对中国经济的一个乱象_土地财政的剖析

2011年4月第25卷第2期山东工商学院学报Journa l of Shandong Institu te o f Business and T echno logy A pr .2011V o.l 25 N o .2财政金融研究对中国经济的一个乱象 土地财政的剖析[收稿日期]2010-11-25[基金项目]山东省半岛经济研究基地研究项目(08JDBO6)[作者简介]辛波,1965年生,男,山东海阳人,山东工商学院教授,博士,研究方向为财政、货币政策,(电子信箱)ytx i nbo9898@s i na .co m辛 波,孙腾云(山东工商学院经济学院,山东烟台264005)[摘 要]土地财政不非我国独有,很多发达国家也都依靠 土地财政!。

但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入,这样既体现了公平性,也保证了政府有相对稳定的财政收入。

而我国的 土地财政!主要是依靠增量土地创造财政收入,并千方百计地抬高地价赚取更多的土地出让金来满足财政需求。

[关键词]土地财政;预算外收入;土地出让金;土地腐败[中图分类号]F812.41 [文献标识码]A[文章编号]16725956(2011)02-0062-05一、土地财政的内涵与社会背景何谓土地财政?虽然目前学术界对其没有作出明确的界定,但对其内涵我们并不难以理解,那就是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,并形成地方政府财政收入对土地收益的极大依赖。

严格来说, 土地财政!属于预算外收入,又叫第二财政,它是近些年来中国地方政府以所谓的 经营城市!为名,依靠公权力与土地国有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。

我们可以想象,如果各级地方政府预算内经常性的财政收入足以能支撑起它们财政支出的需要,那么, 土地财政!就不可能衍生出只有在我国才具有的非褒义性的内涵。

对于土地财政的起源也许我们无须作过多的探究,但对于土地财政的缘由我们还应做一下细致的分析。

首先,是财政体制改革的原因。

1994年进行的税制改革将中国的税收收入分为中央收入和地方收入两大类,其中中央收入占据了税收收入的大头。

根据统计数据显示,1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%,而到了1994年这一比重分别变为了55 7%和44.3%。

与分税制改革前相比,地方财政收入下降了30%[1]。

在财政收入下降的同时,地方政府所要承担的事权并没有相应减少,这直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。

由于地方政府基本没有税收自主权且又不允许乱收费,其财政收支平衡很难维持,土地出让金就成了众多地方政府预算外收入的主要渠道。

国务院发展研究中心一份报告曾显示,土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%,而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。

国土资源部的统计数据显示,2007年全国土地出让金总额达1.3万亿元;2008年,全国土地出让收入有所下降,但仍达到了9600亿元。

而2007年,全国财政收入也只是5.13万亿元;2008年的全国财政收入也只是6.13万亿元[2]。

从这些数字当中可以看出,一些地方政府所患 土地财政依赖症!已经是相当严重了。

其次是城市扩张的原因。

近些年来,为了提升地方政府所在城市的地位,增强城市的经济实力,几乎是无一例外的选择了 摊大饼!式的城市62发展模式。

而城市规模的扩张,就意味着政府手中必须有支持基础设施建设的先期垫付资本。

钱从何来?于是经营城市!说也就不胫而走,大行其道。

并以经营城市!之名,来行经营土地!之实。

许多地方政府不管现实需求,也不顾城市规划,甚至不顾老百姓的诉求,大肆圈地。

真可谓拍卖槌声频响,政府钱袋子猛涨!。

以至于许多地方政府把土地收益当成了城市建设的主要乃至惟一来源,并使得财政投资逐渐退出城建领域。

在地方政府片面追求以地生财!和开发商对土地的过分投机形成的合力作用下,不少城市出现了天价地!,原来每亩4~5万元的土地攀升到上百万元、甚至上千万。

地价的上升,不仅解决了地方政府基础设施投资的资金紧缺问题,甚至也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与城市经济的表面繁荣。

第三是地方政府官员政绩考核的原因。

目前,在我国很多地方,考核政府官员的政绩指标虽然有很多,但其权重较高的往往不是那些青山绿水! 廉政为民!等难以量化的隐性指标,而是那些GDP!经济增长!财政收入!容易量化的显性指标。

在这样的政绩考核体系下,同样具有自利行为的政府官员自然会把权重较高的指标作为自己的努力方向,通过做大GDP和上缴更多的财政收入来显示政绩,并以此来获得晋升的机会。

而要做大GDP、上缴更多的财政收入,最短与最简便的路径恐怕就是围绕着土地来做文章了。

一块土地的出让可以吸引多家企业来投资,一块土地的收益可以顶上多家企业的税费收入,一块土地的拍卖可以陡增几个百分点的经济增长。

如此的效应,有什么可以与之相比拟?即使那些最不懂官场之道的政府官员,这笔账恐怕也是算得出来的。

二、土地财政是中国经济的一个乱象其实,土地财政并不是我国独有的经济现象。

实际上,世界上很多发达国家也都依靠土地财政!,但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入,这样既体现了公平性,也保证了政府有相对稳定的财政收入。

