行政法制度的完善与发展

行政程序法律的制度首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。

(一)程序和行政程序行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称,是行政程序的法律化、制度化。

要明确行政程序法律制度,首先要了解程序和行政程序。

所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。

构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式,以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。

行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。

步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。

例如,按照《治安管理处罚条例》规定,公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。

传唤需要用传唤证,询问要有笔录,裁决要有书面决定等等,这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。

整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。

完成这一程序过程需要用一定的时间。

为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还必须遵循先后次序。

如上例,必须先取证后裁决,不能颠倒为先裁决后取证。

这就是顺序。

时限和顺序构成程序的时间表现形式。

行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程,是空间形式和时间形式的统一。

行政程序的最大特点在于,行政程序是行政机关作出行政行为的程序。

行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的,但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序,而不是相对一方应遵循的程序。

公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时,行政机关常常为他们设定程序,如据报载,要申请办一批发市场,需经112道程序(盖112个章)。

为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便,甚至造成损害,行政程序法律需要对此规定一些原则,例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。

它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。

(二)行政程序法律制度的主要特点由于行政程序法律制度的发展,程序法律已经冲破司法范畴,扩大到一个更为广阔的领域。

行政法法律研究行政法是研究行政组织与行政行为的规范性法律制度的一门法学科目。

它是一门法律从学科的角度研究与规范国家行政机关和公务员的活动的学科。

行政法所研究探讨的对象包括行政机关的构成、职能、程序、行政行为与行政决定、行政合同、行政契约、行政杂事等等。

行政法在现代法学和法律实践中占据着非常重要的地位。

一、行政法的基本概念与特点行政法是指国家机关和公务员执行国家行政职能的活动所适用的法律规范和原则。

行政法的基本概念体现了以下几个方面的特点：1. 行政法是一门法学学科，以研究与规范国家行政机关和公务员的活动为主要研究对象。

2. 行政法出发点是从管理、监督和调控国家行政活动的目的出发。

3. 行政法注重行政活动的规范性，通过法律的规范来约束、保护和规范行政机关和公务员的行为。

4. 行政法具有强制性和专门性的特点，即对国家机关和公务员行为的规范，在法律上具有强制和专门的约束力。

二、行政法的研究内容和方法行政法的研究内容涵盖广泛，主要包括以下几个方面：1. 行政法的基本原理与基本制度研究。

2. 行政行为的法律规范研究。

3. 行政程序法的研究。

