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《政治与行政》试读：古德诺的政治行政思想一、古德诺其人其事美国政治学家、教育家弗兰克·古德诺(Frank Johnson Goodnow），1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。
早年在阿姆斯特学院(师事J.W.伯吉斯)攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校（Ecole Liebre des Science Politiques）和柏林大学(师事R.甄内斯特)深造。
1883年24岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及行政法讲师，1891年升为教授。
1903年任市政学和行政法伊顿讲座教授。
1906—1907年任政治学院代院长。
1914—1929年任约翰·霍普金斯大学校长。
古德诺的研究范围主要为行政法、政治学和市政学。
主要著作有《比较行政法》（1893年）、《市政问题》（1897年）、《政治与行政》（1900年）、《美国的市政府》（1904年）、《美国行政法原则》（1905年）、《立宪政府原理》（1916年）、《解析中国》（1926年）等10余部。
其中，《比较行政法》是其成名作，该书被译成世界各国语言，使古德诺称誉于全世界。
1900年的《政治与行政》是古德诺的另一部代表作。
本书被称为美国行政学的第一本专著，跟威尔逊的“行政的研究”（The Study of Administration, 1887）一文并称为美国行政学的开山之作。
除了政治学和行政学以外，古德诺还著有多部行政法学和市政学著作，这两门学科也尊他为主要奠基人。
但是很明显，《政治与行政》首先是一部政治学著作，古德诺的政治思想也在《政治与行政》中得到了集中表现。
本书出版以后古德诺曾经主导美国政治学会的成立并于1903年成为该学会首任会长，他本人也许也更愿意被称为政治学家。
本文就尝试以《政治与行政》为中心对古德诺的政治行政思想进行一些短浅的分析。
读《政治与行政二分法》有感一、二、古德诺阐述的政治与行政二分法1、政治与行政的功能从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。
这两种功能就是：政治与行政。
古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。
因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。
执行国家意志的功能古德诺称之为行政。
在他看来，行政既是司法的，又是政府的。
由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。
因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。
古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。
古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。
古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。
2、政治与行政的协调古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。
古德诺政治与行政书
"古德诺政治与行政书"是法国政治学家亨利·古德诺所著的一
本著作，原名为"政治学最基础的要素和营运的原则"。
该书首
次出版于1913年，是古德诺对政治与行政学科的系统阐述。
这本书以科学的方法研究政治与行政的基本原理和规则。
古德诺认为，政治是指国家权力的组织和运行，行政是指国家权力的具体行使。
他将政治学和行政学看作是相辅相成的学科，政治是行政的基础和目的所在，而行政则是政治的具体表现和实现途径。
古德诺在书中提出了一系列关于政治与行政的理论，包括权力的本质与来源、政府的角色与职能、行政组织与管理、公共政策制定与执行等。
他强调政治与行政的规范性和有序性，主张政府应该依法行使权力，实施合理的决策和管理。
他还探讨了政治与行政的关系，认为政治是行政的指导和制约，而行政则是政治的实现和落实。
"古德诺政治与行政书"被认为是政治与行政学领域的经典著作，对后世的政治学家和行政学家产生了重要影响。
它对政治与行政的研究提供了基本的理论框架和理念，对于理解和分析政治与行政的本质和运行具有重要的意义。
第一章国家的主要功能●以往研究误区：只考察法定的正式政府组织法外的制度也决定政府体制的特点抽象的人性决定国家实际政治体制的相似性●对国家活动的划分：表达意志、执行意志两者区别与民治程度成反相关对司法权力的拆分：否定三权分立学说表达意志机关与执行意志机关职能的侧重与交叉●执行意志的机构分为三种：司法机构、执行（高级行政）机构、行政（管理）机构司法结构因出现分化而被学界单独划分●关于表达意志的职能被称为“政治”，与指导和影响政府的政策相关关于执行意志的职能被称为“行政”，与这一政策的执行相关（行政机构不仅限于执行，同样可以影响政治）第二章政治的功能●分权原则不能作为任何具体政治组织的基础，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致为了求得这种协调，必须在政治机构与行政机构的独立性中牺牲其一●民治政府要求行政机构服从于表达机构。
换言之，政治与行政不可能分离，政治必须对行政有一定控制。
为了防止政治在具体细节中影响行政，必须将影响限制在法外在美国，政党保证了政治功能与行政功能的协调●在无成文宪法的国家，只能由政治机构直接承担对行政机构的控制故英国议会承担了这一控制：内阁对议会负责●综上，政治功能首先与表达意志有关。
