下载文档原格式
土地储备一级开发效益分析要点一、土地成本土地成本的构成共分三个部分，即用地指标（计划）取得费、土地征收补偿费和土地整治费。
（一）用地指标（计划）取得费：若有计划指标，按当前政策需缴纳新增建设用地有偿使用费等5项规费，约9万元/亩；若无计划指标，则需通过增减挂钩造地票或直接购买地票解决。
当前造地票成本价大致为13.6万元/亩，市场购买地票约需20-25万元/亩。
(二)土地征收补偿费：该项补偿费的计算是以拟征收地块面积，对应人口安置数量及实际拆迁安置量等。
根据当地政府当前征地补偿标准进行计算，区县储备地征收补偿费一般在15万元-30万元/亩。
（三）土地整治费：土地整治是指将土地由生地变成熟地。
整治分“九通一平”、“七通一平”、“五通一平”、“三通一平”及土石方场平几个层级，具体按哪一层级进行整治，需要根据地块区位配套及供地需求等情况综合确定。
一般情况下，土地整治往往只针对土石方场平，土石方场平造价就重庆丘陵地区而言，一般在5万元/亩。
二、土地出让收入（一）土地出让收入：是指土地通过“招、拍、挂”方式出让所形成的总成交款。
（二）可出让土地（净用地）：是指规划性质上定为商业、居住或工业用地的土地，其他市政道路、绿化等用地为公共设施用地不能出让。
而一宗储备地往往只有40%-60%的面积规划为商业、居住或工业用地，即储备地中只有40%-60%的土地可供出让，其他不能出让，但要全额征收。
（并非储备多少面积就可以出让多少面积）三、土地纯收益土地纯收益=土地出让收入-土地成本四、各项基金计提是指土地出让后按国家有关政策从土地纯收益中计提的国家土地收益基金及各项费用，共有7项。
其中铁路和农田水利基金为市财政收取，其他5大项大部分留在区县级财政，具体计提比例见附表。
五、净收益净收益=土地出让收入-土地成本及其利息-各项基金计提土地出让规费缴纳明细表。
2009律地位，在《房地产管理法》、《土地管理法》中都无法找到。
如此带来的疑问有二：一是土地储备机构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能而产生的债权债务关系能否得到法律的保护。
因此，土地储备机构的融资行为首先面临的是债务主体不清的风险。
2．土地储备融资行为的合规性模糊不清。
目前储备中心实行财政收支两条线管理，土地储备机构投入资金，开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的财政出让收入专户，政府财政审核土地储备中心的项目成本报表后，核拨相关成本费用。
依据上述模式，借款人对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。
从这种运作的本身来看，土地储备仍然是一种政府全额财政行为，这种行为要靠一种纯粹的市场化融资方式运作，显然会有许多冲突之处，其合规性方面难于理清。
（二）土地储备具有强烈的政府主导性和政策性，导致其融资行为的政策风险预期存在较大的不确定性。
土地储备机构代表政府经营的是一种不能再生的资源，如果没有较大的经济波动，它的稀缺性决定它长期增值的较大可能性，但并不表明短期价格没有波动。
尽管土地储备机构贷款与房地产开发贷款本质上是有区别的，但是土地储备中心的运作还是具有一定的房地产开发企业的经营特征和风险特征。
而且土地储备和一级开发行为与当地房地产发展形势紧密相关。
房地产行业的特殊性，使得每一次宏观调控，房地产行业都是首当其冲。
这使得房地产行业的发展具有强烈的政府主导性，从而导致与之息息相关的土地储备和一级开发也具有明显的政策性和政府意志，最终可能会给土地储备融资带来较大的不确定性风险。
（三）金融当局对于土地储备行为的认识模糊，导致土地储备贷款这一品种上的融资行为举步维艰。
土地储备和一级开发制度在国外是一种成功的模式，国内在设立这一制度时，也有理想的目标，但该制度在实际运行中逐渐走偏，从而引发各方对该制度的争论一直没有中断过。
事实上，政府在这里一直存在一个认识上的错位：企图用纯市场的方法（“招拍挂”）来交易一个并非市场化的物品（土地使用权）。
土地储备和一级开发名词解释
土地储备和一级开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
在实施土地储备和一级开发过程中产生的房地产项目即为土地储备和一级开发项目。
土地储备投资集中于传统房地产生命周期的早期阶段。
即通过研究重点城市发展沿线的土地，以极低的价格买入生地，进行概念规划确保土地价值最大化，与政府沟通进行土地发展流程审批确定土地未来的商业用途，持有土地等待在有利的市场条件下将土地出售给包括机构投资者，企业及个人房地产开发者或者政府，实现离场，从而令拥有土地所有权的早期投资者一次性获得连本带利的投资回报。
土地储备与土地一级开发比较分析摘要：现如今，我国所推行的土地储备机制不仅是城市土地管理工作的机制革新，同时还是各地政府落实保障土地供应、土地一级垄断以及调控土地市场的关键措施。
然而我国部分学者并未分清土地储备和土地一级开发之间存在的差异，对二者之间的了解与认识都存在较强的片面性。
事实上，二者之间存有一定的关联，但是在本质层面还存有许多不同。
基于此，本文主要针对土地储备与土地一级开发比较进行探讨与分析，希望可以为相关工作活动的开展提供帮助。