4. 行政契约法的研究。

5. 行政责任与行政诉讼法的研究。

6. 行政法与其他法律分支的联系与法律适用问题研究等。

行政法的研究方法以比较法、历史法、制度法、法律逻辑法等为基础，还需要兼顾实证法的运用。

此外，由于行政法是实践性很强的一门法学科目，因此，行政法理论与实践紧密联系，行政法的研究也需要结合实际情况，注重与法律实践相结合。

三、行政法研究的意义与影响行政法研究的意义在于保障国家行政机关与公务员的活动合法性，确保国家行政机关和公务员的行为符合法律规范。

同时，行政法研究也有助于统一行政行为的规范，提升行政效能，保障公民的合法权益，促进社会的稳定与发展。

行政法的研究对于完善国家治理体系和治理能力，建设法治国家具有重要意义。

行政法的健全与完善是国家现代化建设的必然要求，一个具有现代法治的国家离不开行政法的制度建设与法律规范。

行政与行政法概述行政与行政法概述导言行政与行政法是现代社会中不可或缺的一部分，它们对于维护社会秩序、保障公民权益、促进社会发展起着重要的作用。

本文将从行政的基本概念、行政与行政法的关系、行政法的特点及其重要性等方面对行政与行政法进行概述。

一、行政的基本概念行政是指国家机关或其他具有行政职能的组织依照法律、法规和政策进行管理和处置事务的活动。

行政的基本特点是权力性、强制性和专业性。

行政活动涉及各个领域，包括政府管理、经济管理、社会管理等。

行政活动的目的是为了合法有效地实现公共利益。

二、行政与行政法的关系行政是行政法的主体，二者密不可分。

行政法是规范行政活动的法律体系，它明确了行政机关在行使行政权力时的基本原则和程序。

行政法的主要内容包括行政权力的来源、行政行为的要件、行政程序、行政责任等。

行政法的作用是约束和规范行政行为，保护公民的合法权益，维护社会秩序。

三、行政法的特点1. 公法性：行政法是公法的一部分，它规范的是行政机关的行为，以保证公民的权利和社会的利益。

2. 动态性：行政法是与社会发展密切相关的法律体系，它需要不断更新和调整，以适应社会的变化。

3. 强制性：行政法是以强制手段来保证行政机关履行职责的法律制度，具有明确和强制性的规定。

4. 基本性：行政法是一门基础性法学学科，它为其他法律学科提供了一系列基本的法律原则和制度。

四、行政法的重要性1. 维护公民权益：行政法通过规范行政行为，保护公民的合法权益，防止行政机关的滥用权力。

2. 维护社会秩序：行政法规定了行政机关的职权范围和行使程序，保障了社会秩序的稳定和有序。

3. 促进社会发展：行政法为行政机关的决策提供了法律依据和合法性保障，推动了社会经济的发展。

4. 构建法治国家：行政法是法治国家建设的重要组成部分，它为行政机关的行为提供了法律框架和法治观念的引导。

五、行政与行政法面临的挑战行政与行政法在社会的快速发展和变革中面临着许多挑战。

一方面，行政权力的扩大和滥用问题日益突出，需要加强行政法的监督和约束。

论党内法规制定体制的发展与完善李国梁(西南政法大学行政法学院,重庆401120)摘　要:党内法规的制定体制是指推动和影响党内法规制定㊁修改㊁废止的整个运作机制,具体涵盖了规划㊁起草㊁审批㊁备案㊁清理和评估等环节步骤㊂十八大以来,党内法规制定体制的良好运转,有效促进了党内法规制度体系的规范化和制度化㊂然而,新时代党的建设对党内法规质量提出了更高的要求㊂党内法规体系中仍然存在着备案审查制度不完善㊁实施评估制度不规范㊁长效清理机制不健全等制定规范问题㊂因此,党内法规制定体制应当在遵循党的领导等基本原则的前提下,按照法治建设的总体要求,对各项内容进行系统而有计划的补充㊁修正和完善㊂关键词:党内法规;制定体制;法规质量;依规治党中图分类号:D26 文献标志码:A 文章编号:1007-5194(2019)01-0108-09党的十九大报告提出了 加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的总体要求,明确了未来一段时期党内法规制度建设的方向任务㊂一直以来,党内法规的建设始终融入党的各项事业的发展进程中,形成了 通过党内法规的形式规范党内关系的传统”[1]27㊂党的一大制定的‘中国共产党第一个纲领“以及党的二大制定的‘中国共产党章程“,反映了中国共产党在初创时期对党内法规制度建设的探索㊂1938年,毛泽东在‘中国共产党在民族战争中的地位“一文中阐释了党的纪律的重要性,首次提出了 党内法规”一词,指出 