大部门体制改革的方向与设想

大部制视角下公安机关机构改革设想2009年5月第3期总第108期湖北警官学院学报JournalofHubciUniversityofPoliceMay.2009No.3Ser.NO.108大部制视角下公安机关机构改革设想赵海华(中国人民公安大学,北京100038)【摘要】党的十七大报告提出,要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制.十一届全国人大一次会议审议通过了<国务院机构改革方案>,表明我国大部制改革已经起步.作为政府重要组成部门的公安机关,必须认真解读大部制所反映出来的改革理念,吸收借鉴其他国家和部门进行大部制改革的经验教训,探索公安机关机构改革的新路子,科学配置警力资源,更好地履行其职能.【关键词】大部制;公安机关;机构改革【中图分类号】D631【文献标识码】A【文章编号】1673-2391(2009)o3—仇03—o3PoficeDepartmentInstitutionReconstructionontheViewof BigDepartmentAdministrationZhaoHamUa(ChinesePeopleSPublicSecurityUniversity,Beijing100038,China)Abstract:ThereportfortheseventeenthconferenceoftheCommunistPartyhadputforwardallideathatthegovem- mentshouldenforcetheactivityoftheinstitutionintegrationandexploreanewwaytogovernt hesocietywhichhadbeencalled"bigdepartmentadministration,besidesthat,thegovernmentshouldbettertheharmo momandcooperatingsystemamongthedivisions.Astheimportantdepartmentofthegovernment,thepolicedepartmentm ustthinkseriouslyaboutthene,Ⅳideaofthe"biggovernmentadministration"whenitfacesthenewsituationandchallengesno wadays.Bystudyingthe experiencesoftheforeigncountrieswhohaveusedthe"bigdepartmentadministration"theor yintheirgoverningactivities, policedepartmentCanseekanewwayinorganizationreformationSOastomakefulluseofthe policemenresourcesandsettheinstitutioninascientificway.Keywords:bigdepartmentadministration;thepolicedepartment;thereviewofinstitutionre construction当前,我国正在推进政府机构的大部门制改革,公安机关应该以此为契机,充分认识大部制改革的理念和方法,从自身实际出发,探索构建适应社会主义市场经济需要的机构设置框架,为切实解决公安机关警力严重不足和使用效率低下等问题打好基础.一,大部制的基本内涵和路径选择(一)大部制的内涵虽然国内对大部制的讨论异常激烈,但目前尚未形成一个统一的说法.有一种说法是:把性质相同的部门予以合并,将密切相关的职能集中在—个大的部门统一行使,致力于仓H建''/J,而有效"的政府管理模式.另一种定义是:将一些职能相近或相关的部门重组为一个大部,把原来的部委或改革为内设的司局.或改革为部委管理的具有一定独立地位的机构.总之,大部制就是把职能相近或相似的部门整合在一起,组成更大的政府管理部门,形成大部门管理体制.美国交通部(DOT)于1966年10月15日通过总统约翰逊签署法令而得以成立,现在已经成为大交通运输管理的典型代表.约翰逊总统一开始就将原分散在商业部,财政部等8个部委,3个局,处的交通管理职能和相关事务集中在一起,实现了对全国交通运【收稿日期】2o08一l2—23【作者简介】赵海华,女;山东人,中国人民公安大学2007级行政管理专业硕士研究生.103?赵海华:大部制视角下公安机关机构改革设想输事务的综合管理.至今,美国交通部包括部长办公室以及11个独立运行机构,分别是:联邦航空管理局(FAA),海岸警卫队(USCG),联邦公路管理局(FHA),联邦铁路管理局(FRA),国家公路安全管理局(NHTSA),公共交通管理局(FTA),圣劳伦斯水道开发公司(SLSDC),海洋管理局(MA),研究和特别项目管理局(RS队),交通统计局(BTS),联邦动力运输安全局(FMCSA)等1l4"~l'-J.(二)实行大部制的路径选择按照大部制的理念调整政府组织结构,必然会对政府的管理和运行产生重要影响,也必然会遇到一些阻力,其中被强化的部门利益将会成为最大的阻力.另外,大部制的施行在带来效益的同时,也会产生一些可预见的负面影响,如大部制的实施,将会大大增加部门内部的协调负荷和难度,客观上对部门领导的监督管理能力提出了挑战.当前,由于我国的市场经济还不够完善,公民社会发育滞后,政府管理手段落后等因素的制约,客观上要求政府在探索实施大部制改革时要进行认真的研究和科学的论证,选择好路径,突破部门利益的束缚,渐次完成政府的机构改革目标.1.政府职能再造需与大部制并行.建立大部制,不是机械地精简机构和人员,其出发点应该是为了理顺关系,明确权责,优化结构,提高效能,从而形成权责一致,分工合理,决策科学,执行顺畅,监督有力的行政管理体制.建立大部制,政府必须重新定位自己的职能,确保政府'做自己的事情",围绕'经济调节,市场监管,社会管理,公共服务"的目标,真正实现政府职能转变,严防政府越位,缺位,错位,从''无所不为"转向'有所为,有所不为",将一些职能市场化,社会化,充分发挥非政府组织的作用,在部门之间和部门内部实现决策,执行和监督的适度分离.2.以法律规制:k~t'-I体制.大部委的确立需要健全的法律制度作为保障,部门的设立,重组,废除要根据宪法和国务院组织法的规定.国务院提出方案,由全国人大表决通过.决策部门,执行部门和监督部门要各司其职,做到有法可依,依法决策,依法执行,依法监督,《国务院组织法》应该适时进行修订, 为大部制的改革提供法律保障,使部委的职能,行动规则进一步明确,行政程序不断透明化和法治化.3.大部制改革要讲究策略和方法.