其次与执行意志有关●政党体制已变得非常重要，足以对政府体制施加影响在美国，政党已逐渐为法律所承认●应当将政治对行政的控制扩展到二者协调为止如果超过了这一限度，就会损害政府的民治性和行政的高效率●然而，政治机关总是倾向于过度控制因此，必须保证行政机构的独立性（如英国政府体制的基本原则是：除非得到某些制定行为规范机构以外的机构赞同，任何行为规范，及任何国家意志的表达均不得贯彻）第三章中央与地方政治●所有国家都是由一些地方政治共同体组成的，而这些地方政治共同体有着与整体国家不同的需要国家与地方的活动范围必然发生冲突：国家拥有决定权可能导致集权政府，地方拥有决定权可能导致国家解体●地方自治体制：国家意志的表达委托给中央的一个机关，而地方政治共同体运用执行权力改变国家意志行政集权体制：国家意志由地方表达，而通过执行机构行使中央对地方机构的控制：由中央选举或受中央控制的官员执行地方的政策。
政治与行政弗兰克古德诺如果我们分析任何具体的政府组织，就可以看到有三种从事执行国家意志的机构。
首先便是那些在私人或公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律的机构，这就是所说的司法机构。
其次是那些对国家意志的执行进行总的监督管理的机构，一般被归为执行机构。
最后是那些照管政府的科学活动、技术活动，以及可以说是商业活动的机构。
这种机构遍及各国，这些活动也已变得十分突出，这就是所谓的行政（管理）机构。
随着政府变得越来越复杂，从事国家意志执行的这三种机构日趋分化。
首先，分化最厉害的是司法机构。
司法机构的分化不仅在时间上最早，而且也最为明显。
的确，正如前面所指出的，在某些情况下，它与其它执行机构分得非常清楚，以致许多学者都把司法机构的活动当作政府的一种分立的权力或职能划分出来。
应该说，上述篇幅已足以说明，存在着两种性质截然不同的政府职能。
而且，这两种职能的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。
为了方便起见，政府的这两种职能可以分别称作“政治”与“行政”。
政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。
当然，“政治”一词在这里的含义，不是大多数政治著述家所认为的那种含义。
但是可以认为，这里所说的“政治”的意思，是页。
究》，纽约：年版，第《政治与行政：政府研古德诺（来源：弗兰克大多数人在平时赋予“政治”一词的意思。
例如《世纪辞典》对“政治”所下的定义就是：“从狭义和较常用的意义上说，政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业”因此，它不仅包括政府的伦理道德方面的内容，而且，只要公职的占有可能取决于个人的政治态度或政治贡献，它就经常不顾伦理道德的原则而特别包括那些左右公共舆论，吸引和引导选民，以及获取和分配公职任取权的艺术。
对于“行政”一词，可能不那么需要进行解释，因为从科学的角度说，它尚不曾获得“政治”那样十分确切的含义。
布劳克）在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为：“公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”。
政治与行政古德诺英文全文Good governance is an essential component of a functioning political and administrative system. It involves the efficient and effective management and decision-making processes that contribute to the development and well-being of a country and its citizens.In order to achieve good governance, several key principles must be followed. Firstly, transparency is crucial. This means that information, decisions, and actions of the government and public administration should be accessible and readily available to the public. Transparency not only promotes accountability but also fosters trust and confidence in the government.Accountability is another important principle of good governance. Public officials and institutions should be responsible and answerable for their actions and decisions. They should act in the best interest of the public and be held accountable for any misconduct or violation of laws or regulations.Participation and inclusiveness are also critical in ensuring good governance. Citizens should have the opportunity to participate in decision-making processes and have their voices heard. It is important to involve all segments of society, including marginalized groups, in the political and administrative system. This helps to ensure that policies and decisions are more representative and responsive to the needs and concerns of the population.Efficiency and effectiveness are essential aspects of goodgovernance. Public