城乡建设用地增减挂钩政策的基本评价

城乡建设用地增减挂钩背景下的节余建设用地指标评估摘要：城乡建设用地增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，其本身是农村土地综合整治复垦节余的低效建设用地指标。

由于地区发展发展不平衡，部分区域建设用地指标紧缺，然而部分区域发展则存在大量低效建设用地指标，通过将发展较慢的区域的低效用地复垦腾挪出指标，从而挂牌转让给急缺建设用地指标的区域，实现范围内建设用地动态平衡、区域协调发展、落实乡村振兴战略的目标。

一、城乡建设用地增减挂钩概念根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条：“城乡建设用地增减挂钩是指将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的措施。

”二、节余建设用地指标概述（一）建设用地指标分类建设用地指标来源主要来源分为新增和存量。

新增是指新增建设用地计划指标（计划内新增建设用地指标），新增意味着其他用地向建设用地转换。

根据《土地利用年度计划管理办法》及相关政策表述，新增建设用地计划指标可理解为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。

取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着特定空间/时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。

2023年6月14日，自然资源部发布《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》中第七条明确，“严控新增城镇建设用地。

各地要充分发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用。

省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量空间使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量空间。

城乡建设用地增减挂钩是指城镇建设用地增加量和农村建设用地减少量之间挂钩的政策措施，旨在促进土地利用的合理化，推动城乡一体化发展，保障农民合法权益。

这一政策措施为城乡建设用地的合理利用提供了重要的制度保障，对于推动城乡统筹发展、实现土地资源优化配置具有重要意义。

下面我们将就城乡建设用地增减挂钩的运作原理进行详细阐述。

一、城乡建设用地增减挂钩制度的基本原理1. 城乡建设用地增减挂钩的目的城乡建设用地增减挂钩的目的是通过统一城乡建设用地增减指标，对城镇建设用地增加和农村建设用地减少进行挂钩管理，促进土地资源的合理配置和有效利用。

通过实行城乡建设用地增减挂钩制度，可以实现城乡土地增减相衔接，避免盲目扩张和恶性竞争，规范土地利用行为，促进城乡协调发展。

2. 城乡建设用地增减挂钩的原则城乡建设用地增减挂钩的原则主要包括结构调整、择地分户和补偿保护等原则。

结构调整原则是指根据城乡建设用地总量规划和市场需求，合理安排城镇建设用地增加和农村建设用地减少比例。

择地分户原则是指在城乡建设用地增减挂钩过程中，要严格执行土地利用总体规划，合理选址分户，防止过度开发。

补偿保护原则是指对于农村集体经营性建设用地减少的，要充分保障农民合法权益，合理安置流失土地农民。

二、城乡建设用地增减挂钩的运作机制1. 城乡建设用地增减挂钩的评价指标城乡建设用地增减挂钩的评价指标主要包括城镇建设用地增加率、农村建设用地减少率、土地资源利用效率等指标。

通过这些指标的综合评价，可以及时发现土地利用过程中存在的问题，促进城乡建设用地的有序增减。

2. 城乡建设用地增减挂钩的执行程序城乡建设用地增减挂钩的执行程序主要包括确定增减挂钩比例、统筹规划、拆迁安置、用地取得等程序。

在确定增减挂钩比例过程中，要充分考虑城乡发展需要和土地资源承载力，合理确定增减比例。

在统筹规划过程中，要制定城乡建设用地总体规划和专项规划，明确城乡土地利用结构和增减挂钩目标。

在拆迁安置和用地取得过程中，要严格按照相关规定，保障农民利益，确保土地利用过程合法、规范。

城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系的构建【摘要】当前关于城乡建设用地增减挂钩项目财政支出绩效评价研究较少，本文从财政支出角度出发，从城乡建设用地增减挂钩项目实施评价、项目综合效益评价和财政支出评价三个方面构建城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系，为该类项目财政支出绩效评价及政府提供相关政策参考。

