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2015年第5期法治研究提高司法公信力必须解决的几个问题黄太云**作者简介：黄太云， 中央政法委政法研究所所长。
本轮司法改革在中央的统一领导下，已经在全国各省、市、自治区陆续展开。
司改的目标是什么？要从哪些方面改起？主要解决哪些问题？这是大家普遍关心的问题。
本文想主要就这些问题作一些探讨。
一、本轮司法改革要解决的影响司法公正的主要问题目前正在进行的司法改革举世瞩目，关于本轮司法改革的目标任务和解决的问题，习近平总书记2014年在中央政法工作会议讲话中作了明确阐述：“深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。
要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，破解体制性、机制性、保障性障碍。
”十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确指出：“公正是法治的生命线。
司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。
必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
”对目前司法公正的状况，社会公众与司法机关的评价差距较大。
虽然司法机关近些年狠抓司法规范化，司法公信力有所提高，但社会公众一提起司法，用得比较多的两组词汇还是司法不公、司法腐败。
造成目前司法不公的原因，经综合司法机关、专家学者和普通群众的意见，主要集中以下几个方面。
司法机关认为：虽然根据宪法和法律的规定，法院依法行使审判权，但目前法院的人员和经费管理体制是分级管理、分级负担，法院人财物受制于地方，在一些涉及地方利益的重大案件中，如涉及地方支柱产业、利税大户、本地与外地数额较大的合同纠纷官司，一些地方党政领导从保护当地经济发展出发，以各种方式对法院施加影响，使其作出有利于本地的司法裁判，法院在办案过程中受到外部干预，使法律规定的独立行使审判权难以真正落实。
对人民法院实行垂直管理的理性思考随着我国民主与法制进程的加快，依法治国方略日渐深入人心。
为了适应新形势发展的需要，为了构建我国加入WTO后与之适应的完善的法制体系，人民法院响亮提出了“提高司法效率，追求司法公正”的最高目标，并为之而进行了一系列的内部改革。
纵观近期各地法院进行的审判长选任，明确合议庭职责，强化法官风险责任，加大案件执行力度等方方面面的改革举措，勿容置疑地在提高办案质量和效率方面收到了明显的效果。
但笔者认为，如果不对现行法院外部的管理体制“开刀”，即使对法院内部的管理进行大刀阔斧地改革，其结果是滞后的外部环境会严重制约法院内部的改革进程，从而导致人民法院“追求司法公正”的目标收效甚微。
鉴此，本文试从法院现行管理模式的弊端为契点，提出人民法院实行垂直管理的初步构想。
一、依法治国方略对人民法院寄予厚望党的十五大明确提出依法治国方略，是对人治的摒弃，对法治的肯定。
对依法治国的内涵，江总书记在“十五大”报告中作出了这样的诠释：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
”仔细品味这一句话，共有五个：“法”字，其实质就是民主的制度化和法律化。
邓小平指出：“我们要在全国实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”。
也就是说一切活动，即依法治国的主体（广大人民群众和国家机关）的一切活动，都必须做到“有法可依，执法必严，违法必究”。
其核心就是严格依法办事，树立法律在国家和社会生活中的极大权威性。
人民法院作为国家的审判机关，属依法治国管理层次的主体，通过受理审结、执行大量的刑事、民事、行政、执行案件，打击犯罪分子，最大限度地保护国家、集体、个人合法权益不受侵犯，维护法律的极大权威性，确保社会长治久安，为经济建设保驾护航。
中共临西县委临西县人民政府关于落实《关于司法所实行司法局垂直管理的决定》的实施细则为贯彻落实县委、县政府《关于司法所实行司法局垂直管理的决定》文件精神，加快推进我县司法所管理体制改革，结合我县实际，制定如下实施方案。
一、指导思想：认真贯彻落实中央编委、司法部《关于市县乡司法行政机关机构改革座谈会议纪要》（编综发[2001]13号）、司法部《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》（司发[2009]7号）、市政府《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》（邢政[2008]13号）、市编办《关于理顺基层司法所管理体制和落实司法行政编制的通知》（邢机编办字[2012]22号）文件精神，进一步加强司法所队伍素质和业务能力建设，不断提升司法所服务人民群众、化解民间矛盾纠纷、严格公正执法、维护社会和谐稳定的能力。
二、司法所工作职责：根据司法部机构设置职责要求：明确司法所是县（市、区）司法局的派出机构，负责指导管理和组织实施本辖区的司法行政各项业务工作，主要承担九项职能：（1）指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷；(２)承担社区矫正日常工作，组织开展对非监禁服刑人员的管理、教育和帮助；（3）指导管理基层法律服务工作；（4）协调有关部门和单位开展对刑释解教人员的安置帮教工作；（5）组织开展法制宣传教育工作；（6）组织开展基层依法治理工作,为乡镇人民政府（街道办事处）依法行政、依法管理提供法律意见和建议；（7）协助基层政府处理社会矛盾纠纷；（8）参与社会治安综合治理工作；（9）完成上级司法行政机关和乡镇人民政府（街道办事处）交办的维护社会稳定的有关工作。