任何一次改革,都是利益格局的重新调整和洗牌,利益受损的部门必然会抵制.所以,要使大部制改革顺利进行,首先要找准切人点,先从条件相对成熟,职能交叉突出,①豆文奇.浅析大部制[J].中共山西省直机关党校学报.2008(2)104?外部呼声大,社会需求高的部门人手.0其次,大部制改革是一个循序渐进的过程,需要先行试点,然后逐步完善.再次,改革方案的设计要借助专家的力量,广纳民意,做到科学决策,民主决策,充分论证.最后,加强配套改革,实施系统工程.改革本身就是一项系统工程,我们不能为"大部制"而大部制,如决策与执行适度分开的运作机制改革,干部人事制度改革,行政审批制度改革,事业单位改革等都应通盘考虑,使各部门各机构内部形成整体合力.二,公安机关的机构现状(一)警力资源配置不尽合理第一,在计划经济时代,警力资源的配置是按照辖区人口为主要参照进行的,但在社会主义市场经济体制下流动人口的数量和速度加大加快,这种配置方法显现出了极大的不适应.警力资源的配置必须在考虑当地经济发展,社会治安现状以及人,财,物流动等综合因素的基础上进行并且制定出全国或全省统一的配置标准.第二,社会是发展变化的,公安工作也是发展变化的,但是我国警力资源的配置按照静态配置模式进行,地区之间警力配置的差异较大.一方面,一些地区警力配置过多,民警工作量不够,造成警力资源的闲置和浪费;另一方面,一些地区警力配置严重不足,与其承担的任务,责任,工作量极不适应,广大民警疲于应付,极大地降低了民警的工作积极性和工作的效率.第三,由于一线警力严重不足,基层公安机关往往处于被动应付的状态,要么采取确保重点工作,在治标上下功夫,而疏忽了日常管理和防范;要么采取招收联防队员的方式来弥补警力的不足,造成了执法过程中一些不文明,不公正行为的出现,影响了警民和谐关系的构建.(二)机构设置不尽合理一是机构设置过细过多.公安机关各业务部门站在部门的角度考虑问题,强调各自的重要性,上级机关设置什么机构,下级机关就必须设置什么机构, 否则就认为基层机关对该项工作重视不够,一些必要的装备,设施就不予配备.二是基层公安机关下设机构越来越多,警力配置跟不上,导致有些部门只有两三名警察办公,而有些机构却人员庞杂,机构之间职能不清,工作绩效偏低.三是机构功能单一,未建立起多功能综合性战斗实体,尽管随着公安机关快速反应机制的建立,实现了110,119,122接处警系统的合并,但是实践中往往会出现各部门协调不赵海华:大部制视角下公安机关机构改革设想畅,无法应对突发的危机情况.最后,公安机关内部机构设置基本上延续了计划经济条件下的机构设置模式,当面对管辖范围逐步扩大,新任务不断增加的情况时,通过采取增加新的部门加以应对,导致公安机关新建部门日益增多,机构设置不断膨胀,''机关化'倾向越来越突出.①三,公安机关机构改革的设想大部制改革的提出和实践,为我国公安机关机构改革提供了新的视角和参考模式,通过对大部制改革内涵和路径的深刻理解和把握,可以为公安机关机构改革提供新的思路和方法.具体而言,可以从纵向和横向上对公安机关机构进行重组,从而实现职能和事权的合理划分,人员与职责的科学配置. 按照大部制的要求整合公安机关现有的机构和人员,需要遵循''三个有利于"和''实现五化'的目标原则进行."三个有利于"是:有利于提高公安工作效率和效益;有利于预防,控制,打击违法犯罪,维护社会稳定;有利于最大限度地服务人民群众.'实现五化'是:公安机构设置合理化;各个部门职能权限明确化;警力配置布局最优化;警务工作运行机制规范化;社会治安防控体系网络化.(一)大部制的理念之一:理顺关系,以最为便捷有效的方式实现管理的目标分解和传递,最终做到统一指挥.各尽其职,完成预定目标就公安机关而言,首先要变''条块结合,以块为主,'的领导管理体制为"条块结合,以条为主"的领导管理体制,着重解决在改革开放和完善社会主义市场经济体制的新形势下公安机关因为条块分割所造成的管人与管事脱节,指挥不灵,警令不畅,执法监督不力等问题,增强公安机关的统一指挥能力和整体作战能力,通过各级公安机关机构设置的重新组合,实现公安系统的有机统一.其次,在机构设置上, 公安系统内应根据实际情况设置机构,追求上下对口设置机构,只会造成机关E下一般粗;但实际工作中却是上面千根针,底下一条线,不利于基层工作的开展,也造成了警力不能下沉等问题.(二)大部制的理念之二:通过对职能相近或相关的部门进行整合,实现大部门的管理体制公安机关可以借鉴大部制改革中的两点经验来进行其机构改革:第一,从宏观的角度讲,公安部门应把涉及公安机关职能的部门整合到公安部来统一进行管理,除国家安全部从公安部划分出去,担负国家对外安全保卫特别任务外,我国还存在许多其它公安性质的机构,如交通部长航公安局,民航公安局, 林业部公安局,铁道部公安局等,这些部门的执法权限与公安机关相同,但业务上,行政上都不受公安部的领导.根据人民警察法第2条的规定,我国的人民警察仅包括公安机关,国家安全机关,监狱,劳动教养管理机关的人民警察和人民法院,人民检察院的司法警察.这样,交通部长航公安局等机构的人民警察就"师出无名"了,理应纳人公安部统一领导. 第二,就公安部内部来说,首先应按照决策——执行——监督的思路进行机构分析,整合有限的警力资源,按照因事设置和因地制宜的原则进行机构设置, 妥善处理好上下级机构是否对应的问题以及部门内部的协调机制的建立问题,完善公安部内部各部分之间的沟通和协作.其次,打破计划经济体制下已经成型的''人员跟着领导走,领导跟着机构走"的现象,建立宽职能的综合办公机构,以解决机关内部'有的人员疲于奔命,有的人员闲得发慌'的情况,有效发挥部门内部人员的作用.大部制的目标是提高组织的效率和应变性,通过机构之间的优化组合实现组织的稳定和发展.公安机关作为国家大部制改革中的重要一环,除了应该借鉴大部制改革中所采用的路径和方法,讲求改革的效率和效益,更应该结合公安机关的自身特点,因地因时制宜,实现公安机关组织结构的合理性和科学性,践行巩固共产党的执政地位,维护社会的长治久安和保障人民安居乐业的光荣使命.【参考文献】[1]魏永忠.试论我国城市公安机关机构改革的模式[J].中国行政管~,2005(1).[2]扬红.我国公安管理体制改革的若干设想[J].中南民族大学学~t,20050).[3]薛刚凌.行政体制改革研究[1-|b京:北京大学出版社,2006.[4]陶学荣,陶睿.中国行政体制改革研究[M】.北京:人民出版社,2006.[5]张德信,薄贵利,李军鹏.中国政府改革的方向【M】.北京:人民出版社,2oo3.[6]孙学玉.体制创新:地方行政机构改革的现实选择[J】.中国行政管~,2oo3(4).[7]左然.国外中央政府机构设置研究[J】.中国行政管理.2006(4).①魏永忠.试论我国城市公安机关机构改革的模式【J].中国行政管理:005(1) 【责任编校:边草】105?。

