新农村宅基地管理的创新方法

农村宅基地“三权分置”的实现模式及保障措施分析*◎林宣佐1 王光滨2 郑桐桐2 王颜齐2 摘 要：进行农村宅基地改革是促进我国新时代农村建设、带动农民增收致富的崭新突破口。

建立并完善宅基地“三权分置”制度，增加农村宅基地利用价值，缓解城镇建设用地紧张局势，是目前全国农村土地制度改革中亟待解决的关键问题。

本文以目前全国农村宅基地利用现状着手，基于国内现已开展的宅基地改革试点经验和实践效果，结合对全国不同地区实地调研以及官方相关数据，探讨农村宅基地改革中“三权分置”的有效实现模式及配套保障措施。

关键词：农村宅基地；宅基地流转；三权分置；流转模式2018年中央“一号文件”文件将宅基地“三权分置”制度构想在乡村振兴战略框架中进行部署，提出要做好农村宅基地确权工作，积极探索宅基地合理退出机制和利用途径，切实推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度实施。

目前国内城市建设用地日趋紧张与农村宅基地的大量闲置之间的矛盾日益凸显，因此亟须探索并建立宅基地的合理利用机制，激发宅基地的财产价值，以缓解城市用地紧张。

一、现阶段我国农村宅基地的利用现状（一）一户多宅、超标超占现象突出，农村宅基地闲置比例较高现行农村宅基地制度下，农民可以通过法定程序申请获得，且宅基地具有永久性和无偿性的属性，一户多宅现象普遍；同时由于宅基地管理缺失，农村宅基地面积、建造位置等混乱局面也时有发生。

根据实地调研数据，目前多数农村常住人口中51-65岁所占比例较高，部分地区高达66.7％，近80％的年轻劳动力一年待在家里的天数不超过一个月，这就使得大部分宅基地处于空置状态，造成农村土地资源的极大浪费。

（二）缺乏合理的宅基地退出机制，农户参与热情不高由于针对农业转移人口的城市公共服务和社会保障严重不足，且农村宅基地实行无偿退出以及货币和房屋等补偿方式，补偿标准偏低，且对于宅基地退出后产生的宅基地发展权收益，很少甚至没有与农户共享。

农户生活大多没有稳定的收入来源，宅基地退出之后更容易出现住房、落户等一系列问题，因此出于对未来生活的担忧以及乡土情结的影响，大多数农户不愿意将闲置的宅基地退出。

农村宅基地利用存在的问题及对策
农村宅基地利用存在的问题有很多，以下是一些常见问题及对策：
1. 土地闲置浪费：许多农村宅基地被闲置或仅用于种植庄稼，未能充分发挥其
潜在价值。

对策包括推动农村土地流转，鼓励农民将宅基地出租或出售给有发
展意愿的农民或企业，促进土地资源的高效利用。

2. 建设规划不合理：一些农村宅基地建设缺乏规划，导致杂乱无章、空间浪费。

对策是加强农村规划管理，制定合理的宅基地利用规划，合理规划建筑面积和
布局，确保农村宅基地的有序发展。

3. 缺乏基础设施和公共服务：许多农村宅基地缺乏基础设施建设和公共服务配套，如道路、供水、供电、垃圾处理等。

对策包括加大农村基础设施建设投入，提供必要的公共服务，改善农村居民的生活条件。

4. 缺乏创新的利用方式：一些农村宅基地利用方式单一，缺乏创新。

对策是鼓
励农民发展农家乐、农产品加工等农村旅游和农业产业，提升农村宅基地的经
济价值。

5. 土地承包问题：一些地方存在宅基地承包经营权不明晰、流转困难等问题，
限制了宅基地的有效利用。

对策包括完善宅基地承包经营权制度，明确权益归属，简化流转手续，鼓励农民流转宅基地，促进农村经济发展。

综上所述，解决农村宅基地利用问题需要政府的政策支持和农民的积极参与，
通过加强规划管理、推动土地流转、提供基础设施和公共服务、鼓励创新利用
方式以及完善土地承包制度等措施，可以促进农村宅基地的合理利用和农村经
济的可持续发展。

设新农村”的要求，编制完成《市域村庄布局规划》《村庄整治改造规划》，明确各乡镇（街道）和村庄的功能定位、发展方向和农民集中居住区布点。

根据规划，该市将按照集聚发展型、整治改造型和撤并迁移型三种模式逐步将现有265个行政村整合形成40个中心村、105个一般村。

同时，按照《市域村庄布局规划》，各乡镇（街道）又先后组织编制各行政村的《村庄整治改造规划》，经过专家论证后由村民（代表）大会讨论通过后按程序报批，尊重并体现村民意愿。

