关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见

我国社会救助的四个重要转变李卫东摘要：党的十八大后，我国社会救助体系从建立阶段进入完善阶段。

在完善社会救助体系的过程中，各地采取了很多措施，进行了很多探索，社会救助正在呈现出一些重要的变化趋势：从路径上看，从学习型救助向学习创新型救助转变；从制度体系看，从生存型救助向发展型救助转变；从管理方式看，从粗放型救助向精准救助转变；从技术手段看，从传统管理手段为主向信息化管理手段为主转变。

这些变化对于完善我国社会救助体系具有重要意义，需要进一步推动。

关键词：社会救助；完善；转变中图分类号：D523 文献标识码：A DOI：10.13561/ki.zggqgl.2021.01.0021997年国务院决定建立城市低保制度，拉开了全国社会救助体系改革的序幕；2012年党的十八大报告指出“新型社会救助体系基本形成”，并要求“完善社会救助体系”，标志着我国社会救助体系从建立阶段进入完善阶段。

在完善社会救助体系过程中，全国各地不断探索和试点。

2020年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》（简称《意见》），体现出这一时期的探索。

纵观这一时期我国的社会救助，主要呈现出四个重要转变。

一、从学习型社会救助向学习创新型社会救助的转变（一）社会救助的学习型道路新中国成立后至20世纪90年代，我国社会救助体系与传统的计划经济体制相适应。

1992年党的十四大决定建立社会主义市场经济，其后随着国有企业改革的深化，传统的救助模式再也不能保障城市困难群体的基本生活，迫切需要建立新的社会救助体系。

为此，1993年上海开始建立城市低保制度，1997年国务院印发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立城市低保，低保制度迅速在全国推开。

其后，就业救助、医疗救助、住房救助、农村低保、教育救助以及流浪乞讨人员救助等制度也逐步建立起来。

我国新型社会救助体系的建立，较多地借鉴了发达国家经验：一是从低保项目看，该项目起源于上海，而上海的低保则学习了发达国家的经验[1]。

信阳市人民政府关于印发信阳市规范城乡低保工作管理实施细则的通知文章属性•【制定机关】信阳市人民政府•【公布日期】2011.12.07•【字号】信政文[2011]204号•【施行日期】2011.12.07•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】正文信阳市人民政府关于印发信阳市规范城乡低保工作管理实施细则的通知（信政文〔2011〕204号）各县、区人民政府，各管理区、开发区，市政府各部门：现将《信阳市规范城乡低保工作管理实施细则》印发给你们，请认真遵照执行。

二○一一年十二月七日信阳市规范城乡低保工作管理实施细则第一章总则第一条为规范全市城乡居民最低生活保障工作（以下简称城乡低保），根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》以及河南省《〈城市居民最低生活保障条例〉实施办法》和《全面实施农村居民最低生活保障制度的通知》精神，结合我市实际，制定本实施细则。

第二条各级人民政府对城乡低保工作负总责，民政部门为城乡低保工作主管部门。

各级人民政府要成立主要领导牵头、有关部门主要负责同志参加的城乡低保工作领导小组，协调解决工作中出现的困难和问题。

第二章申请、审核、审批第三条城乡居民申请享受低保待遇，应按照属地管理原则，由户主（或委托代理人）向户籍所在地的乡镇人民政府（办事处）低保经办机构提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城乡居民最低生活保障待遇审批表》。

受乡镇（办事处）低保经办机构委托受理低保申请的村（居）委会，要将申请人提交的所有材料、家庭经济状况调查结果、民主评议情况等一并报送乡镇（办事处）低保经办机构，不得自行作出不予受理或不符合低保条件的决定。

（一）取消农业户口和非农业户口划分的地区，可将户籍所在地为城镇行政区域且居住超过一年、不拥有承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件。

（二）户口不在一起的家庭，应首先将户口迁移到一起，然后再申请低保。

长春市民政局关于进一步加强最低生活保障规范管理工作的通知文章属性•【制定机关】长春市民政局•【公布日期】2019.03.29•【字号】长民发〔2019〕34号•【施行日期】2019.03.29•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】最低生活保障正文关于进一步加强最低生活保障规范管理工作的通知长民发〔2019〕34号各县（市）、区民政局，开发区社会事业（发展）局：为切实增强低保对象认定的精准性、管理服务的规范性和政策实施的有效性，发挥好最低生活保障（以下简称“低保”）的兜底保障作用，根据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《吉林省人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（吉政发〔2013〕18号）、《长春市城乡居民最低生活保障办法》（长春市人民政府令第51号）、《吉林省最低生活保障工作规程（暂行）》（吉民发〔2014〕4号）《吉林省民政厅关于加强最低生活保障规范管理工作的意见》（吉民发〔2019〕8号）等政策规定，结合我市工作实际，现就进一步加强低保规范管理工作通知如下：一、落实低保政策规定各县（市）区要严格按照户籍状况、家庭收入和家庭财产三个基本条件认定低保对象，全面落实城乡低保“按户保障、差额救助、分类施保”的保障方式。