关键词：土地储备；土地一级开发；比较；分析引言在城市化建设新时期，区域之间土地资源利用矛盾突出，有效处理二者的矛盾，能实现土地资源的合理配置，加快城市化发展进程。
城市规划与土地资源利用矛盾并不是不能有效控制的，要制定针对性的协调措施，高效化利用区域土地资源，加速现代化城市发展建设。
1土地储备与土地一级开发之间的关联与差异土地资源不同地区性特点，再随着国家对于国有土地颁发的土地多层次的不同分层委托管理的产权政策与按照等级制度进行土地管理的制度，这就对土地一级市场出现了地方垄断的情况，导致立法上的国家对土地一级市场的垄断实际上成为了地区政府对土地一级市场的垄断，地方政府作为土地一级市场当中的唯一土地卖方，也承担着土地的制度管管理，这也就导致地方政府不仅成为了土地的卖家，同时也对土地有着绝对的管理，形成了较差的市场情况。
与此同时，政府颁发政策，禁止集体土地进入土地一级市场，土地只能被征收，将其作为国有土地，改变土地的性质之后，将土地作为满足城镇的公共建筑的需要。
在这种大的背景环境下，政府开始逐渐出现了经营城市的情况，在这种情况的持续影响下，土地储备制度逐渐的开始出现偏离作为一开始为社会的公共利益进行盈利这一根本目的，反而土地储存成为了一项垄断政策，制度成为了协助地方政府对地区的土地一级市场进行垄断与绝对控制的政策，地区出现利用制度对地区进行土地的财政营收管理的手段。
在这种大的背景之下，土地储备制度也就成为了统一供应地区土地的仓库。
土地一级开发内容土地一级开发是指对未利用或未充分利用的土地进行开发建设，以实现土地资源的最大价值。
土地一级开发的内容涉及土地的规划设计、基础设施建设、土地整理与开垦、绿化美化等方面。
下面将从这些方面逐一介绍土地一级开发的内容。
一、土地规划设计土地规划设计是土地一级开发的首要步骤，它包括对土地利用现状进行调查和评估，确定土地利用规划的总体方向和目标，制定具体的土地利用方案。
在规划设计中，需要考虑土地的自然条件、社会经济条件、环境保护要求等因素，合理确定土地用途和布局，以实现土地资源的有效利用和优化配置。
二、基础设施建设基础设施是支撑土地利用的重要条件，它包括道路、供水、供电、通信、排水、燃气等基础设施的建设。
土地一级开发需要根据土地利用规划确定的用途和布局，合理规划和建设基础设施，以满足土地利用的需要。
在建设过程中，需要考虑基础设施的可持续性和环境友好性，确保基础设施的质量和效益。
三、土地整理与开垦土地整理与开垦是指对土地进行改造和改良，以提高土地的利用效益和生产力。
土地整理包括土地的平整、填埋、排水、固化等工程措施，以改善土地的地形、土质和排水条件。
土地开垦包括农田的开垦、园林绿地的建设、工业用地的开发等，以扩大土地的利用范围和增加土地的产出。
四、绿化美化绿化美化是土地一级开发的重要内容，它包括植树造林、绿化景观、花坛草坪、水体景观等绿化措施，以提高土地的生态环境和景观效果。
绿化美化不仅可以改善土地的生态功能和生态效益，还可以提升土地的使用价值和观赏价值，为人们提供良好的生活和工作环境。
土地一级开发的内容涉及土地的规划设计、基础设施建设、土地整理与开垦、绿化美化等方面。
这些内容相辅相成，相互关联，共同构成了土地一级开发的整体内容。
通过科学规划和合理设计，合理建设基础设施，改造和改良土地，以及进行绿化美化，可以有效提高土地的利用效益和生态效益，实现土地资源的可持续利用和优化配置。
而在实际开发过程中，需要充分考虑土地的自然条件、社会经济条件、环境保护要求等因素，注重生态环境保护和可持续发展，以实现土地一级开发的目标和效果。
土地储备和一级开发律师实务第一节土地储备制度的诞生一、土地储备制度的诞生在国外，土地储备都被统一称为“Land Banking”。
按照字面意义直接翻译，即为土地储备各国外进行土地储备的主要目的是为了保障城市发展所需要的土地可以及时获取，因此重点在储备上——储存起来以备未来使用。
在我国，土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。
土地储备制度最早起源于20世纪80年代初期的香港这个高度发达的城市，是香港维持其高度自治的避税港型经济体系下的产物。
1996年，在上海市成立全国第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心。
1997年8月，杭州市成立了杭州市土地储备中心。
由于效果比较突出，1999年在“全国集约用地市场研讨会”上，对杭州市土地储备制度的经验和成果进行了推广。
2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
”之后，全国大部分城市开始模仿和推行，土地储备制度得到快速发展，成为土地政策参与宏观调控和实施土地收益分配的重要工具，也是我国土地供应制度的重要组成部分。
但是，除个别地方出台了一些相关的文件之外，法律法规和规章几乎没有涉及到。
2007年11月，由国土资源部牵头，财政部和中国人民银行共同参与制定发布了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。
这是一部涉及土地储备制度的最高效力的规章。
土地储备制度诞生主要有以下几个方面的原因：（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之间的矛盾是催生土地储备法律规范的沃土。