resources should be used efficiently and effectively to achieve the desired outcomes. This includes ensuring the delivery of public services in a timely and cost-effective manner and minimizing waste, corruption, and inefficiency.In addition, the rule of law is a fundamental principle of good governance. The government and public administration must uphold and enforce laws and regulations in a fair and impartial manner. This ensures equal treatment and protection of rights for all citizens, regardless of their social status or political affiliations.Lastly, good governance requires integrity and ethics. Public officials and institutions must act with integrity, honesty, and transparency. They should have a strong ethical framework and adhere to ethical standards in their decision-making and actions.In conclusion, good governance is essential for the functioning of a political and administrative system. It requires transparency, accountability, participation, efficiency, effectiveness, the rule of law, and integrity. By following these principles, governments can promote development, well-being, and trust in their society.。
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同时，古德诺的《政治与行政》是与威尔逊的《政治的研究》并称为美国的行政学历史的开山之作，对于我们学习和研究政治学和行政学具有重大的利益。
关键词：政治与行政二分法；政治与行政协调；政党学说产生的历史背景和评价古德诺的《政治与行政》写于1900年，而美国在经历了第二次工业革命和南北战争之后，美国的综合国力和地位都得到提升。
但美国建国初期的根据孟德斯鸠的分权学说建立起来的政治制度和体系，严重的阻碍了当时美国社会的进一步发展，而古德诺的政治与行政二分法正是对当时美国发展所面临的瓶颈提出了解决途径，如政治与行政协调发展，而不是分离成两个对立的关系；加强中央集权，削弱地方的权力；政党、政党领袖和民治政府三者的关系。
《政治与行政》一书是第一本系统阐述了的“政治与行政二分法”的行政学专著，该书不仅奠定了古德诺在行政学研究的无上的地位，同时也给现代的行政学研究带来深远持久的影响。
政治功能对行政功能的适度控制古德诺指出政治的功能就是表达国家的意志，并且强调国家意志的执行机关必须接受国家意志的表达机关的控制，即政治对行政的控制，这样才能使真正的国家意志成为大家普遍遵守的实际行为准则。
另外“政治的功能首先与表达国家意志有关，其次又与执行国家意志有关”，在民治政府中，表达国家意志机关必须对执行国家意志的机关加以控制，而这种控制不仅存在于政府体制的内部，也存在在政党之内。
政治与行政
弗兰克古德诺
如果我们分析任何具体的政府组织，就可以看到有三种从事执行国家意志的机构。
首先便是那些在私人或公共机构未能尊重他人权利而引起纷争的具体案件中实施法律的机构，这就是所说的司法机构。
其次是那些对国家意志的执行进行总的监督管理的机构，一般被归为执行机构。
最后是那些照管政府的科学活动、技术活动，以及可以说是商业活动的机构。
这种机构遍及各国，这些活动也已变得十分突出，这就是所谓的行政（管理）机构。
随着政府变得越来越复杂，从事国家意志执行的这三种机构日趋分化。
首先，分化最厉害的是司法机构。
司法机构的分化不仅在时间上最早，而且也最为明显。
的确，正如前面所指出的，在某些情况下，它与其它执行机构分得非常清楚，以致许多学者都把司法机构的活动当作政府的一种分立的权力或职能划分出来。
应该说，上述篇幅已足以说明，存在着两种性质截然不同的政府职能。
而且，这两种职能的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底。
为了方便起见，政府的这两种职能可以分别称作“政治”与“行政”。
政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。
当然，“政治”一词在这里的含义，不是大多数政治著述家所认为的那种含义。
但是可以认为，这里所说的“政治”的意思，是
页。
究》，纽约：年版，第
《政治与行政：政府研
古德诺（来源：弗兰克
大多数人在平时赋予“政治”一词的意思。
例如《世纪辞典》对“政治”所下的定义就是：“从狭义和较常用的意义上说，政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业”
因此，它不仅包括政府的伦理道德方面的内容，而且，只要公职的占有可能取决于个人的政治态度或政治贡献，它就经常不顾伦理道德的原则而特别包括那些左右公共舆论，吸引和引导选民，以及获取和分配公职任取权的艺术。
对于“行政”一词，可能不那么需要进行解释，因为从科学的角度说，它尚不曾获得“政治”那样十分确切的含义。
布劳克）在其《法国行政辞典》中把“行政”定义为：“公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”。