三、司法所机构设置：（一）司法所性质：司法所为临西县司法局在各乡镇（园区）的派出机构，负责指导管理和组织实施本辖区内的司法行政工作，实行司法局和乡镇（园区）双重管理、以司法局为主的管理体制。
（二）司法所设置和名称：司法所的设置按照每乡镇（园区）一所，名称统一为临西县司法局XX（所在乡镇名、园区）司法所，实行所长负责制。
王振民：关键在于司法体制改革来源：人民法院报作者：王振民日期：2013年05月06日浏览：司法公信力不高的原因是多方面的，主要原因还是体制方面的。
体制好，体制科学，司法质量和司法公正水平就有保障;体制不好、不科学，再好的法官也难以发挥作用，甚至好法官会流失，好人也会变坏，这些年司法领域出现的一些案件就是明证，那些出事的法官，哪个不是法律科班出身，哪个当初不是雄心勃勃，希望成为包青天，主持正义，捍卫司法尊严?为什么做了几年法官就出事了?不是说这些法官天生就不是好人，个人当然要承担责任，但是很大程度是我们的司法体制造成的。
因此，提高司法公信力，除了教育培训外，更重要的是，必须切实开展并在较短时间内完成司法体制改革。
司法体制改革，主要有外部和内部两个方面。
关于外部改革，最迫切需要实现的是法院上下级的垂直管理。
从法理上、从科学的角度来看，司法权属于中央事权，一个国家的司法权应该是统一的，地方不应该有司法权，政府可以分层级，地方政府可以拥有相对的自主乃至自治权，但是全国司法必须统一。
目前来看，只有最高人民法院才是全国的，其他所有法院都是地方“开”的，法官由地方产生、地方支付开支、受地方的监督、对地方而不是对法律负责，法院实际上成为地方政府的一个部门，承担很多地方政府所摊派的额外的、非司法的任务。
这样的司法根本无尊严、无公信力可言。
司法权必须集中统一行使。
目前，可以分两个层面展开，一是建立国家法院系统，分为三级，除了最高人民法院作为最高审级法院，之下设立15个跨省区的国家上诉法院，或者叫做“最高法院地方分院”;再往下设立31到50个国家地方法院(每省一到两个)。
三级国家法院的法官都由全国人大常委会任命，由中央财政支付工资待遇。
国家法院处理跨省区市的案件、国际纠纷以及其他与中央事权有关的案件。
第二个层面，在一个省(自治区和直辖市)内，实现司法的统一，建立省(区、市)法院系统，取消州、盟、市、县等一切地方的司法权，全省各地法官一律由省人大常委会任命，由省财政统一支付工资待遇，省法院保留目前的三级建制，负责处理双方当事人都是本省的、纯属地方的案件。
司法部关于印发《中国司法行政工作五年发展纲要》的通知文章属性•【制定机关】司法部•【公布日期】1994.01.29•【文号】•【施行日期】1994.01.29•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】行政机关正文司法部关于印发《中国司法行政工作五年发展纲要》的通知（１９９４年１月２９日）各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局、劳改局，部属各院校，部属各单位：现将《中国司法行政工作五年发展纲要》（１９９３－－１９９７）印发给你们，请结合本地区、本单位的实际，认真贯彻实施。
中国司法行政工作五年发展纲要（１９９３－１９９７年）司法行政工作是我国社会主义民主与法制建设的基础工作，是建立和发展社会主义市场经济的重要保障。
根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的宏伟目标和十四届三中全会提出的建立社会主义市场经济体制的基本框架，为加快司法行政工作改革和发展的步伐，充分发挥司法行政工作在民主与法制建设、维护社会政治稳定以及建立和发展社会主义市场经济过程中的重要作用，特制定《中国司法行政工作五年发展纲要》。
一、司法行政工作面临的形势、任务和今后五年工作的指导思想１．当前，我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段。
建立和发展社会主义市场经济，对司法行政工作既是挑战，更是发展的机遇。
各级司法行政机关要紧紧抓住这一机遇，适应社会主义经济发展的需要，进一步加快改革和发展的步伐，使司法行政工作在今后五年内上一个新台阶。
２．司法行政机关重建十四年来，各项工作取得了长足的进步。
这十四年是各级司法行政机关和全体司法行政干警在党中央和国务院领导下，团结一致，艰苦创业，不断发展前进的十四年；是充分发挥自身职能作用，为改革开放和经济建设、法制建设，提供法律服务和法律保障，工作卓有成效的十四年；是不断深化改革，锐意进取，逐步形成有中国特色的司法行政制度的十四年。
经过十四年的努力奋斗，形成了近百万的司法行政干警队伍；改造了２３６．５万犯人和７８万劳教人员；培养了６９．３万法律人才；律师已发展到５万人，公证员已发展到１．６万人，基层法律服务工作人员发展到１０．４万人；法制宣传工作形成了网络；人民调解委员发展到１０１７万人，累计调解民间纠纷８５６０余万件，预防民间纠纷激化１１６万余件。
规范垂直管理机构与地方政府的关系关键词: 垂直管理机构/地方政府/理顺和依法规范内容提要: 垂直管理机构与地方政府的关系是我国政府间关系的重要内容之一。
十七大报告将“规范垂直管理部门和地方政府的关系”，作为我国行政管理体制改革的重要任务。
本文分析了垂直管理机构与地方政府的关系的界定、依据和利弊，并着重对理顺和依法规范垂直管理机构与地方政府关系，作了法学思考。
一、垂直管理机构与地方政府关系的界定、依据和垂直管理体制利弊分析（一）垂直管理机构与地方政府关系的界定新中国成立后，有的中央或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。
如1950年、1956年先后成立的水利部长江水利委员会、水利部黄河水利委员会等。
改革开放之后，为处理中央政府或上级政府部门、单位在地方的事务，有些中央政府或上级政府部门、单位在地方设置了若干派出机构或分支机构。
