我国农村公共产品供给的制度缺陷与创新策略_李英哲

［收稿日期］２００６－１０－２０［作者简介］李英哲（１９７５—），男，河南省尉氏县人，开封市财政局主任科员，硕士，主要研究方向：产业经济学、财政学。

农村公共产品是指在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品或服务，分为纯公共产品和准公共产品。

农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统建设、农业环境保护等。

现实中的大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。

农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生服务、社会保障等；二是一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、文化馆、水利设施、医疗、乡村道路建设等；三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视服务等。

此外，根据服务范围的大小，公共产品通常又可分为全国性公共产品、地区性公共产品和社区性公共产品。

农村公共产品的有效供给，是发展农村经济、改善农民生存状况、提高农民生活质量、巩固基层政权、统筹城乡经济社会协调发展、构建社会主义和谐社会等诸多目标顺利实现的基础条件。

随着社会主义市场经济体制的建立，农村公共产品供给制度发生了巨大变化。

如何打破传统的、不适应现行农村经营体制和经济发展要求的公共产品供给制度，建立符合时代发展要求的公共产品供给制度，成为人们日益关注的一个焦点问题。

因此，研究农村公共产品的供给具有重要的理论和现实意义。

一、我国农村公共产品供给存在的问题一是县乡财政困难，农民负担过重。

由于行政垂直管理和政府间财政关系缺少法律保障，政府间财政关系极不稳定、不规范，基层政府在责、权、利的分配上处于不利地位。

目前，县乡财政承担了许多本该由中央、省级财政承担的事权负担，如民兵训练、优抚、计划生育等。

无论是根据财政分权的“受益”原则，还是参照市场经济国家通行的做法，这些事项都应划归中央和省级政府的事权范围，或由中央和省级财政承担大部分责任，在我国却都压到了基层财政头上，而且中央或省级财政又不给予我国农村公共产品供给的制度缺陷与创新策略李英哲（开封市财政局，河南开封４７５００４）［摘要］我国农村公共产品供给存在县乡财政困难、农民负担过重、城乡差距过大、供给总量不足且结构失调等问题，造成这种缺陷的主要原因是各级政府财权与事权不对称，城乡有别的公共产品供给制度，自上而下的农村公共产品决策机制以及供给主体单一的影响。

因此，要明确各级政府的职责范围，建立城乡一体化的公共产品供给体制，建立农村公共产品合理的需求表达机制以及多主体的农村公共产品供给体系，以保证农村公共产品的有效供给。

［关键词］农村公共产品；供给制度；二元经济结构［中图分类号］Ｆ３２３．２［文献标识码］Ａ［文章编号］１００９－３７２９（２００７）０１－００３７－０３第８卷第１期２００７年２月Ｖｏｌ．８Ｎｏ．１Ｆｅｂ．２００７郑州轻工业学院学报（社会科学版）ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＺＨＥＮＧＺＨＯＵＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹＯＦＬＩＧＨＴＩＮＤＵＳＴＲＹ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅ）２００７年郑州轻工业学院学报（社会科学版）足够的财力支持，由此形成县乡财政的困难局面。

据推算，目前，中国平均每个乡镇负债约４００余万元，共计２２００亿元左右。

再加上对县乡财政资金的使用与管理缺乏有效监督，资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，这不仅导致非正常资金需求挤兑正常资金需求，而且公共产品供给因此而短缺或者成本上升，从而进一步加重了农民的负担。

二是城乡差距不断扩大，对农民有失公平。

城乡分割的二元经济结构，造成城乡相对独立的公共产品供给体系。

城市里的公共产品、准公共物品多是由政府提供的，但在农村公共产品的供给方面，政府经常由于资金短缺而处于缺位状态，政府不能供给或不能有效供给时，则由农民以上缴税费的方式自我负担和提供，结果造成了城乡公共产品水平差距越来越大。

以卫生经费为例，我国农村人口占全国人口的７０％，但农村卫生经费占全国卫生经费的比重只有３０％左右。

另一方面，城市居民在不付费或者少付费的条件下可以享受大量优质的公共产品，而农村居民不仅要为消费公共产品付费，而且其享受的公共产品在数量和质量上也远不如城市居民。

这对于农民和农村地区来讲，显然有失公平。

三是供给总量不足且结构失调。

我国长期实行的以农补工、重城轻农政策使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大投入，但多年来农业基建投资始终偏低，财政的支农支出徘徊不前，造成农村公共产品供给普遍不足。

据调查，全国仅１／３的乡镇有供水站，８３％的村不通自来水，１３％的村不通公路，５３％的村不通电话，９５％的村虽通电，但电价普遍是城镇的２倍以上，９３％的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有２０７县无公共图书馆，６７．９％的乡镇没有文化站。