《世纪辞典》有关“行政”的说法是：“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能，包括政府的总体的和局部的所有的权力和职责的行使，它既不是立法的，也不是司法的。
”
我们可以看到，这些定义都着重于说明，政治与指导和影响的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。
这就是这里所要分开的两种职能。
“政治”和“行政”正是我们为表达这二种职能而选用的两个词。
遗憾的是，在这个意义上使用“行政”一词会引起人们的某种误解。
因为这个词在冠以定冠词时，也用于指一套政府机构。
带定冠词的“行政”常常指最重要的执行或行政机构。
因此，当“行政”用来表示职能时，容易助长人们的这种观念，即政府的这种职能仅存在于一般认为的执行或行政机构的工作中，而这些机构反过来又容易被当作是仅限于是行使行政职能的。
但是，人们所认为的这种情况在任何政治体制中都很少有，特别是在美国的政府体制中就不是这样。
美国最高行政官就经常通过行使其否决权，而对政治职能的行使发生重要的影响。
更进一步说，在美国，“行政”与“行政的”作为表示政府职能的词汇常常被法院以一种颇不严谨的方式来使用，如前所述，在
我们的政府体制确立时，我们就试图把分权原则融会进去。
这样一来，原来某种模糊不清的政治学理论，就变成了严格的法律文件；原来颇有吸引力的政治理论，由于它的模糊不清的形式，立刻就成了一套不可行的和不能适用的法律准则。
为了避免这种由于试图把它合乎逻辑地运用于我们政治体制所造成的不便，美国的法官们已经习惯于把“行政的”称作是任何形式的权力。
在他们眼中这种权力并非唯一的和绝对的是立法权、执行权或司法权，并且允许这种权力可以由任何机构来行使。
尽管从法官的习惯来说，这样选用“行政”一词未免有些不适宜，但这却说明了人们已不止一次地意识到的这个事实。
尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。
最后，被委托完成执行国家意志的大部分工作的机关，由于在不同的国家所占据的地位不同，也在不同的国家中造成了通常被称作“行政”的这个概念的不同。
因为行政曾经被想象为执行性的职能，既执行机关的职能。
不过，近来有关行政的著述家已经认识到，从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种职能。
相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的职能。
在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的职能要大一些，在另一方面则可能要小一些。
因此，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。
在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种职能中的一种。
这两种职能分别就是：政治与行政。
被分开了的政府职能。
然而，表达与执行之间协调一致。
法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。
一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。
另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利。
为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。
要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。
只有这样，在政府中才能存在协调。
只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。
最后，民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。
换句话说，实际政治的需要，使政治职能与行政职能分离的想法不可能实现。
如果从迄今人们认为的广义上去使用“政治”和“行政”这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。
在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本职能之间必然存在着某种这样的关系。
如果为了防止政治在具体细节问题上影响行政，而试图在政府中把分别主要承担这两种职能的机构在法律上分开，政治对行政治的职能
前面说过，政治的职能在于对国家意志的表达。
但是，这种职能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构。
另一方面，任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种职能。
因此，分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种实际政治的需要却要求国家意志的
政的必要控制势必要在法律之外进行。
这就是美国政治体制中的情况。
美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。
由于按宪法制定的法律授予了执行官员和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。
因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。
美国的政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政官员和执行官员的选举。
政党体制由此保证了政治职能与行政职能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必需的。
另一方面，如果在政府体制中没有试图规定政治与行政的划分，如果政府制度没有靠采用一部成文宪法而具有比较坚实而固定的形式，对行政职能的控制与监督就会由行使政治职能的政府机构所承担。