制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”[2]528㊂1978年,邓小平在‘解放思想,实事求是,团结一致向前看“的讲话中提出,人民民主建设应当实现制度化㊁法制化的要求,强调 国要有国法,党要有党规党法㊂党章是最根本的党规党法㊂没有党规党法,国法就很难保障”[3]147㊂1992年,党的十四大对党章进行了重要修改,在 党的纪律检查机关”一章中吸收了 党内法规”的表述[4]360,党内法规制度建设持续进步㊂十八大以来,习近平多次强调了党内法规的重要性,指出: 要把实践中行之有效的做法和经验用法规制度的形式固化下来㊁坚持下去,实现党内法规的与时俱进㊂”[5]2016年10月, 以制定修订两部党内法规为重点专题研究全面从严治党的十八届六中全会,是中国共产党成立以来首次以党内法规制度建设为重点的中央全会”[6]㊂同年12月,首次全国党内法规工作会议召开,强调坚持依法治国与制度治党㊁依规治党统筹推进㊁一体建设㊂现如今,以党章为根本㊁以若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系已基本搭建成型,而与此相适应的党内法规制定体制也已基本形成并有效运转㊂ 党内法规体系基本形成以后,大规模立规的压力大大减轻,需要从数量规模型立规向质量效益型立规转变,如何提高立规质量就成为立规工作的主要矛盾㊂”[7]一方面,党内法规制定体制的确立及运行,为提升立规质量提供了基本的支持和保障㊂2013年5月发布的‘中国共产党党内法规制定条例“(以下简称‘制定条例“),初步构建起涵盖规划㊁起草㊁审批㊁备案㊁清理㊁评估在内的党内法规制定体制㊂2014年11月,中共中央完成了党内法规的首次全面清理,范围涵盖了新中国成立至收稿日期:2018-11-12基金项目:国家社会科学基金重大项目 全面推进依法治国与全面深化改革关系研究”(14ZDC003),项目负责人:付子堂㊂作者简介:李国梁(1987 ),男,西南政法大学博士研究生,人权研究院研究人员㊂2012年6月间的1178件党内法规和规范性文件㊂清理工作为全面把握党内法规现状㊁有针对性地提升党内法规质量打下了良好基础㊂十八大以来, 共制定修订140多部法规,约占220多部现行有效中央党内法规的60%”[8]㊂另一方面,党内法规质量提升越发成为党内法规建设工作的重心㊂2017年6月,中共中央印发了‘关于加强党内法规制度建设的意见“,强调制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键,方向要正确㊁内容要科学㊁程序要规范,保证每项党内法规制度都立得住㊁行得通㊁管得了㊂2018年2月,中共中央印发了‘中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018 2022年)“,正式开启了新一轮党内法规制度建设,要求到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,并确保党内法规制度质量明显提高㊂习近平在强调建设社会主义法治国家时指出: 要完善党内法规制定体制机制㊂”[9]党内法规制定体制与党内法规质量密切相关,全面严格完善的党内法规制定体制是高水平 立法技术”的重要表现,是确保党内法规质量的前提和保障㊂因此,为有效提升党内法规总体质量,增强党内法规制定的科学性和规范性,本文将以党内法规的制定体制为研究主题,尝试论述党内法规制定体制的内涵㊁运行机制及其完善路径㊂1　建构与发展:党内法规制定体制的内涵和现状1.1　党内法规制定体制的建立党内法规的制定体制是指推动和影响党内法规制定㊁修改㊁废止的整个运作机制,具体涵盖了规划㊁起草㊁审批㊁备案㊁清理和评估等环节步骤㊂2013年起实施的‘制定条例“,作为党内正式的 立法法”,构建起了党内法规制定体制的基本框架㊂而党内法规制定制度体系是在制定体制基础上进一步拓展形成的规范体系㊂ 党内法规制定制度体系是指由党内法规的制定与修改制度㊁规划与计划制度㊁起草制度㊁审批与发布制度㊁适用与解释制度㊁备案清理评估制度等构成的制度体系㊂党内法规制定制度体系是党内法规制度体系的首要环节,直接决定和影响着党内法规制度体系中的党内法规实施体系和保障体系的质量和成效㊂”[10]这一体系既包含了党内法规的总体部署和具体操作,也囊括了立规中的审查和立规后的评价㊂增强各制定环节之间的衔接配合,有利于提高党内法规的制定能力和水平,推动党内法规的规范化建设㊂值得注意的是,在 