土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。
”然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。
土地储藏与土地一级开发比拟分析研究土地储藏与土地一级开发比拟分析研究摘要：土地储藏制度作为我国城市土地管理的制度创新，是政府实现土地一级垄断、集约土地利用、保障土地供给、调控土地市场的重要途径。
但我国学者有时将土地储藏与土地一级开发概念相混淆，存在着片面性理解，其实两者既存在一定的相互联系，也存在着本质区别。
本文从土地储藏、土地一级开发的概念研究入手，分析总结了两者内在涵义，从实施主体、实施目的、实施内容等方面比拟分析了两者的相互联系和区别。
关键字：土地储藏；土地一级开发一、土地储藏的概念及内涵我国政府在实施土地储藏制度的过程中经历了一个不断深化认识的过程，从各省市政府印发的相关政策文件中也可窥见一斑。
1996年，上海市政府为实现“盘活闲置土地、帮助国企改革〞等目标，成立了我国第一家土地储藏机构――上海市土地开展中心；1997 年3月，上海市印发了?上海市国有土地使用权收购、储藏、出让试行方法?，方法中规定“收购，是指由市房地局依法征收土地、置换土地、收回国有土地使用权的行为；储藏，是指市政府对收购、收回的土地进行前期开发，并予以储存的行为。
〞此文件中，土地收购主体与土地储藏主体不同，土地收购主体是市房地局，土地储藏主体是市政府。
土地收购、储藏主要环节包括土地取得、整治和储存。
2002 年4月，北京市人民政府批转市国土房管局?关于加强国有土地资产管理建立土地储藏制度意见的通知?中规定，土地收购储藏制度是“指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储藏，并以公开招标、拍卖等方式按需供给土地，调控各类建设用地需求的制度。
〞土地储藏主体是市政府，储藏环节主要包括土地取得、整治储存和出让。
2007 年12月，国土部、财政部、中国人民银行联合发布了?土地储藏管理方法?，该方法认为“土地储藏是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供给土地的行为。
土地一级开发手册一、啥是土地一级开发呢？这土地一级开发啊，就像是给土地来一场超级大变身的前奏。
简单来说，就是把那些还没咋开发的土地，按照一定的规划和要求，整成可以进行后续建设的状态。
比如说，一块荒地，上面可能长满了杂草，还有些坑坑洼洼的，咱们通过土地一级开发，就把它变成一块平整的、基础设施都准备好的土地，就像给姑娘梳妆打扮前，先把脸给洗干净、基础护肤做好一样。
二、为啥要搞土地一级开发呢？这理由可不少呢！首先啊，城市要发展，得有地儿盖房子、建商场、修马路吧。
要是土地都是乱糟糟的，啥都干不了。
就好比你想画画，总得有块干净的画布不是？其次呢，把土地整理好了，可以提高土地的价值啊。
一块破破烂烂的地，整理完了，那身价可就蹭蹭往上涨，就像原本一块普通的石头，经过打磨就变成了宝石一样。
而且，这也方便政府对土地进行统一的规划和管理，想让哪块地干啥，都能安排得明明白白的。
三、土地一级开发都包括啥内容呢？1. 征地拆迁。
这可是个大工程。
得和那些土地原来的主人，还有地上建筑物的主人谈妥。
就像和一群小伙伴商量，我要借你们的东西用，得给人家合理的补偿，还得让人家心甘情愿地把地交出来。
这个过程可复杂了，得一家一家地谈，还得遵守各种法律法规，可不能强来哦。
有时候碰到那种特别难搞的，就像碰到调皮捣蛋的小孩，得耐心地哄着、劝着，才能把事情办好。
2. 土地平整。
这就好比是给土地做个按摩，把那些高的地方削一削，低的地方填一填。
让土地变得平平整整的，就像给土地铺上了一张平坦的大床。
这样以后盖房子的时候，地基也好打，不会出现一边高一边低的尴尬情况。
3. 基础设施建设。
这是给土地注入活力的关键步骤。
得修马路吧，这样人才能走，车才能跑；还得铺水管，不然大家喝啥、用水咋解决？还有下水道也不能少，总不能让污水到处流吧。
电啊、气啊这些基础设施也都得跟上，就像给一个人把血管、神经都接通一样，这样土地才能真正“活”起来。
四、土地一级开发的流程是啥样的呢？1. 计划阶段。
土地储备和一级开发律师实务第一节 土地储备制度的诞生一、土地储备制度的诞生在国外，土地储备都被统一称为“备的主要目的是为了保障城市发展所需要的土地可以及时获取，因此重点在储备上一一储存起来以备未来使用。
我国，土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土 地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。
土地储备制度最早起源于 20世纪80年代初期的香港这个高度发达的城市， 是香港维持其高度自治的避税港型经济体系下的产物。
1996年，在上海市成立全国第一家土地收购储备机构一一上海市土地发展中心。
1997年8月， 杭州市成立了杭州市土地储备中心。
由于效果比较突出，1999年在“全国集约用地市场研讨会”上，对杭州市土 地储备制度的经验和成果进行了推广。
