(六)事业单位人员编制标准_取向_机制及策略

中国人民大学学报2010年第5期JO U RN A L O F R EN M I N U N IV ERSIT Y OF CHIN A No 5 2010事业单位人员编制标准:取向、机制及策略徐 刚[摘要] 解决困扰事业单位高效运行的人员编制难题,应摒弃既有经验化判断的思维限囿,经由规范化、程式化维度专注于事业单位人员编制的标准管理。

考虑到事业单位人员编制的复杂性和公益导向,宜在编制标准定位上确定 整体性、发展性、公益性取向,进行以 满足公共需求为主旨的组织机制、职能机制及构造机制的 全景式分析,进而构建事业单位人员编制标准 总量控制、单量调整、增量调转的基准框架,采取 去行政化、社会化、法制化、信息化的配套措施,为人员配置幅度及限度的准确核定提供决策支持,从源头上消解事业单位人员编外性的历史积弊。

[关键词] 事业单位;人员编制;编制标准[作者简介] 徐刚:管理学博士,华南师范大学公共管理学院副教授(广东广州510006)尽管目前关涉事业单位规模改革的理论阐释和策略建议很多,但我国事业单位编制改革在渐行深入中仍很大程度地沿袭着单纯依据历史状况、行业比例乃至上级要求、领导意志概念化确定人员配置的思维定式,妥协姿态的操作倾向较明显。

尤其是在事业单位范围广泛,所属单位、管辖部门不一以及层次复杂,机构规格、职能性质各异的情况下,已有的观点和主张难以为事业单位构建科学化、高质量的人员编制约束与控制机制提供导引,更遑论根除事业单位人员冗余、 减而复增及 吃空饷、 吃饭财政等历史陈弊。

因此,要解决困扰事业单位高效运行的难题,就有必要摒弃既有经验化判断的思维限囿,遏制用编单位与管编部门 讨价还价的现象,借用科学管理理论与方法,经由规范化、程式化维度专注于事业单位人员编制的标准管理,将人员编制规划集中于人员配置赖为参考的标准参数,以实现人员编制管理由经验式研究向科学化研究的转变。

并且,针对事业单位的复杂性状和公益导向,有必要引入 复杂管理及 目标管理理论,进行事业单位编制标准的取向定位、机制分析及策略探究[1],以为事业单位人员数额、结构比例及领导职数的准确核定提供理论支持,进而从源头上消解日益严峻的编外人员问题。

一、事业单位人员编制标准的取向定位事业单位人员编制标准管理,不应停留于体制视角的理性探讨和抽象演绎,而应专注于机制层面的现象剖析和经验归纳,针对既有编制标准的形式单一化、过程静态化及导向行政化等问题,在理论探索与实践突破进程中进行基本取向的规[基金项目] 教育部人文社会科学研究一般项目 政府机构!人员∀职位#适配性研究(09Y JC630093);国家社会科学基金项目 我国政府机构编制改革综合研究(10CZZ021)∀143∀范和转变,在 节支增效主旨下以整体性、发展性及公益性的视维拓展及定位回归,为作为事业单位 母管理的编制管理改革厘定明确指向。

(一)人员编制标准的整体性我国事业单位遍及社会经济文化生活的各个领域和方面。

在行业划分上,有教育、科研和综合技术服务、文化艺术、新闻出版广播电视、医疗卫生、体育、农林水牧、城市公用事业、交通、社会福利、机关附属事业以及其他事业机构等12个大类,近百个小类;在性质上,分为全民所有、集体所有、社会集资、个人兴办及中外合资、合作和外资等;在类型上,分为国家财政全额拨款、差额补助和自收自支等;在层次上,包括国家级、省部级、地厅级、县处级、区科级乃至股员级等。

尽管不同行业、类型及区域、层次事业单位在经济社会发展中发挥的作用相差很大,但其人员编制核定却长期使用单一化标准,时常出现 挪编、 挤编的现象,导致编制外人员的存在成为事业单位人员编制管理中的常态。

为此,在事业单位编制标准上有必要克服单一模式,考虑事业单位面临的经济社会发展需要和职能任务要求及其 人员∀职位相匹配的复杂性,进行整体性构思,形成事业单位人员编制的复合型标准。

[2](P13-15)在各类事业机构编制标准规划上,不仅要选取事业单位所属地域地理因素、人口状况或社会发展水平等重要因素作为依据,还应根据不同事业单位的组织特征、运行规律及发展阶段、行业性质,在确定基础影响因素的前提下选择不同参照系来制定宏观及微观编制标准及方案,并详细规定相关类型事业单位与该类机构编制标准相异时的比例关系。

[3](二)人员编制标准的发展性顺应现代社会知识化、信息化的要求,事业单位不断拓展公共服务领域并强调提升公共服务效能。

但由于现行机构编制生成于计划经济体制框架,习惯于以审批为载体的计划配置方式,疏于正视不断变化的新情况和新问题,因而在事业单位职能任务增置或缩减时,仍然沿袭既有的人员编制框架,导致 空编及 超编状况,不得不以编外人员的不断扩充来满足现实需求。

对此,在事业单位人员编制标准定位上要变静态管理为动态化管理,依据经济和社会发展状况,适时对人员编制标准进行动态调整和均衡优化。

对于弱化或取消职能的机构职位,要相应减少编制,而对于加强或新增职能的机构职位,要尽量挖掘潜力相应增设编制,从而保证事业单位编制总量与国民经济状况和社会发展水平成正相关关系,达到最适合的编制管理状态。

(三)人员编制标准的公益性事业单位尽管在不同时期、不同地区的分类有所区别,但作为介于政府和企业之间的公益性服务组织,显现的应是 非政府、非企业、非营利的基本特性,侧重于在公共事务、社会管理等领域提供公益性服务。