1+4”的党内法规制度框架体系中,与党内法规制定相关的法规或规范性文件都包含在 党的监督保障法规制度”中的 制度建设保障”类别之下,单独形成一个门类①㊂这一划分凸显了该类法规具有的程序属性和保障功能等独立特征和价值㊂自毛泽东在中共六届六中全会上首次提出 党内法规”的表述以来,党内法规制度在党的奋斗历程中经历了从无到有㊁从建立到完善的探索发展㊂党内法规制定体制逐渐形成,党内法规制度建设不断完善㊂由于党的事业复杂艰巨,世情国情不断变化,党内法规需要根据工作重心变化而不断调整㊂因此对于党内法规的制定工作,在很长一段时间内都缺乏明确的标准和依据,处于较模糊的状态㊂直到1990年,中共中央印发了‘中国共产党党内法规制定程序暂行条例“(以下简称‘暂行条例“),界定了党内法规的概念,即 党的中央组织㊁中央各部门㊁中央军委总政治部和各省㊁自治区㊁直辖市党委制定的用以规范党组织的工作㊁活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”㊂同时,‘暂行条例“初步奠定了涵盖规划㊁起草㊁审定㊁发布在内的党内法规制定的运行机制㊂2013年,中共①关于党内法规制度体系的分类问题,‘关于加强党内法规制度建设的意见“提出,完善以 1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度㊁党的领导法规制度㊁党的自身建设法规制度㊁党的监督保障法规制度4大板块㊂‘中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月 2016年12月)“将党内法规按照该分类要求编排,并在4大板块之下进一步细化为26个子类别㊂中央根据新形势的要求,在多年实践经验的基础上对‘暂行条例“进行修订,发布实施‘制定条例“㊂‘制定条例“是党内法规制度体系建设的基础性党内法规,是推动党内法规制度化㊁规范化㊁程序化的基本保障,是正式公开的党内 立法法”㊂1.2　党内法规制定体制的新发展‘制定条例“在继承‘暂行条例“的基础上,细化和扩展了党内法规制定体制的多项主要内容㊂第一,将原第二章 规划”改为 规划与计划”,明确要求科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划㊂同时增加了中央纪律检查委员会㊁中央各部门和省㊁自治区㊁直辖市党委可以根据职权和实际需要,编制本系统㊁本地区党内法规制定工作规划和计划㊂第二, 起草”一章拓展了草案征求意见的范围,征求意见的范围不仅根据草案的内容涵盖到党内,也强调对党代表大会代表和有关专家学者意见的听取,还新加了充分听取与草案密切相关群众的意见的要求,同时丰富了征求意见的形式㊂第三,将原第四章 审定”和第五章 发布”合并为 审批与发布”一章㊂一方面,明确了由审议批准机关的所属负责法规工作的机构,按照审核内容的要求进行审核,总体上提升了党内法规的规范性㊂另一方面,将 有的党内法规公开发布”修改为 党内法规经批准后一般应当公开发布”,增强了党内法规的公开性要求㊂第四,新增了 适用与解释”和 备案㊁清理与评估”两章内容㊂ 适用与解释”部分确立了 上位法优于下位法” 特别法优于一般法” 新法优于旧法”的党内法规效力等级的原则,并明确了在党内法规发生抵触或不一致情形时的处理规范㊂与此同时,备案㊁清理和评估机制的创设,使制定程序更加系统科学,构成了确保和提升党内法规质量的重要方法㊂十八大以来,党内法规规划㊁清理㊁备案等工作的全面有序开展,保障了党内法规制定体制的良好运转,促进了党内法规体系的规范化和制度化㊂第一,‘中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013 2017年)“(以下简称‘纲要“)要求,党内法规工作的统筹规划机制㊁审议审核机制㊁动态清理机制㊁备案审查机制㊁解释评估机制建立健全并有效运行㊂过去5年的党内法规制定工作基本完成了‘纲要“的要求,遵循了‘制定条例“构建的党内法规的制定机制,即在五年规划的总体指导下,开展具体的党内法规起草㊁审批和备案等工作,并进行了适时清理和效果评估㊂‘纲要“提出的涵盖党的建设和党的工作主要领域㊁适应管党治党需要的党内法规制度体系框架已经基本形成㊂2018年新发布的‘中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018 