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文章编号:1004-9479(2003)01-0036-08国外大都市区规划体系评述Ξ宁越敏(华东师范大学城市和区域发展研究所,上海 200062)摘 要:本文探讨了国外大都市区在规划编制中的一些最新做法和特点,包括规划负责机构、规划组织体系、规划编制大纲三个方面,并介绍了美国纽约、英国伦敦和日本近畿圈规划的特点。
由于各国管理制度的差异性和大都市区组织结构的多样性,国外大都市区的规划呈现不同特点和效果。
关 键 词:大都市区;规划体系;规划编制中图分类号:F292 文献标识码:A大都市区是城市功能区的概念,它由具有一定人口规模的中心城市和周边与之有密切联系的县域组成,中心城市是核心区,周边县域是边缘区。
大都市区是城市化发展到较高阶段时产生的城市空间形式,它的形成和发展是现代城市化进程中的一个重要特征,也是21世纪世界城市化发展的主导趋势。
大都市区的出现不仅使城市地域空间形态与规模发生重组和变化,而且对原有的城市规划模式也提出了新的要求和挑战。
为应对大都市区发展过程中出现的问题并进一步提升大都市区在全球化时代的竞争力,国外一些大都市区纷纷编制面向新世纪的规划,以指导大都市区今后的可持续发展。
由于当前我国的城市化进程也开始进入大都市区的发展阶段,若能借鉴国外大都市区有益的规划经验,相信将有助于国内大都市区规划的编制工作。
1 大都市区的规划负责机构世界各国大都市区管理模式的差异决定了大都市区规划机构的多样性,按照规划机构团体的性质,大致可分为以下几种类型:(1)民间规划机构,伦敦和纽约是其代表。
大伦敦由32个自治市和伦敦城组成,为协调大伦敦的规划工作,伦敦很早就建立了大都市区的规划组织———伦敦规划咨询委员会。
该组织是一个民间规划组织,只负责规划咨询事宜,迄今已发表了一系列有关伦敦的规划研究报告①。
纽约大都市区地跨纽约、新泽西、康涅狄格三个州,为此成立了三州区域规划协会,向有关政府提供咨询。
到目前为止,纽约区域规划协会已编制了三次区域规划。
纽约市城市规划分析——City of New York目 录·城市概况·城市区位·城市性质·城市现状·城市印记·城市特色·城市布局·城市绿化系统·城市棕地·城市道路系统·城市交通系统·城市能耗·城市规划历程·城市水系—居住用地—地铁系统—公交系统—慢行系统—商业及停车用地—工业及基础设施用地—开放空间—闲置土地—现状与规划—滨海空间—产业结构—人口规模—种族分布—人口分布纽约（New York City），世界最大的城市，于1624年建城，位于纽约州东南部，隶属纽约州管辖，下辖五个区。
即：曼哈顿区（Manhattan）、布朗克斯区（Bronx）、布鲁克林区（Brooklyn）、皇后区（Queens）、斯塔腾岛（Staten Island）从2006年计算，纽约市占地面积785平方公里，人口821.4万，水域面积428.8平方公里，人口密度10464.2人/平方公里。
纽约是整个美国的金融经济中心、最大城市、港口和人口最多的城市，在四个传统“全球城市”中位居首位。
1626年之前，纽约地区是印第安人的居住地，直到荷兰人从印第安人手中买下曼哈顿岛辟为贸易站，将其称之为新阿姆斯特丹。
1664年英荷战争之后，被英国约克公爵占领，英国国王将其作为生日礼物送给约克公爵，从此正式更名为纽约。
美国独立战争之后，联邦政府曾有五年时间都是定都与纽约。
1789年，乔治.华盛顿就是在这个城市就任美国总统。
一年后，华盛顿特区被选定为美国首都，纽约则成为资本汇集的中心，纽约的金融机器将证明，它对这座城市的成功起到了举足轻重的作用。
纽约市位于西经74度，北纬40.43度，美国东海岸，濒临大西洋，全市平均海拔10米。