然而长期以来,事业单位定位却多是 二政府、 准企业甚或 变相营利组织,运行方式带有浓厚的行政色彩,在编制标准上也明显标示以行政需求和政府目标为核心的政府意志,这种模糊化行政控制引致 错编、 混编现象,在编外人员配设上泯没了事业单位赖为指向的服务型诉求及社会化趋势。

因此,应当扭转事业单位人员编制标准 行政化导向,基于事业单位公共服务状况,正视与公益性密切相关因素对确立事业单位编制标准的关键意义,将关涉公共服务状况的地域面积、人口规模、行政区划、经济水平、社会发展状况及公共服务程度等因素作为事业单位编制标准的核心参数,充分考虑其与公益性服务要求的相关度,以及这些因素的成熟度、满意度和美誉度等,将其作为人员编制标准质量层面的基本诉求。

[4]二、事业单位人员编制标准的机制分析以 整体性、发展性、公益性取向为导引,针对事业单位人员编制运行中管理环境、管理方式及参与其中的管理主体等编制系统要素彼此依存和自动调节的复杂机理,应充分把握人员编制与机构设置、职责权限之间的关系,从编制标准基础、依据及构成要素等角度进行组织机制、职能机制及构造机制的多维度分析,抓住人员编制标准的制约性因素,确立差异化的编制标准体系。

(一)人员编制标准的组织机制确定事业单位人员编制标准,首先要考虑其∀144∀所在机构的行业、性质、类型及地区、层次,以事业单位分类管理为基础,依据不同类别和规格生成不同的人员编制管理坐标。

在宏观意义上,根据∃关于事业单位分类试点的意见%,所有事业单位按社会功能可划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营的三个大类。

而从事公益服务的事业单位又可按市场配置资源程度分为公益一类、二类和三类三个小类。

在微观意义上,根据∃事业单位岗位设置管理试行办法%,在事业单位内部按照工作性质分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三个类别。

同时,在纵向结构上根据难易程度、责任大小,任职资格条件也可沿袭既有的等级体制,区分为国家级、省部级、地厅级、县处级、区科级乃至股员级。

针对目前事业单位性质类型、规格层级的复杂情势,在为编制标准确定分类基准时,要充分考虑事业单位和政、党、群、企 混沌边缘的清晰化问题。

依据编制标准的公益性导向,对行政类事业单位,可将其与现行行政机构整合,抑或将行政职能划归行政机构,其人员编制标准依照 精简效能原则由中央编办另行下达。

而对经营服务类事业单位,可将其从事业单位序列中剥离,转为企业,改核定编制标准为核定政府购买服务量或者项目拨款。

至于公益服务事业单位,可基于职位目标,以 工作差异化为导引,依据职责效能而非身份地位确定属性规格,并进行纵向和横向的职群或职等细分与梳理。

以事业单位回应民愿、关注民生的公益性职能为根基,在横向上实现行政职位和专业职位的二元规划及细分,在纵向上实现决策职位和执行职位的二元划分及细化,充分重视专业性职位及决策性职位在编制管理上的贡献价值和功用地位,在编制标准规划上尽量向一线职位和重点职位倾斜,以满足社会公共服务的需求。

另外,还需对传统职位分类制度进行不同程度的调整和改造,对调整后的组织部门、职位体系进行名称规范和清理,构建事业单位编制标准赖以根植的立体性 网状组织系统。

[5](P135-138)(二)人员编制标准的职能机制事业单位人员编制作为困扰组织发展的顽固性问题,其标准影响因素尚处于不断探讨之中。

考虑到编制管理因多阶段性、多变化性而呈现的不确定性,有必要以 管理复杂性为切入点进行分析[6],基于机构编制标准与组织职能的密切关联,改变 定事∀定编∀定员∀定费的直线路向,代之以 因事设编、 以事定费、 以事选人及 以费限编,以人优编的循环途径。

在事业单位编制标准上,应以 因事设编为基点考虑事业单位组织职能对人员编制的影响。

这可归纳为涉及职能过程和职能结果的工作任务和工作效益两个方面,具体涵盖工作流程及环节、工作职责及范围、工作效率与效益乃至工作时间等。

[7]因而,可直接以公众服务需求来平衡各职位人员的工作分工,也可基于考虑宽放因素的净时间研究来探索合适的人员编制标准,强调体现公共服务水平、收益及满意状况的工作职责或工作效能等对人员编制的影响。

[8]除了考虑组织职能对人员编制的正向效应外,也需正视 负向性职能对人员编制的影响,不能忽视 组织、人事、财政一体化机制中的人力成本预算与人员配置安排。

因此,在事业单位人员编制上应遵循 以事定费、以事选人的原则,并考虑以此为基础的 以费限编,以人优编要求,分析人力成本投入产出比,在对历史人力成本与人员数量予以回归分析的基础上考虑未来目标以确定编制标准。

[9]同时,要考虑编制与人事安排的关系,充分认识人员优化对机构编制的反向影响,强调个人胜任能力与编制状况的 匹配与 反匹配,保持 人员∀组织相适应的编制动态调整。

[10]各组织系统中专业化分工和协作要求各部门及人员之间保持一定的比例关系,事业单位也不例外。

各部门、职位人员编制标准必然会受同行业标杆性编制标准或是既有的历史编制状况的影响,因而可以在横向和纵向角度的 职能比对基础上,参照行业或历史人员规模比例或数量状况规划编制标准。

此外,还会受到事业单位所处地域、阶段及经济、政治、科技等因素的影响,因而在编制标准规划上也应基于 职能顺应的要求,顾及政策背景、经济状况、技术条件及组织资源、能力等因素的制约作用。