行政诉讼中被告所负举证责任范围分析
黄婷婷成都市锦江区检察院
【摘要】在行政诉讼中科学合理地确定双方当事人举证责任范围，进而合理的分配双方当事人的举证责任对于保证诉讼的公正以及提升诉讼效率都具有重要意义。本文明确了行政诉讼中举证责任内涵，分析了确定举证范围的主要价值，界定了行政诉讼中原被告举证责任范围，指出了当前行政诉讼中我国关于举证责任范围存在的问题应从增加原告的举证范围、根据不同诉讼种类和不同的待证事实具体加以确定举证范围和适当减少被告举证责任等三方面加以完善。
【关键词】行政诉讼举证范围举证责任
任何诉讼中，双方当事人都有责任举证证明自己的主张，行政诉讼亦是如此。根据我国《行政诉讼法》及最高人民法院关于行政诉讼的有关司法解释，原告与被告都负有举证责任。对于原告来说，举证证明自己的主张既是义务也是权利；而被告则承担着较大证明责任，其证明范围较为广泛。作为被告的行政机关，必须提供充分的证据和法律依据以证明其具体行政行为的合法性，以说服法官对被诉具体行政行为的合法性形成确信，否则要承担败诉的法律后果。
关于被告举证责任范围，我国《行政诉讼法》第３２条对之进行了规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范文件”。根据该条规定，被告在承担举证责任提供证据时，不仅要提供做出特定具体行政行为的事实方面根据，还要提供做出该具体行政行为的法律方面根据，包括做
出该具体行政行为所依据的法律、行政法规、地方法规以及政府规章等规范性文件。《行政证据规定》第６条对该规定有进一步明确：“原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任”。根据上述规定，在我国，行政诉讼法确立了被告行政机关在行政诉讼中承担主要举证责任的基本原则。
然而，我国法律并没有详细规定被告的举证责任范围。结合我国法律的有关规定，笔者认为作为被告的行政机关在行政诉讼中主要对以下几个方面进行举证：一、提供做出具体行政行为所依据的事实和程序在行政诉讼中，一个基本原则就是“以事实为依据，以法律为准绳”。事实依据既包括实体上事实，也包括程序上的事实。程序方面事实包括行政文书送达、回执、告之笔录、审批程序表格等。具体行政行为的每一个事实要件，都应当有相应的证据支持。事实是基础，没有事实基础或者事实不充分不确实，法院就可能认定做出的行政行为没有事实依据，进而判决被告败诉。
二、提供做出具体行政行为所依据的法律法规及其他规范性文件目前，行政机关管理范围愈加广泛，涉及的领域也越来越多，在行政管理中适用的法律、法规、规范性文件也更多样化。不光涉及到基本法律、行政法规，也涉及到地方性法规，还涉及到政府部门规章以及地方政府规章，在一些专业领域，还涉及到专门的法律法规以及技术性规范，如此庞大的规范性文件对于行政管理相对人来说，很有可能不能完全了解与掌握。而作为行政管理机关，却十分熟悉这些规范，
尤其是在行政管理中，行政机关居于主动地位，而公民、法人或其他组织则处于被动地位。为了更好贯彻依法行政，法律要求行政机关提供做出具体行政行为所适用法律，法规和其它规范性文件。在法庭审理时，行政机关必须当庭出示并宣读做出具体行政行为所依据的法律、法规及有关规章等。
三、举证其具体行政行为属于其职权范围且不存在滥用职权在行政管理中，行政机关管理职权必须有法律明确规定。行政诉讼中，如果原告对被告职权产生争议，则被告就需要提供此类证据来证明其做出的具体行政行为属于其职权范围。如果不能证明其行使的职权不在其职权范围，则可能承担败诉责任。
有效防止行政权滥用是当前依法行政以及宪政建设的主要内容。
按照我国行政法有关理论，行政机关一旦做出具体行政行为，该行政行为就具有“公定力”，即行政机关的决定一经做出就具有确定力、约束力及执行力。为了有效防止行政权的滥用，行政机关必须对其行政决定承担证明责任。
四、对原告起诉已超过法定期限负举证责任当行政机关主张原告在超出起诉期限而没有进行行政诉讼时，被告就应当承担举证责任。法律之所以规定由被告对起诉期限承担举证责任，原因主要是：（１）起诉期限计算的复杂性，期限规定的多样性。不同的具体行政行为可能存在着不同的起诉期限，一个案件是否经过行政复议，对起诉期限也产生重大影响。（２）告知行政管理相对人起诉期限是行政机关的义务。从依法行政及行政管理相对方权利保障来看。
一个完整的具体行政行为本身就应当包括诉权或起诉期限的告知情况。（３）从管理本身来看，被告在行政管理中一直处于主动地位，行政管理相对人在被管理过程中往往处于被动地位，被告承担举证责任是公平的；若原告超出了最长的起诉期限，行政机关也是可以计算的，行政机关应对以上内容举证。为此，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第４条第三款明确规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”依照该规定，被告主张原告在超出起诉期限而没有进行行政诉讼时，应当提供证据证明该行政机关接到申请的时间、立案的时间，在做出具体行政行为时已经告知对方诉权或起诉期限的事实。
五、对不作为行为的合法性负举证责任不作为行政案件的被告行政机关应当举证证明其不作为的依据。
这些依据包括事实依据以及法律依据，在此基础上举证证明行政机关不履行或者拖延履行法定职责具有正当性，如果行政机关不能举证证明其不作为具有合法性或者正当性，就可能被判决违法。在司法实践中，被告主要是从以下两个角度进行举证：（１）原告申请的事项不存在或者不属于其职权范围。若申请的事项不存在或者不属于其职权范围，行政机关不作为就具有正当性，进而可以证明其不作为符合法律规定。为此，行政机关可以提供法律法规方面依据本机关职权范围不包括原告申请处理的事项，本机关无权做出具体行政行为；也可以举证证明原告申请事项属于其他行政机关的职权范围，其应当向其他机关提出申请，要求其他机关做出具体行政行为。（２）对原告
申请事项已做出具体处理。按照法律规定，如果被告举证证明其已经在法定期限内对原告申请的事项做出了具体处理，则其行为就不是不作为。行政机关需要有良好的档案管理制度，要提出证据证明其已经做出了有关决定。
并有正式的法律文书，该法律文书已经依法按时送达到行政管理相对人，必要时还可以提供具体的法律文书以及送达回执等有关手续。
在行政诉讼中，被告举证范围较为广泛，需要举证的范围不仅包括事实部分，还包括对做出具体行政行为所依据的法律、法规及规范性文件进行举证。按照依法行政原则，行政机关在进行行政管理过程中必须依据法定程序，依据法定职权进行行政管理，在做出具体行政行为时，既要有充分的事实根据，也要有明确的法律法规根据。
作者简介：黄婷婷（１９８８—）女，２０１１年毕业于中央司法警官学院。
现就职于成都市锦江区人民检察院。
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