另外，优先调整安排农民建房所需的规划空间，对农民建为进一步加强和规范农村宅基地管理，切实破解当房地块确需安排在限制建设区的，乡（镇）级规划预留前农民建房难问题，近年来，余姚市针对农民建房历史指标和市级规划预留指标予以优先保障。

欠账多、农村宅基地违法占地多、农村宅基地闲置浪费多、农村用地管理主体缺位等“三多一缺”问题，通过自2012年以来，每年从有限的年度计划指标中安保障规划空间、创新建房模式、下放审批职权、规范管排300亩用于新农村建设，同时要求各乡镇（街道）按理制度等措施，大力实施农村土地综合整治、农房“两照分解下达的指标数量，在本乡镇（街道）年度新立项改”等民生实事工程，积极解决住房困难户的建房需的农村土地综合整治项目中配套同等数量的城乡增减挂求，并促进农民由分散居住向适度集中居住转变，由单钩指标作为新农村建设用地指标。

截至目前，该市农民家独院建房向联建多层公寓转变。

截至目前，目前，该建房共使用城乡增减挂钩指标472亩，解决1176户农民市已累计完成以农民为居住主体的多层公寓建设项目的建房需求。

同时，将每年的指标分解、农转用报批与93个，总建筑面积366.1万平方米，共19343套；在建前三年的供地率挂钩，对前三年供地率达不到90%、项目13个，总建筑面积31.8万平方米，共2159套，已80%、50%的，收回当年指标调剂给供地率高的乡镇实际解决3947户住房困难户的刚性需求，相对于单家（街道）使用。

县农村宅基地管理办法县农村宅基地管理办法县农村宅基地管理办法第一章总则第一条为进一步加强农村宅基地管理,规范农村建设用地秩序,推进社会主义新农村建设步伐,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法律、法规、政策的规定,结合我县实际,制定本办法。

第二条本办法所称的农村宅基地是指农村村民用于建设住宅(包括住房、附属用房和庭院等，下同)的集体所有土地。

第三条本县辖区内的农村宅基地管理,适用本办法。

第四条县土地行政主管部门主管本行政区域内的宅基地管理和监督工作。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内的宅基地管理和监督工作。

第五条建设住宅应当遵循十分珍惜和合理利用土地的原则。

农村村民建住宅应当与旧村改造、土地整理、宅基地复垦相结合，充分利用原有宅基地及村内空闲地、废弃地建住宅，严格控制占用耕地，不得占用基本农田。

第六条农村村民户只能拥有处宅基地，其宅基地面积每户不得超过220平方米，其中，城郊、农村集镇每户不得超过160平方米。

第七条农村村民宅基地的所有权属村集体所有，个人只有使用权，未经批准任何人不得转让、出租。

实施村镇规划进行旧村改造、土地整理的，原宅基地使用人应当服从。

第八条严禁城镇居民在农村购置宅基地;严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证;严禁以建设农民住宅等为名搞商品房开发。

第九条农村村民建设住宅用地,应当依法办理审批和登记手续。

经依法登记的宅基地使用权受法律保护,任何单位和个人不得非法侵犯。

第十条农村村民使用的宅基地,由县人民政府登记造册，核发证书,确认集体建设用地使用权。

第二章宅基地规划与实施第十一条乡（镇）人民政府应做好土地利用总体规划编制，压滤机滤布厂家按照统筹安排城乡建设用地规模，合理布局、集约用地、保护耕地的原则，合理确定集镇和村庄的数量、布局、范围和用地规模。

第十二条乡（镇）人民政府应当依据土地利用总体规划，编制村庄和集镇建设规划。

农村宅基地改革与管理典型案例
农村宅基地改革与管理是当前中国农村改革的重要领域之一。

以下是一些典型案例:
1. 胶州市：胶州市在农村宅基地制度改革中，通过建立宅基地退出机制、高标准宅基地建设等措施，提高了农民宅基地使用效率和居住环境。

2. 广饶县：广饶县在农村宅基地制度改革中，实行了宅基地使用权抵押贷款、宅基地有偿使用等措施，促进了农村金融创新和农村发展。

3. 高密市：高密市在农村宅基地制度改革中，通过实行宅基地使用权流转、宅基地置换等措施，促进了宅基地资源的合理利用和农民住房条件的改善。

4. 临沭县：临沭县在农村宅基地制度改革中，建立了宅基地审批管理制度、宅基地使用权确权登记制度等措施，提高了宅基地管理效率和规范化水平。

5. 阳谷县：阳谷县在农村宅基地制度改革中，实行了宅基地使用权退出机制、宅基地置换等措施，提高了宅基地使用效率和农民住房条件改善。

这些案例展示了农村宅基地改革与管理的不同思路和措施，为中国农村宅基地制度改革提供了借鉴和参考。

中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知文章属性•【制定机关】中央农村工作领导小组办公室,农业农村部•【公布日期】2019.09.11•【文号】中农发〔2019〕11号•【施行日期】2019.09.11•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地承包正文中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知中农发〔2019〕11号各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团党委农办，农业农村（农牧）厅（局、委）：宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。