纽约还是联合国总部所在地，总部大厦坐落在曼哈顿岛东河河畔。
曼哈顿岛是纽约的核心，在五个区中面积最小，美国最大的500家公司中，有三分之一以上把总部设在曼哈顿。
Global City Development Strategy and Planning of New Y ork City纽约的全球城市发展战略与规划王兰 刘刚 邱松 布伦特·D ·瑞安Wang Lan, Liu Gang, Qiu Song, Brent D. Ryan文章编号：1673-9493（2015）04-0018-06 中图分类号：TU984.712; F299.712 文献标识码：A经济全球化给世界大都市带来新的发展机会，并在很大程度上改变了城市的发展方式。
全球城市不仅是学术界描述某种城市的概念，更成为很多城市竞相追求的目标。
在试图成为全球城的城市中，产业结构均从工业为主导转变为依赖新兴的高附加值产业，例如金融、保险、房地产、文化娱乐和旅游业，并对发展战略和规划提出新的要求[1]。
全球城市发展策略可划分为：（1）形成跨国公司的全球或区域总部；（2）建立全球或区域的金融中心；（3）发展高度发达的生产性服务业（核心策略）；（4）建设科技创新和文化创意基地；（5）打造国际性的旅游和会展目的地（支撑策略）；（6）形成精英人才的汇聚地；（7）建构信息、通信、交通枢纽（基础策略）①。
本文将分析典型全球城市纽约在这三个维度和七个方面的现状和发展趋势，并剖析相关规划和政策，探讨全球城市发展战略和规划应对。
1 全球城市发展策略七个方面的现状及发展1.1 跨国公司的全球或区域总部纽约与伦敦并称世界顶级的全球城市，历来是世界跨国企业总部的所在地。
许多跨国企业都将全球或区域公司总部设在纽约，其中包括法律服务、广告业、时尚设计业和传媒业等生产性服务部类的企业。
在2014福布斯全球企业2000强中，有74家将总部设置在纽约，对比2005年的85家有所下降，但均因企业排名下滑出2 000，而不是因为总部另外选址。
同期伦敦的福布斯2000强企业总部数量从72减少为70。
在2014年的74家企业中，排名在1 000~2 000名的企业所占比例最大，为39%；其次为排名101~500名、501~1 000名和1~100名，分别占27%、23%和11%。
上海2040、纽约2040最新总体规划指标体系对比没有对比就没有伤害丨上海2040、纽约2040最新总体规划指标体系对比纽约市2015年4月发布的《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》，主要面向2040年提出了四项发展愿景（我们成长中的繁荣城市、我们公平公正的城市、我们可持续发展的城市、我们有弹性的城市），规划总人口由840万增至900万。
上海市2016年8月发布《上海——迈向卓越的全球城市》草案，主要面向2040年提出了三项发展愿景（更具活力：一座创新之城、更具魅力：一座人文之城、可持续发展：一座生态之城），规划总人口控制在2500万左右。
之后两个城市都在愿景的基础上提出了愿景量化的指标，接下来我们从两者的指标量化来对比两个城市的发展思路…【上海指标数据起始年份2016年，目标年份2040年】图 1《上海——迈向卓越的全球城市》纲要封面愿景一：一座创新之城图 2 城市轨道交通网络功能层次一览表R&D（研究与开发）支出占全市地区生产总值比例达到5%；金融业增加值占全市生产总值比例≥20%；年入境游客量达到1500万人；产业基地内用于保障高端制造业的工业用地面积达到150平方公里；国际客流比例40%；高速无线数据通讯网络覆盖率达到100%；全市平均通勤时间≤40分钟。