2022年)“,特别强调党内法规制度的质量,其系统性㊁整体性和协同性明显增强㊂第二,‘中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见“(以下简称‘清理意见“),开启了首次全面党内法规清理工作的序幕㊂2014年底,完成的清理工作共涉及党内法规和规范性文件1178件,其中322件在清理中被废止,369件被宣布失效,继续有效的是487件㊂历时两年的清理工作摸清了党内法规的现状,为党内法规的进一步修改㊁废止提供依据,奠定了党内法规制度体系建设的基础,同时也为清理工作的长效机制和即时清理机制积累了有益经验㊂第三,‘中国共产党党内法规和规范性文件备案规定“(以下简称‘备案规定“),是‘制定条例“的配套性党内法规,明确了备案制度的机构㊁时限㊁审查标准和考核评价等内容㊂此外, 2015年7月,中央办公厅印发‘关于建立法规㊁规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见“,建立分工负责㊁双重备案联动㊁移交处理和提议审查㊁征求意见㊁会商协调㊁信息共享等机制,推动形成了互联互通互动的审查衔接联动工作格局”[11]90㊂这满足了全面依法治国对加强备案审查能力的要求,有利于确保党内法规的合法性与合理性㊂第四,2015年8月,中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度,主要负责研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划㊁统筹协调综合性中央党内法规制定工作㊁推动已出台中央党内法规的贯彻实施等㊂联席会议制度有利于在党内法规制定过程中加强沟通,形成合力,集中化解党内法规制定中遇到的难题,提升党内法规制定水平[12]㊂自党的十八大以来, 党内法规制度建设呈现出 存在问题 提出要求 实践探索 总结经验 建章立制 贯彻实施 再提出要求’的螺旋式的上升过程”[13]㊂2　问题与反思:党内法规制定体制建设的特征与不足党内法规制度建设是一项复杂的系统工程,包括了统筹规划㊁制定修改㊁备案审核和评估清理等各个环节,涵盖了理论研究㊁实践探索,实施执行和人才培养等各个方面,是党的建设总体安排中的重要一环㊂党内法规制度是扎根于中国特色社会主义建设基础上的理论探索和制度创新,伴随着中国共产党领导中国革命㊁建设和改革的不断推进而一步步发展成熟㊂但不可否认,党内法规在制定和实施方面均有一定的滞后与不足㊂当前, 对党的制度建设研究明显不足,党内规则的目标任务㊁体系框架缺乏理论支撑”[14]㊂而充分认识党内法规制定工作所面临的独特发展历程和价值追求,是准确把握现有党内法规制定体制不足的前提,也是改进和完善党内法规制定体制的基础条件㊂2.1　党内法规的独特发展历程与价值追求2.1.1　党内法规的产生和发展有特殊的历史背景和实践进程在不同历史时期,伴随着党的执政地位㊁执政理念㊁执政方式和执政环境的发展变化,党规一直如影随形,通过立改废释及时反应和确认形势任务的新变化,为党执政提供制度保障㊂”[15]31-32中国共产党的历史地位经历了从革命党到执政党的不断发展变化㊂首先,革命时期的党的目标任务在党内法规中的体现,主要是通过中国共产党第一个纲领和二大通过的党章及随后历次修订的各党章中㊂在革命时期,党的主要任务集中在推翻阶级压迫㊁争取民族独立和建立新的国家政权,因此这一阶段的党内法规主要服务于建立党的组织制度㊁严肃纪律要求与统一思想建设,以确保党的凝聚力和战斗力㊂其次,新中国成立后,党的主要任务逐渐转向社会主义改造和国家各项基本制度的恢复建设,这一阶段的党内法规制度主要服务于党的作风建设㊁制度建设等目标㊂然而,由于 文化大革命”等因素,党内法规和国家法律等制度发展缓慢㊂第三,1978年十一届三中全会的召开,标志着国家工作的重心从阶级斗争转移到经济建设上来,中国进入了改革开放的新阶段㊂ 改革开放以来的党规制度建设以民主集中制为核心,坚持党要管党㊁从严治党方针,更加重视发扬党内民主㊁尊重党员主体地位,更加重视监督和制约权力㊂”[15]3581980年,中国共产党十一届五中全会通过‘关于党内政治生活的若干准则“,重新强调了维护党规党法和提高党的作风的重要性㊂随后,党内法规不断恢复发展,初步完成了体系化构建,适应了依法治国与依规治党的总体要求,增强了党的执政能力和执政水平㊂党的历史使命构成了党内法规发展的动力源泉,党的事业的进步对党内法规制度建设不断提出新的要求,推动党内法规在实践中动态发展㊂ 