2001年4月30 日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出： “为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
”之后，全国大部分城 市开始模仿和推行，土地储备制度得到快速发展，成为土地政策参与宏观调控和实施土地收益分配的重要工具， 也 是我国土地供应制度的重要组成部分。
但是，除个别地方出台了一些相关的文件之外， 法律法规和规章几乎没有涉 及到。
2007年11月，由国土资源部牵头，财政部和中国人民银行共同参与制定发布了《土地储备管理办法》 善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力” 部涉及土地储备制度的最高效力的规章。
土地储备制度诞生主要有以下几个方面的原因：（一） 土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之间的矛盾是催生土地储备法律规范的沃土。
类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。
”然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。
由于人类自身的发展需要消耗大量的自然资源， 并且这种消耗随着人口的增加、 经济的发展而呈上升之势。
以中国为例，自上个世纪70年代以来，中国人口以每年 10%左右的速度增长，耕地则以每年 2.%的速度递减。
这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。
为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范一一法律规范， 一方面以之确定土地权利之归属和流转， 另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。
土地储备法律规范正是这 种社会客观需要催生之必然结果。
（二） 国家对土地资源宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人” （亚当，斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。
同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相 反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。
为了矫正私利主体的各种非理性行为， 国家（作 为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。
在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。
通过各种宏观调控手段的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡， 另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡， 从而令资源配置趋于合理。
土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场， 使土地资源发挥尽可能 大的效用。
（三） 土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因土地作为一种典型的不动 产，随着科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。
相应的，人们对 土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。
正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理， 动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
Land Banking ”。
按照字面意义直接翻译，即为土地储备各国外进行土地储 在，以“完。
这是一土地是人（一）立法确定了政府是土地储备的合法主体我国《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
”第十条一二款规定“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有”农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
”第四十条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。
”根据上述规定，我国实行的是土地的社会主义公有制。
中华人民共和园领土范围内的土地属于国家所有或者集体所有，不存在土地私人所有权。
由政府垄断土地供应的一级市场，以政府为主体开展土地的统一收购和储备也正是建立在土地公有制基础上，而且根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行房地产开发，以使用国有土地为原则，使用集体土地为例外。
现行法律规定为政府将集体土地征收为国有的合法性提供了依据。