（一）落实“收入豁免”政策。

对家庭上年度人均收入低于当地人均可支配收入，且家庭人均收入高于当地低保标准的因病支出较大“支出型”贫困家庭、重残家庭、丧偶单亲且子女就学的家庭，人均收入分别按当地低保标准200%、100%、50%扣减，扣减后为负数的，按零收入核算；扣减后其家庭经济状况符合低保条件的，按政策规定纳入保障范围；扣减后家庭人均收入高于低保标准但低于低保标准200%的，家庭中重病患者或重残人员可单独纳入低保范围。

1.明确“因病支出较大”条件。

因病支出较大是指家庭成员年度内个人自负医疗费用（自负医疗费用是指在医疗机构诊疗或遵医嘱自行购药发生的、有正规票据证明的医疗费用，扣除基本医疗保险、大病保险、商业医疗保险报销和医疗救助、慈善救助等救助后的剩余费用）超过家庭年收入。

我国低保制度的历史追溯及基本内容内容摘要：当代中国城市低保制度从1993年起，经历了初创及试点、正式确立及全面实施、应保尽保、规范管理和全面法制化五个阶段。

随着该制度的日益完善和操作程序的不断规范，城市低保制度开创了一种既符合我国国情，又与国际接轨的社会救助新模式，对保障城市困难群众的基本生活、维护城市社会稳定、推动经济体制改革都起到了重大促进作用。

城市低保工作呈现出保障人数大体稳定、财政投入逐年增加、保障水平不断提高的态势。

该制度面临的困难和问题需要结合国际扶贫的新模式和当前我国的低保工作的实践进行完善和创新1993年6月1日，上海市政府宣布建立“城市居民最低生活保障线制度”，标志着中国城市居民最低生活保障制度的初步建立。

该制度发展至今已有18年历史，在救助城市贫困人口、保护弱势群体权益和维护社会稳定方面发挥了巨大作用，成为改革开放以来发展最快、影响最大、成效最为显著的民政工作之一。

在快速发展的过程中，城市低保制度的实施及管理也存在一系列的问题，本文拟在回顾该项制度发展历史的基础上，反思当前城市低保制度取得的成就、面临的困境及改进方向。

一、我国低保制度的发展阶段中国城市低保制度在建立之初，主要是为了妥善解决城市贫困人口的生活困难问题。

其建立背景主要源于20世纪90年代国有企业、集体企业改制剥离的大量失业、下岗人员的出现。

据统计，我国登记失业人数1990年为383万人，1996年上升到553万人，2001年剧升到680万人。

下岗、待岗、失业人员及其家属形成的城市新贫困群体，其规模大约在1500万～3000万人之间。

经济体制转型、国有企业改造、产业结构转化和收入分配政策的变化，这些在客观上造成了部分劳动者的失业下岗和收入降低，而且又没有及时通过社会保障及其他社会政策加强社会保护。

在这种经济体制改革的压力下，以上海市为代表的部分经济发达地区开始改革，1993年初创到现在，城市低保制度的建立和发展经历了初创及试点、正式确立及全面实施、应保尽保、规范管理和全面法制化五个阶段。

温州市人民政府关于调整全市城乡居民最低生活保障标准的通知正文：----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------温州市人民政府关于调整全市城乡居民最低生活保障标准的通知温政发〔2017〕39号各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：根据《浙江省社会救助条例》《浙江省最低生活保障办法》有关规定，经市政府研究，决定将我市城镇居民最低生活保障标准参照当地月最低工资标准的40%确定，农村居民最低生活保障标准按照调整后城镇标准的100%确定。

标准调整如下：鹿城区、龙湾区、瓯海区、浙南产业集聚区城镇居民最低生活保障标准从每人每月765元调整到804元，农村居民最低生活保障标准从每人每月651元调整到804元。

洞头区月最低工资标准分为2010元和1800元两档，按照就高原则，城镇居民最低生活保障标准从每人每月765元调整到804元，农村居民最低生活保障标准从每人每月651元调整到804元。

乐清市城镇居民最低生活保障标准已高于当地最低工资标准的40%，维持每人每月737元不变，农村最低生活保障标准从每人每月701元调整到737元；瑞安市城乡居民最低生活保障标准从每人每月681元调整到720元。

永嘉县、平阳县、苍南县城乡居民最低生活保障标准分别从每人每月620元、635元、626元调整到664元；文成县、泰顺县城乡居民最低生活保障标准从每人每月625元调整到664元。

调整后城乡最低生活保障保障金支出由当地财政负担，其中市区城乡最低生活保障保障金支出,按《温州市人民政府关于完善市区财政体制的通知》（温政发〔2014〕78号）执行。

新的城乡居民最低生活保障标准从2017年12月1日起执行。

阳泉市人民政府办公厅关于进一步加强和完善最低生活保障工作的实施意见正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 阳泉市人民政府办公厅关于进一步加强和完善最低生活保障工作的实施意见（阳政办发〔2013〕137号）各县（区）人民政府，市直各单位，省属以上企业：为进一步加强和完善我市最低生活保障工作，切实维护和保障社会困难群众的基本生活，按照国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）和山西省人民政府《关于切实加强和改进最低生活保障工作的意见》（晋政发〔2013〕37号）文件的要求，制定如下实施意见：一、基本原则最低生活保障工作要遵循保障和维护社会困难群众基本生活权益的原则，坚持应保尽保、公平公正、动态管理、统筹兼顾。