党内法规的立废改释工作90多年来始终与党的建设相伴而行㊂”[16]2.1.2　党内法规始终坚持严格的道德标准和崇高的价值追求一方面,治国必先治党,治党务必从严㊂中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,党内法规始终体现着党的先进性要求,党规严于国法,对党组织和党员的行为活动有着更高层次的道德规范要求㊂ 党的性质㊁宗旨都决定了纪严于法㊁纪在法前㊂要把党的纪律和规矩挺在前面,用纪律和规矩管住大多数,使所有党员干部严格执行党规党纪㊁模范遵守法律法规㊂”[17]60另一方面,依规治党与以德治党相结合㊂ 依规治党与以德治党都是党的先进性与纯洁性的内在要求,是从严治党的需要㊂对于全面从严治党来说,依规治党就是要守住底线,而以德治党则要力求高线㊂”[18]党的事业的崇高价值追求决定了党内法规包含较严格的道德标准㊂党要管党㊁从严治党的总体要求决定了党的建设必须始终坚持更严格的标准,而中国共产党实现中华民族伟大复兴的历史使命则决定了党内法规必须将崇高的价值追求始终置于首要位置㊂2.2　党内法规制定体制中的不足十八大以来,党内法规在规划㊁制定㊁清理等方面的工作有序展开,日益规范,整体制定水平不断提升,各领域党内法规不断完善㊂但在全面深化改革和全面从严治党的新时代背景下,党内法规制度建设面临着新的历史任务和更高的质量要求㊂因此,现有党内法规制定体制中仍有诸多问题需予以正视㊂2.2.1　党内法规的备案审查制度不完善党内法规的备案审查呈现出 重备案,轻审查’,且存在审查体系的 一元性’和审查方式的 一维性’等两个严重弊端”[19]㊂一方面,主动审查的制度设计导致了审查的形式化㊂‘备案规定“明确由中央办公厅承担党内法规的主动审查职责,而其现有的机构职能和人员配备在面对大量复杂的党内法规备案工作时,显然无力完成对每一部法规的实质性全面审查㊂因此,当前备案审查工作多 采用形式审查为主㊁实质审查为辅的方式,主要审查备案资料是否齐全,份数是否足够,无法在主动审查中对每一部报送审查的党内法规都深入细致研究,逐条审查内容的合法性和合理性”[20]㊂另一方面,‘备案规定“的审查内容多集中于原则性较强的合法标准,而在合理性标准中缺少对不同级别党内法规和同一法规不同条款的程度区分,不利于审查的针对性和有效性㊂这种 对不同类别条款的审查标准层次上未能体现出应有的差别,不符合党内法规的内在规律”[21]㊂2.2.2　党内法规的实施评估制度不规范虽然‘制定条例“规定,党内法规制定机关㊁起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况㊁实施效果开展评估㊂但这一规定较为笼统,没有涉及评估标准㊁评估程序等具体内容,并缺乏统一可操作的配套性法规㊂当前的评估主要是一项相关部门根据职权自主选择的制度,评估并非是每一部法规的必经程序㊂目前,党内法规的评估工作较多集中于省一级的探索中㊂例如,四川省委办公厅印发了‘省委党内法规实施评估办法(试行)“,福建省率先成立了党内法规制度实施评估专业机构㊂中央层面党内法规评估制度规范的缺失,不仅难以保证对中央党内法规实施效果评估的统一性和操作性,而且难以在各省的党内法规评估探索中划定基本的标准和提出一致的要求㊂2.2.3　党内法规的长效清理机制不健全2012 2014年,党中央开展并完成了历史上首次党内法规和规范性文件的全面清理工作㊂ 作为党内法规大规模全面清理的第一次尝试,其工作运行模式还是按照党组织运行的规律和方式进行的,没有遵循党内法规制定的规律㊂”[1]154这次清理工作带有明显的全面性㊁集中性和临时性的特点,具有独特的历史价值和实践意义,难以按此模式推广重复运用㊂在此次全面清理工作开始之前,‘清理意见“表明,要及时总结集中清理的经验,推动清理工作的经常化㊁制度化和规范化㊂但到目前为止,党内法规清理的常规化工作进展缓慢,即时清理与集中清理的具体规范尚未制定实施,科学统一的长效清理机制仍未形成㊂2.2.4　试行或暂行党内法规的制定规范模糊现行党内法规中,长期存在一定比例的试行或暂行党内法规, 试行’或者 暂行’的规定带来规范施行中大量的不确定性,给人不庄重之感,给国民经济发展和党员守法造成障碍”[22]㊂在统计的117部现行党内法规中,正式法规65部,而以 试行”命名的党内法规27部,以 