【关键词】财政支出城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系一、研究背景2006年以来，经国土资源部批准，各地陆续开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作，对于促进节约集约用地、缓解土地供需矛盾、保护耕地资源、统筹城乡发展起到积极作用。

国务院对各地开展的城乡建设用地增减挂钩试点工作高度重视，并制定了专门的财税政策，保障试点项目的顺利开展实施。

目前，我国财政支出绩效评价已有一套完整的评价指标体系和管理办法，但针对城乡建设用地增减挂钩项目财政支出绩效评价研究甚少，本文拟从财政支出视角，构建城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系，对城乡建设用地增减挂钩项目财政支出绩效评价提供参考。

二、基于财政支出城乡建设用地增减挂钩绩效评价的必要性1、相关概念（1）城乡建设用地增减挂钩项目《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》指出“挂钩是按照土地利用总体规划的编制成果，以规划合理布局城乡建设用地，充分挖掘闲置土地为主要目的，将一些有条件通过整治转变成耕地的农村居民住宅用地以及其他废弃的没有利用价值的建设用地（称为拆旧区）和用于城镇新增建设川地区（称为建新区）构成挂钩项目区。

然后通过拆旧与土地复垦等工程，以项目区各地类面积动态平衡为基础，实现项目区内有效耕地面积不减少，耕地等级质量不降低的要求。

”项目是社会活动得以实现的载体，是具有目标性、时限性、任务性及效益性的活动。

而挂钩项目是挂钩政策得以实施的手段和载体。

挂钩项目是以政府作为投资主体;以土地利用总体规划为依据，以节约集约利用建设用地，缩小城乡经济社会差距，合理布局城乡用地结果为目标;以相关法律、法规为准则。

关于城乡建设用地增减挂钩的思考发布时间：2021-11-26T03:38:55.214Z 来源：《城镇建设》2021年第18期（下）作者：刘慧玲[导读] 我国土地资源丰富，但是人均耕地面积少，且土地资源利用不够科学合理，造成我国大量土地资源浪费的现状。

刘慧玲丰县自然资源和规划局江苏省徐州市 221700摘要：我国土地资源丰富，但是人均耕地面积少，且土地资源利用不够科学合理，造成我国大量土地资源浪费的现状。

政府推出城乡建设用地增减挂钩政策，既有利于缓解城市和各类园区建设用地压力，又有利于社会主义现代化新农村建设。

文章通过分析城乡建设用地增减挂钩概念、必要性和实行模式的设计，希望能为改善我国土地资源分配现状提供参考。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；必要性；模式1城乡建设用地增减挂钩概述1.1城乡建设用地增减挂钩的意义住房和商业发展需要占用大量耕地作为建设用地资源，致使耕地面积快速减少，城市建设和耕地保护之间的矛盾越发凸显。

随着农村剩余劳动力不断流入城市，致使很多农村耕地资源浪费。

实行城市和农村建设用地增减土地指标挂钩，有利于缓解我国耕地保护的压力，保障国家粮食安全；有利于促进农村制造业和第三产业的发展，实现大城市卫星城建设，助力乡村振兴；有利于实现城乡土地资源的高效配置，减少土地资源浪费，提高我国土地利用效率；有利于减缓城乡贫富差距，促进经济高质量发展。

总之，城乡建设用地增减挂钩政策的推出，对于实现统筹城乡土地发展资源、减少城乡发展差距、提高农村居民收入具有重要意义。

1.2城乡建设用地增减挂钩的概念顾名思义，城乡建设用地增减挂钩政策是以县级作为建地指标交换范围，在满足国家土地规划要求条件下，把农村利用率不高的建设用地资源重新恢复为耕地，同时将城市或开发园区同等数量的耕地用于组成新的建设项目指标，是土地资源置换的一种新的方式，保证用于建设方面的土地总面积不增加，用于种植粮食作物耕地总面积不减少，实现土地资源合理置换，改善土地资源利用状况，优化土地利用结构。