因此，国内立法从土地资产的性质、城市政府对土地的管理职能等方面确定了城市政府作为土地储备主体地位。
（二）现行立法为土地收回、征收奠定了法律基础《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
收回或调整土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
”《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
《中华人民共和国土地管理法》第二条进一步明确：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。
从此规定来看，集体土地所有权自设立时就附加条件，即随时服从国家建设的需要而被征收。
因此，我国现行上述规定为政府收回、征收土地使用权，建立土地补尝制度提供了一定的法律依据。
（三）土地储备中“城中村”的土地性质认定在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城市郊区的农村逐渐被划入市区，在区域上已经成为城市市区的一部分，形成了现在的各地的“城中村”现象。
虽然村庄在占地位置上已经属于市区范围，而土地性质是国有土地还是集体土地，这个问题关系到在土地储备时是进行征收程序还是收回程序。
有人将城中村的土地直接认定为国有，但笔者不以为然。
虽然《土地管理法》和《物权法》都规定了城市市区的土地属于国家所有，但这一规定最早见于1982年的《宪法》，笔者理解当时《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有”，有两层涵义：一层涵义是对当时城市土地状况的描述，另一层涵义是对未来城市土地命运作出“国有” 的安排，为国家将集体土地征收为国有土地的正当性提供便利。
由于城市规划区的范围在不断扩大，而基于条文本身的文义解释，将“城市市区土地属于国家所有”作为认定当前城市规划区范围内的土地性质，在理论上是行不通的。
虽然《土地管理法实施条例》第2条第5款规定，农村集体经济组织全体成员转为城镇居民的原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。
但2005年的《国务院法制办公室、国土资源部关于对< 中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》对此问题已经明确，不能以“村改居”的形式直接将集体土地转为国有土地。
实践中，有的地方法院在审判宅基地使用权转让合同纠纷案件中，依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律规定，直接认定城市市区的土地属于国家所有，城中村宅基地属于国有土地，从而认定转让合同有效；有的地方政府在城中村改造的过程中，出台的规范性文件中规定，对集体土地进行补偿后，由政府直接将其确权为国有土地。
笔者认为，无论是法院的判决认定，还是地方政府的规范性文件规定，不经过征收程序而直接将集体土地转为国有土地，在理论上存在一定的问题，只是当前全国各地如火如荼的城中村改造形势掩饰了其背后的法律问题。
城市土地储备制度作为一种全新的制度尝试， 明确其功能定位十分必要。
只有明确了建立土地储备制度的功能定位，才能使储备机构在探索中把握明确的方向，在决策时具有判断的标准。
女M 可定位土地储备制度，关系着这项 制度规范、完善和发展。
笔者认为，土地储备制度应定位于以下几个方面的功能：一是政府供应土地的先决条件。
我国的土地制度决定了政府是最大、 最主要的土地供应主体。
建立土地储备制度，是市、县政府推行招标、拍卖、挂牌出让等市场方式配置土地资源的现实需要。
招标、拍卖、挂牌出让国有土 地使用权的先决条件是政府手中要拥有一定数量的可供应土地，否则，推行招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地使 用权就会受到极大的限制。
这几年，国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让工作取得了历史性的突破，出现这种突 破与土地储备制度建立有着正相关的关系。
正是土地储备制度的设置，为招标、拍卖、挂牌创造了条件。
土地储备 制度，实行的是“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的运作模式，建立起统一的供地、用地制度。
二是参与土地市场的调控的重要手段。
城市土地市场不可能一直保持平稳、 健康的发展状态，而土地市场的波动又对城市整体经济的运行和居民的生活具有十分重要的影响，土地储备制度是实现政府土地市场宏观调控的一个 重要手段，使政府掌握了城市土地的统一收购和垄断供应权。
政府能够把分散的土地重新集中起来， 使城市土地的 批发权牢牢掌握在政府手中。
这样不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的 发生，而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，逐步建立一个公正、公平、公开、规范和高效的城市土地市场。
三是增加财政收入的重要途径。