加强宅基地管理，对于保护农民权益、推进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略具有十分重要的意义。

由于多方面原因，当前农村宅基地管理比较薄弱，一些地方存在超标准占用宅基地、违法违规买卖宅基地、侵占耕地建设住宅等问题，损害农民合法权益的现象时有发生。

按照本轮机构改革和新修订的土地管理法规定，农业农村部门负责宅基地改革和管理有关工作，为切实加强农村宅基地管理，现就有关要求通知如下。

一、切实履行部门职责农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责，具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。

各级农业农村部门要充分认识加强宅基地管理工作的重要意义，在党委政府的统一领导下，主动担当，做好工作衔接，健全机构队伍，落实保障条件，系统谋划工作，创新方式方法，全面履职尽责，保持工作的连续性、稳定性，防止出现弱化宅基地管理的情况。

要主动加强与自然资源、住房城乡建设等部门的沟通协调，落实宅基地用地指标，建立国土空间规划、村庄规划、宅基地确权登记颁证、农房建设等资源信息共享机制，做好宅基地审批管理与农房建设、不动产登记等工作的有序衔接。

二、依法落实基层政府属地责任建立部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的宅基地管理机制。

新农村建设中土地整理理念、任务与运作机制创新——以南通市为例南通市土地复垦开发整理中心王顺祥张屹崔浩然一、绪论党的十六届五中全会提出把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

土地整理则是通过采用工程、生物等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治。

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确：“要继续推进土地整理复垦开发”,“要大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例”。

可见，土地整理已成为社会主义新农村建设的重要内容，是统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的重要手段5。

目前，我国土地整理仍处在经验积累和探索阶段，土地整理和新农村建设还没有形成相辅相成、协调共进的关系。

土地整理偏重于以增加耕地数量，补充非农建设占用的耕地为目标，对土地质量、生态环境和农村综合发展不够重视，甚至有的项目脱离农村需要，影响生态环境和农村社会经济发展。

因此探索适应新农村建设需要的土地整理理念、任务和机制，有利于充分发挥土地整理对新农村建设支持作用。

二、土地整理发展历史与现状（一）土地整理的概念及内涵土地整理是指人们根据社会发展需要，通过采用社会、经济和技术的等综合措施，对原有土地利用现状重新进行合理组织利用的过程。

本文主要研究农村土地整理，其是指按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，从而提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

农村土地整理主要包括：（1）农用地的整理：这是指对耕地、林地、园地、牧草地等的各种农业用地的整理。

包括归并零散地块，农田平整，农用道路、沟渠的综合建设，复垦灾毁农地，农地的权属变更等，以增加耕地面积、改善农业结构和生产经营条件。

当前农村宅基地管理和使用存在的问题、原因及对策建议摘要：分析了当前农村宅基地管理中存在的问题，并提出了对策建议：主要包括：完善农村宅基地管理的法律法规、建立村庄规划和宅基地规划制度、深化农村宅基地审批制度、加强执法监管力度等。

关键词：农村宅基地；管理；问题；对策1 当前农村宅基地管理中存在的问题1.1 村庄规划滞后长期以来，农村村庄建设布局和村庄内宅基地选址缺乏科学、合理的规划。

许多地方没有村庄规划，农民建房选址随意性大，乱搭乱建的现象严重，村庄布局杂乱，房屋排列无序，造成了耕地破坏和宅基地闲置并存的不合理现象。

农村的“空心村”问题日益严重，建房户纷纷向村外扩张，新建住宅不断向村外延伸，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。

也有些地方制订村庄发展规划，但是在实际操作中，由于有的规划起点高、标准高，不太符合实际，在实践中无法操作，或是由于基层政府、组织和群众认识不够，规划大多观念老化，缺少整体、长远的考虑，效果不明显。

1.2 宅基地的使用不够规范《中华人民共和土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民建住宅，应当符合鄉（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

”但由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理，加之由于宅基地为无偿取得，无成本留置，加上经济利益的驱动，造成1户多宅、超标准占地、闲置等问题比较严重。

据国土资源部统计数据显示，1996-2008年我国农村人口减少了1.29亿人，但居住用地增加超过7万hm2，人均居住用地从193m2上升到229m2。

1.3 针对宅基地违法建房行为执法难当前关于农村宅基地管理的法律法规少，且较宏观、不够具体，可操作性差，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，目前我国还没有一部调整农村宅基地利用和管理方面的法律。