在农村公共产品供给总量不足的同时还存在着结构失调问题。

主要表现为：第一，农民急需的生产性公共产品（如大型水利灌溉设施、良种的培育、全国农产品市场供求信息等）供给严重缺乏；第二，涉及农村可持续发展的公共产品（如农村的教育、环境保护、医疗卫生等）供给严重不足；第三，农民需量较少的部分非生产性公共产品（如豪华楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等）供给相对过剩。

二、影响我国农村公共产品供给的制度原因分析一是各级政府财权与事权不对称的影响。

按照公共产品的层级性理论，全国性的公共产品应由中央政府供给为主，地方性公共产品应由地方政府供给为主。

而我国目前的情况却是中央、省（市）、地及县乡政府在农村公共产品供给的财权与事权划分上十分模糊，本应当由上级政府提供的公共产品却转移给下级政府。

事权与财权的严重不对称，导致各级政府在农村公共产品供给责任分担上模糊不清，引起公共产品供给的相互推诿和供给主体的错位。

另外，由于与税费改革的各项配套措施如基层政府职能定位、机构改革、用于弥补县乡财政资金的转移支付制度等尚未完善，大部分乡镇可支配的财力急剧减少，也削弱了基层政府提供公共产品的能力。

二是城乡有别的公共产品供给制度的影响。

与城乡经济发展的二元结构相对应，长期以来，我国政府在公共产品的供给方面也采取了城乡有别的二元供给的做法。

一方面，中央财政着力发展城市工业和城市公共建设，对农村公共产品供给投入严重不足；另一方面，大量的农村积累转移到城市后，乡村对公共产品的供给主要依靠农业税收和制度外财力支持，其力量薄弱，造成了农村公共产品供给总量上严重短缺。

三是“自上而下”的农村公共产品决策机制的影响。

长期以来，我国农村公共产品供给体制采用的是“自上而下”的决策程序，农民被排斥在公共产品供给的决策、运作和监督之外，无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。

所以，农村公共产品的供给在很大程度上取决于上级的偏好，由上级决定提供公共产品供给的品种和数量，不能真正反映农村社区内多数农民的真实需求，造成了我国农村公共产品在总量不足的前提下，有限的供给偏离需求，导致供给结构失衡和大量公共资源的浪费。

四是供给主体单一的影响。

现行体制下，私人投资由于受政府政策和产权界定的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。

政府机构的“经济人”特性决定了由其主导的公共产品供给并不总是最有效率的。

我国乡镇财政资源使用效率长期以来受到社会各个方面的质疑，其中最主要的问题是乡镇财政支持的公共物品供给透明度低，公共资源的使用缺少必要的监督，乡镇机构臃肿，腐败现象严重，致使公共物品供给成本明显偏高。

同时由于受资金的限制，政府提供的公共产品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共产品多样性、高质量的要求，既影响农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满和抵触情绪。

三、我国农村公共产品供给制度创新策略一是以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围。

我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。

其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直３８・・第１期［参考文献］［１］叶子荣，刘鸿渊．农村公共产品供给制度：历史、现状与重构［Ｊ］．学术研究，２００５，（１）：８—１４．［２］杨剑，刘爱东．我国农村公共产品供给现状和制度创新［Ｊ］．兰州学刊，２００５，（１）：８６—８８．［３］赵宇．保障我国农村公共产品有效供给的几点建议［Ｊ］．农业经济，２００５，（８）：６—７．［４］吴士健，薛兴利，左臣明．试论农村公共产品的供给制度的改革与完善［Ｊ］．农业经济问题，２００２，（７）：１１—１５．［５］马晓河，方松海．我国农村公共产品供给现状、问题与对策［Ｊ］．农业经济问题，２００５，（４）：２２—２９．［６］王俊．一体与多元：走出农村公共产品供给困境的现实选择［Ｊ］．农业经济，２００６，（２）：２１—２２．［７］许正中，吴亮，石红．我国乡镇财政困难的成因及对策［Ｊ］．农业经济问题，２００４，（２）：４４—４７．［８］文启湘，樊秀峰．扩大消费需求与人的全面发展的统一及其条件［Ｊ］．消费经济，２００４，（５）：１—４．接为农村居民提供各种类型的公共产品。

而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。

依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。

这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。

同时还要建立起有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支状况公之于众并对支农资金进行全方位、全过程的科学管理和监督。

二是改革城乡有别的非均衡公共产品供给基本制度，政府要改变“城乡分割”的“重城轻农”非均衡的公共产品供给体制，实行城乡一体化的公共产品供给体制和制度，要给农民国民待遇，向农民提供与城市居民大体均等的公共产品，切实加大对农村公共产品的投入力度。

为此，第一，要一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。