城乡建设用地增减挂钩资金管理规定一、总则城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

为了规范增减挂钩资金的管理，提高资金使用效益，保障增减挂钩项目的顺利实施，根据相关法律法规和政策，结合实际情况，制定本规定。

二、资金来源增减挂钩资金来源主要包括以下几个方面：1、土地出让收入：通过出让建新地块所获得的土地出让金，按照一定比例计提用于增减挂钩项目。

2、财政预算安排：各级政府在财政预算中安排的专项用于增减挂钩项目的资金。

3、社会资本投入：鼓励和引导社会资本参与增减挂钩项目，通过合作、投资等方式提供的资金。

4、其他合法渠道筹集的资金：如金融机构贷款、土地指标交易收益等。

三、资金使用范围增减挂钩资金应主要用于以下方面：1、拆旧区的土地复垦费用，包括土地平整、农田水利设施建设、土壤改良等。

2、农民安置补偿费用，包括房屋拆迁补偿、过渡安置费用、失地农民社会保障等。

3、建新地块的基础设施建设费用，如道路、供水、供电、供气、排水等。

4、项目规划、设计、评估、监理等相关费用。

5、其他与增减挂钩项目直接相关的必要支出。

四、资金管理原则1、专款专用原则：增减挂钩资金必须专款专用，不得截留、挤占、挪用或用于其他与项目无关的支出。

2、预算管理原则：项目实施单位应按照项目实施计划和预算安排使用资金，严格控制支出规模。

3、效益优先原则：资金使用应注重提高效益，确保项目的质量和进度，实现土地资源的优化配置和合理利用。

4、公开透明原则：资金的收支情况应定期公开，接受社会监督，确保资金使用的公正性和透明度。

五、资金预算编制与审批1、项目实施单位应根据增减挂钩项目的实施方案和工作任务，合理编制资金预算，明确各项支出的具体用途和金额。

城乡建设用地增减挂钩政策的实施评价摘要以河南省洛阳市吉利区为例，对城乡建设用地增减挂钩政策实施存在的问题进行分析，从改革集体建设用地流转制度、资金保障和制订村庄规划等角度提出了政策建议，以供参考。

关键词挂钩政策；建设用地；土地整理；评价；河南洛阳；吉利区1 挂钩政策实施过程中存在的问题1.1 农村居民点整理所需资金巨大目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。

因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。

1.2 农村规划相对滞后整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。

长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。

自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。

农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。

1.3 农民权益得不到保障国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。

对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。

在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。

另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。

然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。

因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。

2 挂钩政策高效实施的政策建议2.1 改革集体建设用地流转制度挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。

城乡建设用地增减挂钩试点工作政策解读（一）一、城乡建设用地增减挂钩的涵义城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

通俗地讲，城乡建设用地增减挂钩试点工作（以下简称“挂钩试点”）就是将农村低效、空闲的建设用地置换到城镇去。

概括地说，就是“拆、还、垦、建”四个字。

“拆”，把空心村、空置屋、废弃工矿、砖瓦窑等拆除搬掉；“还”，对被拆迁的妥善安置，特别是搬迁农民的住宅用地必须依照法律的规定进行还建；“垦”，将拆除后的土地进行复垦，优先复垦成耕地，也可以复垦成其它农用地；“建”，将节余的面积（挂钩周转指标）用于城镇发展，增加城镇建设用地规模，同时解决新增建设用地计划。

二、全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的发展历程2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》（国发［2004]28号)，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

为了贯彻落实28号文件精神，2005年，国土资源部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号）；2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，部署在山东、天津、江苏、湖北、四川等5省（市）开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

截至目前，全国参与试点的省、市已达到27个。

从全国各地开展增减挂钩试点工作情况来看，不少地方已探索出了大量成功经验，同时，也客观存在一些不足和问题，2011年7-8月份，国土资源部组织对各省市增减挂钩试点工作进行了检查，对发现的问题要求落实整改，全国各地增减挂钩工作将进一步规范。