愿景二：一座人文之城图 3 上海城市机理变化社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到100%；公共开放空间（400平方米以上的公园和广场）的5分钟步行覆盖率≥90%；绿道总长度≥2000公里；文化产业就业占总就业人口比重达到15%；全市计划新增保障性住房约100万套，保障性住房套数占全市总套数的比重达到8.5%；生活性平均出行距离控制在2.5公里以内。
愿景三：一座生态之城图 4 上海市域生态空间规划图碳排放总量较峰值降低15%左右；可再生能源占一次能源供应的比重≥20%；人均公共绿地面积达到15人/平方米；PM2.5年均浓度20左右微克/立方米；应急避难所人均有效避难面积（平方米）中心城2.0-3.0，中心城之外3.0-4.5。
纽约、东京最新总体规划指标体系介绍提到城市总体规划指标体系，我们脑海中可以马上浮现出一系列名词：GDP总量，人均GDP，人均建设用地面积，单位工业用地增加值，单位GDP能耗……这些熟悉的词汇已经伴随在我们身边多年。
然而在当前的“新常态”下，探索城市发展方式的转型成为规划工作的新主线，我们突然发现，大家纷纷开始“不看GDP”了，原来的那一整套指标也似乎不再完美适用了。
那么问题来了：今天的我们该看什么、能看什么呢？总体规划指标体系是反映城市总体规划目标的量化衡量工具，是增强规划可操作性和指导规划实施的抓手，也是评估考核规划实现状况和程度的主要方法之一。
总体规划指标体系的设计最重要的是考量其与总体规划目标的对应性，用哪些指标来衡量我们为城市设立的特定发展目标才是恰如其分的？显然，发展目标不同，相应的衡量指标也应该有所不同，例如一个服务业主导的城市有必要将单位工业用地增加值列入核心规划指标吗？即使实现了规划值也无法说明该城市的发展与其规划目标的契合。
因此，一个指标体系用之四海的时代也该退场了，也许我们都需要为自己的城市重新量身定做合体、简洁、适应新的发展特征、更能指导实施的总体规划指标体系。
纽约和东京相继在最近颁布了新的城市规划，他们有什么最新动向和关注焦点，或许能给我们一些启发。
让我们看看这两个国际大都市为自己勾画了怎样的蓝图，又给自己立下了怎样的规划指标“投名状”吧。
图 1 《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》/《创造未来——东京都长期展望》封面因篇幅有限，下文仅列出纽约和东京规划文件中的主要规划指标。
针对部分现状数据，本文还加入了北京的数据作为对比，以使我们可以较为直观地感受该城市在某项指标上已达到什么样的水平、规划期望值有多高。
纽约市2015年4月发布的《一个纽约——规划一个强大而公正的城市》主要面向2040年提出了四项发展愿景，规划总人口由840万增至900万。
以下指标数据未标明年份的皆为起始年份2014年，目标年份2040年：愿景一我们成长中的繁荣城市图 2 2014-2025主要城市及地区资金项目计划1.纽约市有成为全球经济领导者的空间与资本，可以提供高品质多元化的就业：就业岗位由416.6万增至489.6万；创新产业就业岗位比重由15%增至20%；家庭收入中位数在52250美元基础上有所增加（北京2014年人均家庭总收入为49730元）；GDP增长高于全国平均水平（2014年为6470亿美元，北京同期为3438.5亿美元）。
2.纽约市的劳动力将拥有参与21世纪经济所需的技能：劳动参与率高于当前的61%；每年接受产业技能培训的人口数量由8900增至30000（2020年）。
3.纽约居民将获得价格可负担的高质量住房，并配备完善的基础设施和社区服务：到2024年经济适用房新增8万套，保有量累计12万套。
4. 所有市民可轻易接触到文化资源和文化活动：在贫困率最高和公共文化工程最少的社区开展的公共文化与市民活动数量有所增加。
