PPP模式的概念及内涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private

Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。

狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义:PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。

杭州精英在线系列课件

认知PPP模式

井敏

中央党校政法教研部副教授

课程前言

这一讲的题目是“认知PPP模式”。从2014年以来，在中国的基础设施建设领域中一个最热门的词汇是非PPP模式莫属了，不仅仅是从中央政府，在国务院常务会议上经常可以看到PPP模式这一概念，包括各部委也密集出台了一系列的文件，地方政府也给予了非常积极的响应，PPP已成为中国基础设施建设的一个重要或是主要的机制安排，下面就来回顾一下这样一个过程。

2013年7月31日，李克强总理在主持国务院研究推进政府向社会力量购买公共服务的常务会议上就明确表示，要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业来承担。

党的十八届三中全会也提出，要推广政府购买服务，凡属事务性的管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

2014年10月24日召开的另外一次国务院常务会议上，李克强总理也明确表示要积极推广PPP模式，接下来的5月13日，再次召开的国务院常务会议上就开始部署推广PPP模式，一周之后国务院办公厅就转发了由财政部、发改委、央行联合下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。这一文件下发之后，财政部及发改委又密集出台了一系列的文件，包括财经76号文件《关于推广运用政府与社会资本合作模式问题的通知》、财经113号文《政府与社会资本合作模式操作指南》、财建90号《关于推进水污染防治领域政府与社会资本合作的实施意见》、国家发改委25号文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。

在此背景下，2014年12月份，财政部还专门成立了一个叫政府与社会资本合作中心（PPP中心）。据财政部PPP中心的统计，到目前为止，全国各地已经推出的PPP的招商项目已接近5万亿规模，由此也验证了PPP模式已成为我国基础设施领域及环境污染防治领域的一个重要的机制安排。何为“PPP”？今天就来谈谈这个话题。

走进PPP融资模式

日前30个省份地方两会密集召开，各地均提到要积极扩大有效投资，进一步加快重大项目建设，基建投资成为发力点。在政府投资能力有限的情况下，PPP模式被列为重点融资模式发展。本文就PPP模式的相关内容做一些介绍，带领大家走进当前这个最热的融资模式。

发展历程和概念认识

PPP模式即(Public-Private-Partnership)的缩写，通常被翻译成“公共私营合作制”。自十八届三中全会以来，我国政府大力发展PPP模式，2014年2月国家发改委启动PPP立法工作，5月财政部成立PPP工作领导小组。同年第三季度，福建、江苏、重庆等地密集推出PPP试点项目。

9月23日，财政部发布关于《关于推广政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）开篇指出：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报；政府部门负责基础设施和公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。这也是我们政府对PPP模式作出的明确定义。

2015年4月25日国务院通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力，被认为是推进PPP发展的基本法规。8月份，多地纷纷设立百亿级产业基金，9月据《华夏时报》称，财政部表示将取消明股实债的基金安排，以股权形式投资PPP基金，规模为1500亿。12月4日发改委新闻稿称近日印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对开展PPP模式提出了具体要求。

可以看出，在2016年积极财政政策推出、而政府又不出资的条件下，将社会资本引入投资计划会是主基调，而PPP模式就成了最佳选择。

认识PPP模式需要把握三个特征，那就是伙伴关系、利益共享、风险分担。在这种模式下，政府和社会资本是一种伙伴关系，都有着相同的目标——以最少的资源实现最大的产品或服务收益。同时，政府利用自己的经济主体优势尽可能减少社会资本承担的风险，保证其盈利，但是不允许其在项目执行过程中形成超额利润。在这种模式下，公共部门和私人组织实现双赢，减少了政府的财政压力、降低了社会的投资风险。

PPP

定义：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

实质：政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划。（负债均匀化，化解当前财政压力；提高经营效率，降低项目成本；剥离政府债务，政府由债务的承担人变为服务的购买方）

主要项目范围：城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。分类如下：1、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。3、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。4、城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。7、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

基本主体：1、社会资本，指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。2、财政部门（政府和社会资本合作中心），由各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。（省级设立）