如根据《进出口商品检验法》，国家质量监督检验检疫总局，下设出入境检验检疫直属局和出入境检验检疫分支局，实行垂直管理。
由于中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系，而地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理关系，因此这类中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构，叫做“垂直管理机构”，也称“条管机构”。
垂直管理机构的设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理；有的垂直管理机构的党组织关系在地方，由地方党委领导。
垂直管理机构主要有中央政府部门垂直管理和省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理两种。
中央政府部门垂直管理的机构由中央政府部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有一定地方性的工作；省（自治区、直辖市）政府部门垂直管理的机构由省政府工作部门直接领导。
与中央或上级政府部门与地方政府及其部门之间的关系一样，中央或上级政府部门及其垂直管理机构与地方政府之间的关系，也被形象地称为“条条块块关系”，它历来是中央或上级与地方政府关系中的重要内容之一。
最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告文章属性•【制定机关】最高人民检察院•【公布日期】2017.11.01•【文号】•【施行日期】2017.11.01•【效力等级】司法政务文件•【时效性】现行有效•【主题分类】检察机关正文最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上最高人民检察院检察长曹建明全国人民代表大会常务委员会：根据本次会议安排，我代表最高人民检察院报告人民检察院全面深化司法改革情况，请审议。
司法改革是政治体制改革的重要组成部分，是法治领域一场广泛而深刻的革命，在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。
党的十八大以来，习近平总书记对深化司法改革作出一系列重要指示，明确了改革的方向、目标和重点任务，为改革提供了根本遵循。
党的十八届三中、四中全会作出系列重大部署，中央全面深化改革领导小组多次审议司法改革重大议题，确定了改革路线图和时间表。
全国人大常委会及时作出授权决定、审议改革情况报告、及时制定修改法律，全国人大内司委加强改革调研，为深化司法改革提供了有力的法治保障。
中央政法委加强领导和指导，中央组织部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部等中央有关部门全力支持，形成了改革合力。
在党中央坚强领导和全国人大及其常委会有力监督下，司法改革走过了不平凡的历程，改革主体框架基本确立，符合司法规律的体制机制逐步形成，司法质量效率和公信力持续提升，人民群众对公平正义的获得感、对司法工作的满意度明显增强。
一、检察机关司法改革的进展和成效全国检察机关坚决贯彻落实党中央关于司法改革各项决策部署，牢牢把握改革正确方向，坚持顶层设计和实践探索相结合，制定实施深化检察改革五年规划。
在各级党委领导、人大监督和政府支持下，勇于啃硬骨头、闯难关，各项改革取得重大进展。
至今年9月，中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项；检察改革规划提出的91项具体改革举措，82项已出台改革意见或结项。
我国司法体制改革的方向十六大提出了司法体制改革的基本任务和主要内容，指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。
这实际上指明了我国司法改革的努力方向和未来目标。
2002年党的十六大提出了司法体制改革的基本任务和主要内容，指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。
这实际上指明了我国司法改革的努力方向和未来目标。
目前，我国司法体制改革已经发展成为继经济体制改革之后，中国社会制度变迁的又一个社会热点。
我国现行司法体制存在的主要问题，可以概括为司法的“四化”现象，即司法的等级化、司法的行政化、司法的商业化和司法的地方化。
第一，司法的等级化。
司法的等级化，反映的是司法机关在司法活动过程中，按照上下等级结构和模式运作的一种司法异化现象。
司法的等级化主要表现为司法机构成员之间关系的等级化，即法官和检察官的等级化。
司法等级化，不仅违反了司法活动的内在规律，而且在一定程度上限制了我国除。
我国司法体制改革的方向是实现司法体制的现代化。
其基本要求是：建构符合司法内在规律的法官和检察官管理制度，实现法官和检察官制度的现代化；改革诉讼体制，由职权主义诉讼体制向当事人主义诉讼体制转换，形成诉讼体制的根本转型；改革和完善司法执行体制，建立相对独立的司法执行机制。
（一）建构现代法官和检察官管理体制法官和检察官是司法体制的实践者和操作者，法官和检察官制度是司法体制的重要组成部分。
当前，我国的法官和检察官制度正面临着划时代的变革与发展机遇。
建立现代化的中国法官和检察官制度，必须克服法官和检察官大众化的思想倾向，以法官和检察官职业化为目标，形成严格的法官和检察官准入制度和选任制度。
参照国外在法官准入和选任方面的成功经验，改革我国现行的法官和检察官准入制度和选任制度的基本思路是：一是明确规定担任法官和检察官必须首先具备高等院校法律专业本科毕业的条件。
这样规定的理由是，只有经过正规法律院校培养的学生，才能具备宽厚的人文素养和扎实系统的法学理论功底。