地方大部制改革的问题与措施探究胡锦涛总书记在十七大上提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

”党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。

由此，一轮以大部制为主要内容的行政管理体制改革轰轰烈烈的展开了。

在中央基本完成大部制改革后，地方也积极探索，但在改革过程中出现了一些问题。

本文通过对大部制有关内容的论述，着重探究改革过程中的问题与解决措施。

一、大部制定义、特征与含义大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。

基于上述定义，有学者揭示出了大部制的四大基本特征：大、少、合、协。

其一“大”，表现为部门的组织规模大、职能范围广。

其二“少”，表现为部门数量少。

其三“合”，是指不是简单的减少职能部门，而是将职能相近、业务趋同的部门集中起来，进行行政资源整合，合成一个大部。

最后的“协”是指加强对大部门的协调、管理和监督，优化组织结构，使政府机构高度协调[1]。

应注意的是，大部制改革并不是仅仅是权力的位移，更有其深刻的含义：权力的结构调整。

首先，大部改是从质的角度对权力进行拆分。

实行大部制遇到的第一个问题或是第一步骤是进行权力的拆分。

以前我们认为，谁该管这件事，谁就有权处理，这个处理既包括决策又包括执行，还包括着执行后的监督。

决策、执行、监督从头到尾都由一个部门完成，那怎么能做到决策科学、执行顺畅、监督有力呢？所以，要实现决策、执行、监督三权相互协调，相互制约，就要首先将它们分开，对其进行必要的拆分。