而我国的土地财政!主要是依靠增量土地创造财政收入,并千方百计地抬高地价赚取更多的土地出让金来满足财政需求。

可以这样说,在我国,目前的土地财政已构成经济生活中的一个乱象。

1.土地财政已成为推动城市房地产价格不断上升的罪魁在中国,楼市无疑是当前最热门也最持久的话题之源。

新闻媒体上,三句话不离高房价。

无论是新房上市时百姓连夜排队等候的火爆,还是社会上拆迁悲剧的频发,背后都有房价不断攀升的影子。

近来,国务院罕见地连续对房价问题表态。

从总理要求抑制投机性购房,到营业税优惠取消,再到遏制房价过快上涨,短短几天内房地产政策取向经过了三部曲!。

对楼市敏感的人还注意到,从抑制!到遏制!,措辞也更趋严厉。

但是,从社会各界的反映来看,对于房价是否能够真正降下来,似乎不太抱有很大的希望。

就像有人所形容的那样,股市是频频下挫,但地王!却频频出现。

比如,就在∀关于进一步加强土地出让收支管理的通知#发布次日,龙湖地产旗下上海公司联合集团控股股东嘉逊发展香港控股有限公司,以总价约17.29亿元人民币夺得嘉定新城2幅地块,与地价相比溢价率高达417%。

北京、广州等地也同样如此,溢价率高达200%至300%也并不罕见,地王!的刷新速度并没有因政策的密集出台而减缓。

自国信证券的统计数据显示,在调控政策密集出台的一周,北京、成都、昆明等城市商品房销售量再创新高。

各地区一手商品房市场并未因为行业政策收紧而降温,国内11个城市的商品房销量仍保持3位数的同比增长,9个城市出现2位数的环比上涨,其中北京、成都、昆明上周成交量创2007年以来的历史最高水平[3]。

由此可见,中央政府出台的各项政策,并没有彻底斩断房地产市场上人为哄抬价格的利益链条,或者说根本就没有彻底打破地价与房价环比上升的乱象。

地方政府依然迷恋于高地价的狂欢,城市里的那些低收入的无房户依然无法摆脱买不起房的噩梦。

2.土地财政已严重威胁到我国的粮食安全在我国,现行法律规定造成了这样一个事实,即政府垄断了土地使用权交易的一级市场,使得政府作为集体土地所有权唯一合法的受让者和建设用地使用权的唯一供给者。

政府以低价征用集体土地,然后以高价转让其使用权,在这一低一高!之间,政府赚取了巨大的垄断利益。

另外,由于目前的法律制度没有对公共利益!做出一个明确的界定,这也为政府滥用土地征用权打开了方便之门。

许多地方政府往往从自身经济利益出发,利用公共利益!内涵的不确定性,对国家土地征用政策进行随意解释,以公益!名义大量征用非公益用地。

有关资料显示,在某省11个县1996年200个最大的用地项目中,属于公共事业的仅有42项,占21%;属于政府机关的10项,占5%;而以营利为目的的公司企业148项,占74%。

其中房地产项目35项,占18%[4]。

在这方面,尤以63开发区热!引起的 圈地运动!最为严重。

据有关部门2003年的调查,全国共有各级各类开发区3837家,其中经国务院批准的只有232家,占6%;省级政府批准的只有1019家,占26.6%;其他2586家都是省级以下政府批准的,占67.4%。

据不完全统计,各类开发区规划面积达3.6万平方公里,超过了现有城镇建设用地总量[5]。

耕地被大量占用,使得我国的粮食安全受到威胁。

随着城市化进程的加快、人民生活水平的提高和人口的增加,我国粮食消费以每年90亿斤的速度递增,粮食供求的缺口越来越大。

据估计,到2030年,我国人口将达到16亿,届时人均占有耕地仅在1亩左右,已远远低于国际标准[6]。

以如此少的土地来养活庞大的人口数量,不仅会对国内的粮食供应安全形成极大的威胁,而且也会对国际市场形成很大的依赖与压力。

3.土地财政给权力部门带来了寻租空间不可讳言,土地财政的背后往往隐匿着土地腐败。

比如说,有的房地产商之所以能拿到地,就是因为他和权力有千丝万缕的关系,或者说有些房地产商本身就具有政府背景。

目前,我国的土地公有制包括国家所有和集体所有两种形式。

国有土地可直接进入市场或由政府进行开发,而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场,必须先由政府 低价征用!,然后才可以由政府进行出让,而这 一征一出!就产生了土地市场中政府、农村集体、土地需求者之间利益博弈,进而产生了广阔的寻租空间。

图1为集体土地的征用-出让模式。

从图中可以看出:通过土地征用,集体土地的所有权和使用权转移给政府,集体土地产权变为国有土地产权,然后政府再向土地需求者出让土地,土地需求者获得出让土地使用权。

此过程中,政府不仅没有实际的成本支出,还获得了体现国有土地所有权收益的出让金,这部分出让金实质上构成了寻租的利益空间[7]。

而寻租空间的大小又与购房百姓福利牺牲的大小密切相关,寻租空间越大,也就意味着购房百姓牺牲的福利越大。

图1 集体土地征用 出让模式4.土地财政成为地方政府推动GDP 的手段一般来说,一国或地区的经济增长主要依赖于投资、出口与内需。

因此,人们往往将投资需求、出口需求与消费需求统称为经济增长的三大发动机。

但在中国,近年来房地产市场的火爆使地方政府有了 土地财政!,短时间的暴富使地方政府手中有了相对丰裕的预算外资金,成了地方政府驱动本地经济增长的重要力量。

其基本的理由无非有四:第一,以廉价的土地出让为手段来进行招商引资,可以促进本地区投资的增长和经济规模的扩张;第二,以高价出让土地来增加预算外收入,可以为城市发展、基础设施建设等项目提供雄厚的资金,从而来拉动本地区的经济增长;第三,通过土地出让来推动房地产业和建筑业的发展,可以促使相关税费收人增加;第四,土地的高价可以为金融资本提供相应的担保,从而扩大金融资本的投入规模。