司法改革：分级管理还是垂直管理司法机关的分级管理指的是各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。
正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍。
分级管理的弊端是显而易见的，首先，分级管理是滋生地方保护的温床。
司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。
由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。
“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然么。
于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。
这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。
在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。
至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。
多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。
其次，分级管理破坏了国家法制的统一。
司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。
从世界各国的司法体制来看，司法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。
许多国家司法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。
任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。
同时，由于任命司法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。
然而在我国，除最高人民司法机关以外，所有地方各级司法机关的司法官员，也是分级任命。
这种任命方式，削弱了司法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的司法官，而不是国家的司法官。
效忠于地方也就成了绝大多数司法官的最高理论。
再次，分级管理的导致了司法的“泛行政化”。
司法机关的工作本在于依法独立行使检察权、审判权。
而分级管理却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与检察、审判有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。
而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无有“违宪”的察觉。
这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样么。
不得不提的是，司法的“泛行政化”不但表现在这些外部表征上，更造就了司法机关内部的机构雍肿，效率低下，甚至司法官员的管理也被过份公务员化。
虽然从1999年开始，全国各地不恰当地机关都开展了法官和检察官的等级评定工作，但每位法官和检察官都清楚地知道，这些“业务等级”只是个“虚名”和“摆设”，搞搞形式而已，“副科”、“正处”等行政级别对他们才更有意义：工资、福利、劳保，甚至连配坐什么车辆、有无专职秘书等都由司法官的行政职级来决定。
而且司法官的衔级评定也是与行政职级相对应的，不少地（市）级司法机关都规定，只有副科级以上行政职级者才能被提请任命为助理审判员或助理检察员，只有正科以上
行政职级者才能被提请任命为审判员或检察员，而在省级司法机关，提请任命法律职称的行政职级限制还要高。
如此高度行政化的外部和内部管理机制，加剧了司法的官僚化，并直接影响了司法的效率，既不利司法工作的开展，更不利于司法队伍整体素质的提高。
[!--empirenews.page--] 与分级管理相对应的司法保障体制便是垂直管理。
其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。
在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。
自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。
不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思想。
应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。
这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。
然而，长期以来，我国对垂直管理的认识并未得到统一。
在新中国52年的司法制度史上，垂直管理的命运可谓坎坷。
以检察制度为例，从1949年12月制定的最高人民检察署试行组织条例规定的垂直管理，到1951年9月通过的地方各级人民检察署组织通则规定的双重管理，到1954年人民检察院组织法重新规定的垂直管理，再到现行人民检察院组织法规定的双重领导，中间经历了一个复杂的否定之否定再否定的过程。
法律规定的变化无常本身无疑正表明着国家在对这一问题的认识上存在着激烈的争议和摇摆。
时至今日，随着人们对司法性质和特色的进一步认识以及对对法治的深入探讨和理解，我们理应果断地在分级管理和垂直管理中作出应然的选择——分级管理实不能适应司法改革发展的需要，更与司法规律格格不入，而垂直管理如得到建立，将大大加速司法改革的进程，进而更好地促进十五大所提出的司法改革目标的实现。