其次，大部制要对政府某些方面的权力进行削减。

第25卷 中南民族大学学报(人文社会科学版) Vol.252005年5月 Journal of So u th -Cent ral Universit y for Nat io n al ities(Hum anit ies an d Social Science) May 2005a我国公安管理体制改革的若干设想杨　红(湖北警官学院治安教研室,湖北武汉430034)摘　要:公安管理体制就是指我国的公安机关为实现相关权力而设置的各种机构以及相应的组织领导制度,当前应当进一步改进和完善“条块结合,以块为主”的领导体制,并对公安管理体制作如下改革:坚持全国公安工作统一受党中央、国务院的领导;建立统一的警察管理体制和统一的公安级别建制;对公安治安部门和公安刑侦部门进行适当的“分类管理”;完善地方公安管理体制,明确相互间的执法权限分工。

关键词:公安管理体制;改革;垂直管理;条块结合中图分类号:D 922.14 文献标识码:A 文章编号:1672-433X (2005)-0079-03 在我国,公安机关的基本权力可以分为四大类:治安行政管理方面的权力、刑事诉讼方面的权力、军事方面的权力和紧急状态处置方面的权力。

与之相对应,公安机关的性质可以被表述为具有武装特点的治安行政和刑事司法专门机关。

而我国的公安管理体制就是指我国的公安机关为实现以上权力而设置的各种机构以及相应的组织领导制度。

一、我国公安管理体制的历史沿革我国现行的公安管理体制是随着我国建国前各个革命根据地和解放区革命政权的建立、发展而逐步发展起来的。

在我国建国前,公安机关及相应体制就有了相当长的存在和发展历史,这在世界革命史上也是很独特的。

中国共产党一诞生就面临着在反革命政权下如何保卫自己的问题。

1927年“4.12”反革命政变后的当年12月,中国共产党在上海建立了党的第一个保卫机关——中央特科。

井冈山革命斗争时期,中国共产党建立了苏区政权保卫机关——肃反委员会。

关于我国政治体制改革的设想作者：王彦昌来源：《学习导刊》2013年第10期党的十一届三中全会以来，我国经济、政治、文化、社会等各个方面体制都进行了广泛而深刻的改革，党领导我们走出了一条改革开放之路。

我国经济社会得到快速发展，人民生活得到极大改善。

实践证明，这是一条适合我国国情的正确发展道路。

随着经济体制改革的快速进行，我国政治体制改革相对滞后。

如果政治体制不改革，将影响到其它各方面的改革。

因此，我国政治体制改革势在必行。

我国政治体制存在的最大弊端就是权利过分集中，缺少制衡，官员既是运动员，又是裁判员。

党的十七大指出：要建立健全决策权，执行权，监督权既相互制约，又相互协调的权力结构和运行机制，也就是将权力适当分解。

温家宝总理在以往政府工作报告中也曾讲，特别要解决权力过分集中和缺乏制约的问题。

最近党的十八大又提出：要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。

邓小平曾讲：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。

”我们致力于探索的，应该是，也只能是符合中国历史和今天国情的，能够真正给中国人民带来安定和幸福的政治体制和民主政治形式。

目前的政治体制改革，要以提高执法机构权力为目标。

针对目前我国的政治体制改革，本人提出以下四种改革方案，供领导决策时参考：一、七大班子方案。

即中央级的中纪委书记，最高人民检察院检察长，最高人民法院院长，其官位要同中央总书记、人大委员长、国务院总理、政协主席平级。

省、自治区、直辖市的纪委书记、高级人民检察院检察长、高级人民法院院长，其官位要同省、自治区、直辖市书记、人大主任、省长（政府主席、市长）、政协主席平级。

地市级、县乡级执法机构领导人的级别同上类同。

即变现在的四大班子为七大班子。

四大班子时党是领导机构，现在的七大班子，党仍然是领导机构，只是提高了执法机构的权力，并不削弱党的领导地位。

中央级的中纪委书记，最高人民检察院检察长，最高人民法院院长，可由选举产生。