暂行”命名的党内法规25部㊂党内法规的试行或暂行,某种程度上发挥了制度探索功能,便于使制定条件尚未成熟的党内法规在现实运行环境中进行试验,为正式党内法规的出台积累实践经验㊂但其长期大量的存在无疑将会损害党内法规的权威性和稳定性,影响党内法规体系的整体质量水平㊂究其根源,在于对试行或暂行党内法规的功能认识不足㊁定位不清㊁程序模糊等几个方面㊂目前,‘制定条例“对党内法规试行规定的条件过于简便,只要制定机关认为实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规,均可试行,并不要求对试行的原因及方案进行特别说明㊂此外,试行或暂行党内法规缺乏明确的有效期限和考核机制,又造成了此类党内法规的运行缺少经验总结㊁效果检验的程序限制㊂这不仅阻碍了其向正式法规的转化流程,更加重了其 有始无终”局面的存续状态㊂此外,党内法规的规划和计划缺乏针对性和有效性,没能围绕综合性法规及时安排配套性法规的制定计划,从而无法按照党内法规体系协调发展的要求实现党内法规制度体系的整体同步推进㊂3　调适与完善:法治视野下党内法规制定机制的科学化建设党内立规是一项兼具政治性㊁规范性和技术性的系统工程”[23],必须符合方向正确㊁内容科学和程序规范的基本要求㊂ 加强党内法规制度建设理论研究和宏观设计,形成定期评估㊁清理㊁修订机制,该填充的填充,该链接的链接,该替换的替换,使党内各项法规制度便利管用,在全面从严治党中发挥更大作用㊂”[24]107党内法规不仅是全面从严治党的重要依托,更是全面依法治国㊁建设社会主义法治国家的重要保障㊂党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的组成部分,党内法规的制定体制应当按照法治建设的总体要求健全完善,在遵循党的领导等基本原则的前提下,不断修正丰富党内法规制定机制的各项内容㊂3.1　党内法规制定体制建设的基本原则3.1.1　以宪法和党章为根本遵循党内法规制度建设,把握正确的政治方向是第一位的要求,也是衡量质量的第一标准㊂”[25]党的领导是党内法规制定体制建设的根本政治保障和首要原则㊂ 以宪法为遵循,就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一㊂”[26]‘制定条例“第二条首次将党章定位为 最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据”㊂党章是党内法规的根本大法,党内法规的制定必须始终以党章为基础㊂党内法规制定体制的发展和完善,应始终在党的全面领导下,遵循党章的基本要求,致力于按照既定的规范和程序,逐步实现党的总体部署的规范化以及党的制度设计的具体化㊂3.1.2　在实践基础上不断总结党内法规制定规律我们党抓党的建设,很重要的一条经验就是要不断总结我们党长期以来形成的历史经验和成功做法,并结合新的形势任务和实践要求加以创新㊂”[27]党内法规的制定来源于实践,服务于实践,并针对不同时期党的建设的主要问题而不断调整变化㊂党内法规的制定 要认真总结党的建设实践经验,及时把比较成熟㊁普遍适用的经验提炼上升为制度”[24]107㊂党内法规的制定体制建设应从实践出发,以问题为导向,将党内法规质量作为衡量标准,根据世情国情党情的变化,及时调整制定工作的重心,保证党内法规制度体系与时俱进,及时优化更新㊂不断推进党内法规制度体系的内容更加科学合理,结构更加协调统一,质量更加优良坚实㊂3.1.3　正确处理党内法规与国家法律的关系党内法规的制度建设既要关注党内法规内部的统一性㊁协调性,也要重视党规与国法之间的良性互动㊁一体发展㊂ 党内法规体系化,对于深化全面从严治党㊁推进国家治理体系和治理能力现代化以及党内法规自身工作发展具有积极意义㊂”[28]党内法规制度体系作为一套规范体系,由不同层级㊁不同领域㊁不同功能的党内法规构成,即包含基础性党内法规和配套性党内法规,涵盖了党内法规制定㊁实施和监督等相互衔接的各环节内容㊂党内法规制定体制的首要任务就是保持党内法规体系内部的科学完善与协调统一㊂ 党内法规制度体系的科学与否,不仅关系党的制度建设的质量,还直接影响着依规治党的具体成效㊂”[29]此外,坚持党内法规与国家法律的协调衔接,保障依规治党与依法治国的统筹推进㊂ 党内法规与国家法律的并存,是中国法治的根本特色所在,两者各自在不同领域发挥了积极作用,共同推进了中国法治建设的进程㊂”[30]依规治党是依法治国的重要保障,依法治国是依规治党的重要依托㊂党内法规制定机制要能够确保党规与国法在制定㊁备案等各环节的有效沟通衔接,缓解冲突与不适㊂3.2　完善党内法规制定体制的具体举措3.2.1　健全党内法规的备案审查制度。