预决算审查监督的重点内容

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预决算审查监督的重点内容

◇ 陈铁中　朱高威　张卫华

一、预算编制的科学性

预算编制涉及编制权配

置，预决算收支分类、周期和

编制流程。新修订的《预算法》

要求预算收入预测数据和支出

预算定额真实准确，预算编制

程序和方法合理规范，预算资

金安排和数字指标稳妥可靠，

要具有科学性、完整性和有效

性。

1.政府预算编制。按照新

修订的《预算法》第32条规

定，各级各年度预算都是根据

当下的经济社会发展总目标

与国家宏观调控总要求，以及

维持预算平衡等相关要求而

进行编制的。各级预算在编制

过程中，既要参考上一年度预

算执行情况和支出绩效评价，

又要按照相关的程序，针对

本年度收支预测而征求各方

面意见。预算编制后，各级

政府都要依据这个预算来做

决定和制定相关的行政措施。

凡涉及增加或者减少财政收

入或者支出的，特别是本级的

基本财力应当在预算批准前

提出并在预算草案中做出相

应安排。

2.上级转移支付，特别是一般性转移支付要纳入预算

编制。对此，国务院2014年

专门制定了《关于改革和完善

中央对地方转移支付制度的

意见》（国发〔2014〕71号），

财政转移支付制度是我国现

行财政制度的重要内容，是政

府管理的重要手段。财政转移

支付必须以地区间基本公共

服务均等化为基础，在完善

一般性转移支付增长、清理、

整合、规范专项转移支付上下

功夫，同时在严守财经纪律的

基础上，积极发挥中央和地方

促进经济持续健康发展的良

好作用。

3.部门和单位预算编制。

除了政府要建立预算编制外，

各部门和各单位也要有相应

的预算编制。在编制过程中，

部门和单位预算编制要以政

府预算编制为基础，并根据部

门和单位的不同职责以及现

有的资产状况，按照财政部制

定的收支分类、预算支出要

求，以及支出绩效目标评估等

相关规定与要求，进行编制。

4.政府收支分类科目。新

修订的《预算法》第32条、

第37条增加规定，政府收支按照不同的功能和经济性质，

可以分为不同的分类科目。因

此，在预算编制时，就要根据

不同的功能和经济性质合理

地划分类别和项目。

5.债务余额管理。按照新

修订的《预算法》第34条补

充规定，对于预算中的资金

使用，若出现资金不足，那

么在适当的范围内与合法程序

下，可以通过举借债务等方式

筹措。对中央一般公共预算中

举借的债务实行余额管理，国

务院财政部门具体负责对中央

政府债务的统一管理。余额的

规模不得超过全国人大批准的

限额。

6.预算稳定调节基金。新

修订的《预算法》第40条、

第41条补充规定，各级一般

公共预算，应当按照当年本

级一般公共预算支出的1%至

3%设置预备费，用于当年预

算执行中的自然灾害等突发

事件处理增加的支出及其他

难以预见的开支；设置预算周

转金，用于本级政府调剂预算

年度季节性收支差额。同时增

加规定，设置预算稳定调节基

金，用于弥补以后年度预算资

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金的不足。

7.以前年度结转资金也要

编入预算，以加强部门预算的

约束力。新修订的《预算法》

第42条补充规定，各级政府

上一年预算的结转资金，应当

在下一年用于结转项目的支

出；连续两年未用完的结转资

金，应当作为结余资金管理。

8.决算草案编制。按照新

修订的《预算法》第75条增

加规定，在决算草案的编制

中，在合法合规真实的基础

上，还应做到收支数额精确、

信息完整，并能按时上报。在

决算草案中，相应的数字与项

目必须与预算相对应。因此，

在制定决算草案时，就要列出

预算数、决算数以及调整预算

数，从而进行对比评价。

9.目前预算编制中的不规

范表现。虽然关于预算编制有

一定的规定，但是在实际预

算编制中，仍有一些不规范的

地方。例如预算数字不准确、

分类列项不细化、相关内容不

完整、上报不及时、有关信息

不清晰等这样或者那样不规

范的问题。这些不规范的预算

编制，不仅会大大降低政府预

算的质量，而且也加大了相关

部门对预算的审查监督难度。

具体来看，所谓不准确，

一是指在制定年度财政收支

目标时，“完成指标”与“争

取完成指标”并存（有时也称

“对内指标”和“对外指标”）。

如年度财政收支“完成指标”为比上年度增长10%，“争取

完成指标”为比上年度增长

15%，而实际当年财政收支盘

子只有保持15%才能实现当

年收支平衡，但政府为了“稳

妥”、体现“超水平”，硬是

按增长10%安排财政收支，

往往造成年初预算偏低；二是

指上级财政补助额度年初预

算时不能确定，为了保险起

见，只能按偏低的估计补助额

度列入预算，同样造成了年初

预算偏低。

所谓不细化，一是指财政

部门的编制总预算不细化，

一般报送到人大审批的预算

草案仅到“类级”科目，很

少细化到“款级”科目，更

谈不到“款级”科目以下了；

二是指部门预算编制不细化，

许多预算支出比较笼统，没

有细化到具体的项目、内容。

预算的不细化，造成了预算的

透明度不高，也给人大审查监

督带来了难度。

所谓不完整，一是指财政

预算的编制仅反映预算内的

资金分配，未反映预算外资金

