第一讲
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第一讲公共政策的概念、本质及学科的发展、研究范式和方法自哈罗德·拉斯维尔(Harold sswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)于1951年发表《政策科学:范围与方法的新发展》以来,公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一,甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”(德罗尔语)、当代西方政治学的“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学最重要的发展”(罗迪语)。
正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的:“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业,首次成为正式的教育科目,仅仅是在短短的的20年里,这是令人震惊的。
在回顾20年的发展时,人们既对这一学术的新发展表示赞叹,又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。
”一、对公共政策概念多样性的理解学界关于公共政策本质内涵的代表性观点,大致可分为以下几种:(1)“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为:公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。
”[2](p4)这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征,且缩小了公共政策的范围和制定主体。
首先,公共政策不仅包括法律法规,还包括政府的计划、指示、决议,甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。
其次,参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家,还包括人民代表、专家学者,尤其是在当今“行政国家”时代,随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用,行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。
基于此,亚伯雷比(Paul Appleby)指出:“决策不仅仅属于政治”,换言之,“公共行政就是制订政策”。
(2)政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan)认为:公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。
[4](p8)这个定义既包含了公共政策的工具理性(策略),又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值),应该说极有见地。