5. 纽约市的交通网络将是可靠、安全、可持续、易达的，能够满足所有市民的需求并与城市经济的增长相适应：居民乘坐交通工具平均45分钟通勤距离以内的就业岗位数由140万增至180万；45分钟通勤距离内的居民占全部居民比例由83%增至90%；晨间8-9时进入曼哈顿核心区的轨道交通运载力在2015年627890人的基础上增加20%；季度自行车通勤指数由437增至844（2020年）；铁路货运量比例由2.3%（2007）增至7.3%，水路货运量由5%（2007年）增至8%。
6.2025年所有居民和企业将获得经济、可靠、覆盖全市的高速宽带服务：经济、可靠、高速的家庭网络服务接入比例由78.1%增至100%（2025年）；离家200m以内可接入免费WiFi的居民现占13.9%，未来将实现大部分公共空间覆盖；可接入快速、经济、可靠的网络，网速1Gbps以上的商业公司比例达到100% （2025年）。
愿景二我们公平公正的城市图 3 800份居民问卷调研结果显示的“纽约优势”关键词整体层面：当前的370万处于或接近贫困线的市民到2025年有80万人脱离贫困；过早死亡率由十万分之191.09降至十万分之143.32（下降25%）并大幅减少种族差异。
1. 纽约市的每个儿童都将受到抚养和保护，并得以茁壮成长：婴儿死亡率由4.6‰降至千分之3.7‰（下降20%）并大幅减少种族差异（北京2013年为2.33‰）；接受全天式学前教育的4岁儿童数量在当前53230人的基础上有所增加。
2. 在各个年龄层的纽约居民所生活、工作、学习、娱乐的街坊中推广积极健康的生活方式：居民每日食用蔬果供应量由平均每日供应2.4次增至3次（增加25%）（2035年）；达到建议身体运动量的成年人比例由67%增至80%（2035年）；汇报达到建议的有氧运动量的公共中学学生比例由19%增至35%（2035年）；儿童哮喘发病率由2.99%降至2.24%（下降25%）（2035年）（北京2013年为3.68%）。
3. 所有纽约居民可获取所需的身体和精神医疗保健服务：最近一年内认为自己获得了所需医疗服务的居民比例在当前89%的基础上有所增加；最近一年内有严重心理问题的居民接受心理治疗的比例在当前44%的基础上有所增加。
4.纽约将继续作为美国大城市中最安全的城市，保持最低监禁比例，拥有在公平和效率方面领先全国的刑事司法系统：犯罪率减少（最近一年为110023起案件）（北京2014年为15.3万起刑事案件，但八类危害严重案件仅占4%，侵财案件占70%以上）；日均监禁人数减少（最近一年为11408）；家庭暴力受害者被庇护所拒收的比例减少（最近一年为48%）5.纽约居民将继续支持交通事故“零死亡愿景”计划，拒绝城市街道上的重大交通事故：交通事故死亡人数为0（最近一年为255），重伤人数为0（最近一年为3766）。
愿景三我们可持续发展的城市图 4 纽约及其他美国大城市PM2.5历史发展变化整体层面：2030年与2005年相比废弃物排放总量减少90%（最近一年为12%）；1.2050年与2005年相比温室气体排放量减少80%（最近一年为19%）。
2.纽约市2030年将实现城市垃圾“零填埋”的目标：与2005年360万吨的基准相比，垃圾总量减少90%（最近一年为319.38万吨）（北京市2013年为672万吨）。
3. 纽约市2030年将是所有美国大城市中空气品质最佳的：空气质量在主要美国城市中的排名由第4名上升至第1名；SO2浓度街区差异以全市各区冬季平均值计，2013年为4.51ppb，2030年减少50%；PM2.5浓度街区差异以全市各区年平均值计，2013年为6.65mg/m3，2030年减少20%。
4. 纽约市将清理污染土地，减少其在低收入社区极高的曝露性和危害性，使土地转为对居民而言安全和有益的：到2019年一季度完成750片棕地的修复（2014年1月至今已修复71片）。
