质的投资者。
民营化后，私营企业通过引入先进管理经验、提高投资效率和服务质量等方式，推动了水务业的改革与发展。
这项民营化计划的成果是显著的。
英国水务业经过近30年的发展，取得了较高的运营效率和服务水平。
据统计，自1990年至今，日均供水质量得到了显著提高，水损失率减少了30％以上，给付用户的水费比国有时代下降了约40％。
案例二：中国公交运营民营化中国是世界上公共交通需求最大的国家之一，但在20世纪80年代以前，由于计划经济体制的限制，公共交通多由政府垄断并且存在效率低下、服务质量差等问题。
为了解决这些问题，中国政府于1989年开始推行公交运营民营化。
中国公交运营民营化的进程大致分为四个阶段。
第一阶段是试点阶段，政府在一些城市选择了几个公交线路进行试点改革。
第二阶段是推广阶段，政府开始逐步推广民营化改革并制定了相关的政策法规。
第三阶段是规模扩大阶段，政府在更多的城市推行公交运营民营化，并引入了竞争机制。
第四阶段是提升服务质量阶段，政府通过引入先进的管理方法和技术手段，提升公交服务的质量和运营效率。
公交运营民营化对中国城市公交行业的发展起到了积极的推动作用。
!"经济社会体制比较（双月刊）高旺西方国家公用事业民营化改革的经验及其对我国的启示内容提要：西方国家公用事业领域的改革取得了显著的成效，积累了相当丰富的经验。
在我国公用事业领域改革过程中，借鉴国外公用事业民营化的成功经验，在政府宏观规制下，通过引入竞争机制，实现公用事业的民营化改造，有利于公用事业摆脱困境，实现企业效率和公共福利的共赢。
关键词：公用事业垄断民营化作者简介：高旺，法学博士，中国青年政治学院公共管理系副教授。
公用事业部门通常是指邮政、电信、电力、供气、供热、供水、排水、公共交通等与人民生活和国民经济密切相关的领域。
由于公用事业领域具有网络式服务和政治敏感性等特点，存在规模经济和进入门槛高、投资回报期长等特征，因而往往被认为属于经济自然垄断的领域。
目前，我国公用事业的发展状况日益成为各项事业发展的瓶颈性因素。
借鉴西方国家公用事业民营化改革的成功经验，有利于推动我国公用事业的改革，促进经济和社会的持续性发展。
一、公用事业民营化的可行性及西方各国的经验由于财政压力、经济绩效和服务质量等原因，自#$%&年代开始，西方各国在公用事业领域都不同程度地开始了民营化的改革实验。
所谓“民营化”，大体指政府从总体上减少介入的程度，更多地依靠民间机构、多样化的所有制形式与运作关系，满足公众对产品和服务的需求的运动，与“市场化”、“公司化”等概念相近。
美国学者萨瓦斯根据排他和消费两个变量对人类所享用的物品和服务进行分类，认为公用事业领域所提供的物品和服务属于排他完全可行的纯共同消费品，即可收费物品。
这类物品由于排他是可行的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品，因而能够由市场来提供。
我国学者郭剑鸣也认为，公用事业领域属于公民基本生活、生产所必须，须有偿向社会提供的“基本赢利型”服务。
因此，这类服务可以通过市场机制提供具体服务。
运用市场机制，在公用事业服务领域引入竞争，有助于弥补政府功能缺陷，克服政府垄断经营所带来的诸多弊端，如缩减政府开支，增加税收，促进信息公开化等。
公用事业改革的国际经验及启示所谓公用事业，是指电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务的行业。
公用事业通常都是自然垄断性比较显著的基础设施行业，同时又是具有明显公益性的行业。
传统上，绝大多数国家的公用事业都是由政府直接投资、垄断经营的。
直到20世纪70年代，英国等发达国家以民营化为导向对公用事业进行了大规模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。
发达国家的改革经验和成效表明，公用事业民营化改革不仅有助于降低政府成本，而且能改善公共服务的质量和水平。
这些国家的许多做法值得我们研究借鉴。
公用事业的特点及发展趋势从经济学的角度观察，公用事业具有以下几个方面的主要特征：具有一定的自然垄断性质。
公用事业对网络的依赖性决定了其自然垄断的特点：一方面，网络是公用事业固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。
这两个方面的特点决定了公用事业生产经营的成本具有弱增性，即由一家企业生产全部产品或多种产品比由多家企业生产成本更低。
具有准公共物品性质。
公用事业产品与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，公用事业产品还关系到其他行业能否正常、稳定地组织生产活动。
也就是说，公用事业与生产生活的费用以及生产生活的普遍性、安全性、连续性、便捷性直接紧密地联系在一起，具有较强的公益性。
具有较强的资产专用性。
公用事业需要巨额投资，这些投资形成的资产专用性很强，一旦投资就难以挪作他用，沉淀成本很大。
所以，只有在人口高度密集的城市建设网络才可能产生规模经济，这又使公用事业投资具有一定的区域特性。
公用事业的这些特点，决定了其需要同时承载相互矛盾的双重目标：社会福利的最大化和企业利润最大化。
为了满足这两个目标，几乎所有国家都曾对公用事业采取了公共企业垄断专营的模式。
然而，随着经济和技术的发展，传统上属于自然垄断的公用事业，开始呈现出非自然垄断的特征，譬如电信业，随着移动通讯、微波和卫星传输、互联网技术的发展，包括市话、长话在内的许多电信业务，在不另建网络的情况下就可实现经营。