二、加强和完善最低生活保障工作的政策措施（一）完善认定条件户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件。

确定最低生活保障对象，要以家庭为单位，按照《阳泉市城乡低收入和低保家庭认定办法》，核算和评估其家庭收入与财产，认定其是否符合最低生活保障条件。

1.户籍状况申请最低生活保障，申请人应按本人持有的农业或非农业户籍类别申请。

（1）持有我市非农业户口的居民，可申请城市低保。

持有我市农业户口的居民，可申请农村低保。

农业和非农业户口的“混合型家庭”，按家庭核算收入，分别按户口类别申请城市低保或农村低保。

（2）在本市范围内居住地和户口所在地不一致的，在实际居住地申请。

同时，户口所在乡镇人民政府（街道办事处）出具未在户口所在地享受低保待遇的证明；在外省、市居住的，一般不予受理。

有特殊情况的，要由居住地县级以上民政部门信函证明其在当地的生活状况。

青海省人民政府关于进一步加强和改进城乡居民最低生活保障工作的意见文章属性•【制定机关】青海省人民政府•【公布日期】2012.11.18•【字号】青政[2012]52号•【施行日期】2012.11.18•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】扶贫、救灾、慈善正文青海省人民政府关于进一步加强和改进城乡居民最低生活保障工作的意见（青政[2012]52号）西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：根据《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）的精神，现结合我省实际，就进一步加强和改进我省城乡居民最低生活保障工作提出如下意见。

一、统一思想认识，明确加强和改进最低生活保障工作的总体要求和基本原则省委、省政府高度关注民生，把保障城乡困难群众的基本生活作为贯彻落实科学发展观的重要举措。

自城乡最低生活保障制度建立以来，各级党委、政府和有关部门认真落实国家和我省各项政策规定，不断加强制度建设，加大资金投入，提高保障标准和补助水平，为调节社会利益分配、帮扶社会弱势群体、促进社会公平、维护社会稳定发挥了重要作用。

但一些地方还不同程度地存在对低保工作重视不够、责任不落实、管理不规范、监督不到位、工作保障不力、工作机制不健全等问题。

最低生活保障是党和政府为保障困难群众基本生活而作出的一项基础性制度安排。

各级政府和有关部门要进一步提高思想认识，切实把低保工作摆到更加突出的位置，列入重要议程，纳入政府目标考核体系，完善程序规定，强化监督问责，不断提高低保制度的科学性和执行力，维护困难群众基本生活权益。

总体要求是，坚持以科学发展观为指导，以强化责任为主线，牢牢把握保基本、可持续、重公正、求实效的方针，进一步完善政策法规，健全工作机制，严格规范管理，加强能力建设，努力构建标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的最低生活保障工作格局。

基本原则是，坚持应保尽保，落实各级政府责任，确保把所有符合条件的困难群众全部纳入最低生活保障范围；坚持公平公正，做到审批过程公开透明，审批结果公平公正；坚持动态管理，强化日常管理和服务，切实做到保障对象有进有出、补助水平有升有降；坚持统筹兼顾，统筹城乡、区域经济发展，最低生活保障制度与其他社会保障制度相衔接，做到最低生活保障标准与经济社会发展水平相适应。

张家界市人民政府关于调整城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准的通知文章属性•【制定机关】张家界市人民政府•【公布日期】2012.01.16•【字号】张政函[2012]5号•【施行日期】2012.01.01•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】扶贫、救灾、慈善正文张家界市人民政府关于调整城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准的通知（张政函〔2012〕5号）各区县人民政府，市直有关单位：根据《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）、民政部等四部委《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》（民发〔2011〕80号）、《湖南省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》（省人民政府令第167号）、《湖南省农村最低生活保障办法》（省人民政府令第221号）和《湖南省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》（省人民政府令第216号）等有关规定，结合我市实际，现就调整城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准的有关事项通知如下：一、调整标准（一）永定、武陵源区的城市居民最低生活保障标准由现行每人每月240元提高到每人每月300元，农村居民最低生活保障标准由现行每人每年1196元提高到每人每年1500元，五保对象分散供养标准由现行每人每年1800元提高到每人每年2400元。

（二）慈利、桑植县的城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准分别由所在县人民政府根据国务院和省政府有关规定，参照本通知中的标准，结合本县实际进行调整。

二、执行时间（一）永定、武陵源区调整后的城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准从2012年1月1日起执行。

（二）慈利、桑植县各自另行调整城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准后，确定执行时间。

三、工作要求（一）高度重视。

调整城乡居民最低生活保障标准和五保对象分散供养标准，对于提高城乡低收入群众收入水平、保障和改善民生、维护社会稳定具有重要意义。