的分配，许多预算外资金游离

于人大监督之外；二是指部门

上报给财政的年度预算是综

合预算，包括预算内外的全部

资金，但财政送交人大部门审

查的部门预算，只反映预算内

资金，没有达到综合预算的要

求，不能反映各部门财政收支

的真实情况。

所谓不及时，一是指年初预算报送不及时，我国《预算

法》规定，各级政府财政部

门应当在本级人民代表大会

会议召开前一个月，将本级

政府财政预算草案提交本级

人大相关专业委员会进行初

步审查。但目前大部分地方的

预算草案要等到人代会召开

时才拿出预算草案，审查机构

的审查时间只有几天，无法对

预算草案开展调研审查，人大

代表在会期短、议程多的情况

下，也无法对预算草案进行全

面、具体和深入的审查监督。

二是指预算调整不及时，由于

上级政府财政补助无法确定，

因此每年的预算调整总要拖延

至年末才能报送，往往出现预

算调整先执行后申报的问题，

使人大审批监督流于形式。

所谓不清晰，一是指在年

初预算时将上级财政补助（除

专项补助外）与本级财政收

入合并安排预算，使上级财政

补助资金的安排去向不清晰；

二是指在年中预算调整时，将

当年超收收入与预备费合并调

整，使预算调整分不清哪些是

当年超收收入安排的项目，哪

些是当年预备费安排的项目。

二、预算公开的规范性

对比原法和新法，我们不

难发现，新法在预决算公开

透明制度上有了新的进展和

突破。例如，在新修订的《预

算法》第14条、第22条、第

89条，对预算决算的透明化、

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规范化做了相应的、全面的、

明确的、具体的规定。新修订

法之所以能取得比较大的突

破，主要在于近年来全国各

地财政部门不断探讨，在推

进预决算公开方面经过实践，

取得了新的进展和成效。新修

改法的实施即是对这一成果

的巩固和扩大。

新修订的《预算法》首次

明确预决算公开透明制度，

对预算公开的内容、时间、

主体等都做了比较全面明确、

具体的规定，确立了预决算公

开的法律制度框架，有利于推

进预决算公开，提高预决算透

明度。

1.内容公开透明。新修订

法规定，无论是经本级人大或

者常委会，还是各部门、各

单位获批的预算决算的相关

报表，都应将相关预算调整、

预算决算，以及政府采购情况

进行内容公开。甚至审计机关

针对政府财政与预算执行等

情况作出的审计报告也应该

公开。

不过，涉及国家保密法相

关规定的内容除外。除此之

外，凡是涉及预算活动的内容

都应公开。

2.及时公开。按照新修订

法规定，凡是获批的预算决算

编制草案，都应在获批的20

日内及时向社会公开。政府部

门的内容由本级政府财政部

门负责公开，由部门制定的则

由相应的部门负责公开。三、预算执行的严肃性

预算已经确定批复，原则

上不在随意调整和零星追加。

预算追加中要强调法制化、制

度化的观念，让财政预算的执

行在阳光下运行。

1.预算调整事项。按照相

关的法律规定，一经审查和批

准的预算，就已经是具备法律

效率的财政计划，如果没有经

过法定程序，任何组织和个人

都是不得修改的。不过，在

预算的实际执行中，往往会出

现与预算相偏离的特殊情况，

这时候就要对预算做相应的

调整。

如果在实际执行中需要对

预算进行调整，那么就要按

照相应的程序编制预算调整

方案，同时报同级人大常委

会审查批准。在审批过程中，

同级人大常委会要对预算调

整情况进行调查，查看变更情

况的必要性和真实性。

2.规范超收收入使用。所

谓的超收收入，是指政府部门

在年初超额完成预算的收入

任务。这部分收入也属于政府

财政收入的一部分，因此在使

用中也要严格按照法定的程

序来进行，杜绝随意性。对此，

各级人大要加强对预算超收

收入使用情况的审查和监督，

及时向上级回报情况。凡是未

经批准的超额收入使用报请，

均不能使用。

3.平衡跨年度预算。目前，

我国经济形势面临着多方面、深刻而复杂的变化，这种变化

存在年度性和周期性，这就需

要政府部门建立相应的跨年

度财政收支平衡体系，从而保

证财政体系的健康发展。

4.部门预算单位的预算不

得随意改变。其一，全面推行

细化部门预算，强化预算监

督管理。推进细化部门预算，

财政部门要进一步加强对各

部门预算编制的协调指挥和

审核把关；各部门需要全面真

实地反映本部门预算内外资

金的收支状况，增强预算透明

度。其二，进一步规范预算运

作程序，推行“阳光财政”。

要按照“预算编制阶段”“预

算执行阶段”和“决算阶段”

来严格规范预算运作程序。

为预算编制的科学化、预算批

复的规范化和预算支出创造

条件。其三，强化预算约束，

增强预算的严肃性。预算已经

确定、批复，原则上不再随意

调整和零星追加。预算追加中

要强调法制化、制度化观念，

让财政预算的执行在阳光下

运行。

因此，加强对部门支出

结构的检查监督，杜绝不合

理开支，要加强部门单位财

政经费支出的审查，调整行

政、事业单位经费支出结构，

规范支出范围。对发现的铺

张浪费，随意增加开支范围

的单位，在次年应相应扣减

经费预算，以此来突出预算

执行的严肃性。

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