5. 纽约市将减轻城市内涝并提供高质量的给水服务：违反安全饮水法案的案例为0（最近一年为0）；积压的窨井维修量保持＜1%（最近一年为0.25%）；下水道合流获取率增加（最近一年为78%）。
6.所有纽约居民将受益于实用、可达、优美的开敞空间：住所步行距离以内有公园的居民比例由79.5%增至85%（2030年）。
愿景四我们有弹性的城市图5 纽约市海岸保护计划实施状态整体层面：2050年消除因自然灾害导致的市民长时间撤离家园的情况；降低全市街坊的社会脆弱性指数；降低与气候相关的活动所受到的年均经济损失（最近一年为17亿美元）。
1.通过增强社区、社会和经济的弹性使每个街坊更加安全：社区可达的紧急避难所人口容量由1万增至12万；市民志愿者人数比例由18%增至25%（2020年）。
2.纽约市建筑将进行升级改造以应对气候变化的影响：百年洪泛区内建筑执行洪水保险政策比例在当前55%的基础上有所增加。
3.区域基础设施系统将进行适应性改造以提供持续的服务：与天气有关公用事业和运输服务的中断时间减少；在设施弹性增强改造计划中受益的医院和长期护理床位比例由79%增至100%（2020年）。
4.纽约将强化海防线以应对洪水和海平面上涨：建成的海防线总长度增加（当前为36500直线尺），修复的滨海生态系统面积增加；受益于海防和生态系统修复的居民数量增加（当前为20万人）。
由这些指标可见，纽约市希望在城市未来的长期发展中保持经济繁荣的同时建构更公平公正的社会，对全体市民的健康和幸福更加负责，提升可持续发展能力，以及更具有抵抗各种灾害和风险的弹性。
按照这个规划，2040年的纽约，一个“90%居民日常通勤低于45分钟，离家200米以及即可接入免费Wifi，90%的居民能获得满意的医疗服务，城市垃圾总量极低，空气质量在美国大城市中排名第1，85%的居民可以步行到达公园，饮用水安全有保障，不需要暴雨时在城市里‘看海’，25%的居民是志愿者”的城市，你是否为之心动呢？《一个纽约》明确提出了面向2040年的长远发展愿景。
而2014年底完成的《创造未来：东京都长期展望》却似乎并不像其名字中描述的那样“长期”：由于在2013年9月东京获得了2020年夏季奥运会的主办权，本版东京都规划显示出鲜明的“迎奥运”色彩，全文第一句话即是“距离我们举办2020年奥运会及残奥会只有5年多一点的时间了……”规划也大多围绕2020年左右的发展目标和策略展开。
与奥运劲头相得益彰的是，本版规划提出了“世界第一城市（The World’s Best City）”的宏伟目标，可谓毫不谦虚，也使我们好奇，东京将怎样通过城市的各种发展指标来定义“世界第一”？整体上，《东京都长期展望》提出两个目标：举办有史以来最好的奥运会及残奥会；解决当前挑战及确保东京走向可持续发展的未来。
前一个目标下包括三个方面的策略：成功的2020奥运会；进化的基础设施；独有的待客之道。
后一个目标的实现则涵盖五个领域：公共安全治安；环境支撑；国际领军城市；可持续发展城市；多摩地区及离岛。
在这八大主题下共提出了25项具体的规划措施及相关指标。
我们同样将在分析中关注这些指标与北京的比较。
一成功的2020奥运会图 6 奥运城市东京的魅力：226家米其林三星餐厅，930座火车站，117m巨型摩天轮等1.做出周密筹备，留下恒久遗产。
2.创造优雅的无障碍城市：2020年完成奥运场馆和主要观光景点周边的无障碍设计；2023年基本完成日客流量10万人以上的78个国营和私营铁路站点的屏蔽门安装（北京当前除一、二、十三号线和八通线外均装有屏蔽门，预计2017年实现全覆盖）。
3.确保国际游客的舒适和安全：2019年完成安装约100个行人电子标牌；2020年全部14家都立医院提供多语种医疗服务。
